1、甘肃省政府置换债券规模扩大带来的消极影响不容忽视 孙涛 中国人民银行兰州中心支行 摘 要： 近年来, 地方政府债券以其筹集资金迅速、债务质量优良等特点, 在各省经济建设中发挥了重要作用, 有效缓解了地方财政压力。但是随着债务规模的不断扩大, 每年需要偿还的债务本息偿还数额迅速增加, 各地在应对债务偿还过程中的一些问题也随之显现。针对政府债券本息偿还问题, 笔者在长期分析中发现:我省政府债券中, 定向置换债券的规模逐年扩大, 不仅对我省财政资金造成压力, 而且可能对地方财政和社会经济发展造成一定的消极影响。关键词： 政府置换债券; 现金管理质押; 隐性成本; 作者简介：孙涛 (1983 年 12
2、 月 2 日) 女民族:汉籍贯:甘肃天水职称:经济师学历:硕士研究生研究方向:公共财政政府置换债券是指地方政府在利率适度的条件下, 通过增发新债来偿还到期的以前年度债券的方式, 主要目的是将债券偿还期限延长, 从而缓解地方政府偿债压力。政府置换债券由地方政府自主发行, 总额度由中央财政控制。甘肃省2015 年 8 月起发行置换债券, 2015-2017 三年间规模迅速扩大, 置换债券数量由 17.82 亿元增至 370 亿元。甘肃省 2015 年定向置换债券发行量为 17.82 亿元, 占当年发行政府债券总量的3.69%;2016 年增至 126.51 亿元, 占比 23.78%;2017 年
3、计划发行的置换债券上限为 370 亿元, 占当年计划发行债券总量的 50%左右, 即可用于项目建设的政府债券资金仅占本年度全部债券收入的一半, 其余部分全部用于偿还以前年度的债券本息。此外, 甘肃省 20152016 年发行的 144.33 亿元置换债券全部为定向承销发行。一、政府置换债券规模扩大带来的消极影响政府置换债券可以降低存量债务成本, 为地方经济建设获得更加充裕的资金, 同时也会带来一些消极影响, 尤其我省全部为定向承销发行的置换债券情况下, 这些消极影响不容忽视。(一) 政府置换债券规模扩大将造成未来偿债数额加速增长。目前逐年增长的新增政府债券规模使得政府债券偿还压力逐年递增, 如
4、果将到期的债券偿还数全部列入置换债券, 则未来需要偿还的债券本息数额都将成倍增加。假设自 2017年起甘肃省将到期政府新增债券全部列入置换债券发行计划的基础上, 对甘肃省未来 15 年的政府债券偿还情况进行测算可以发现:甘肃省偿还政府债券本息款逐年增加, 其中 2020 年以后增速明显加快, 而 2020 年为首次发行的置换债券大规模到期的年份。到 2032 年, 偿债本息合计将达到 901.72 亿元, 为 2017年到期本息的 7.5 倍, 也是 2016 年全省一般公共预算收入的 62.5%。(二) 地方债列入国库现金管理质押品范围存在国库资金流失隐患。商业银行购买政府置换债券挤占了大量
5、的流动资金, 在商业银行面临资金压力时, 可能会出于回收流动资金的目的, 有意放弃对于作为抵 (质) 押品的政府置换债券的所有权, 在到期时不归还现金管理资金。这种情况下, 商业银行损失了企业信誉和部分抵 (质) 押费用, 而地方财政收回置换债券所有权, 损失了用于现金管理操作的国库库存资金。(三) 定向承销发行方式或带来债务发行“隐性成本”。在定向承销方式发行置换债券和偿债延期时, 银行往往会要求政府部门提供一些其他方面的利益 (如增加现金管理操作数额、开设财政专户、降低地方债券作为现金管理抵押品条件等) , 作为银行购买置换债券的条件。政府向银行提供的这些利益, 表面看来并不造成地方债券成
6、本增加, 但实质上产生了债券发行的“隐性成本”。(四) 置换债券挤占部分商业银行流动性。部分商业对长期债券资产存在规模控制, 一旦地方政府债券规模较大, 将挤占长期国债、政策性金融债等流动性较好的债券的配置空间。而由于目前地方政府债券二级市场基本不具有流动性, 配置后只能作为持有到期资产处理, 对流动性管理造成一定压力, 挤占流动性指标。此外, 地方债挤占了优质质押品, 目前在银行间市场质押融资中, 地方政府债券尚未被纳入风险缓释标的 (100%风险权重, 与信用债等同, 风险资本占用高) , 导致交易对手未广泛认可其为优质质押品, 质押融资功能缺失, 挤占优质抵押品规模。二、对策及建议(一)
7、 科学确定置换债券发行数量。在政府债务预算编制过程中, 合理区分债务性质, 对于建设质量高、经营前景良好的项目, 在确定无法在资金额度内完成项目建设的, 可以增发新债或置换债券方式对其进行追加投资;对于在建设过程中由于管理问题导致资金短缺的, 督促其提高资金使用效率, 在原有资金范围内完成建设;对于建设项目长、收益低, 甚至无收益的项目, 尽量使用财政自有资金, 避免过多的债务资金投入, 降低项目建设成本和政府债务偿还压力。(二) 公开发行与定向承销置换债券相结合。银行对政府置换债券的购买积极性不高, 往往需要政府以提高债券利率、提供优惠政策等方式吸引资金。与定向承销发行不同的是, 公开发行置
8、换债券要求政府部门经过充分调研之后, 制定出承销机构可接受的置换债券发行方案, 并面向社会公开, 由投资者自由选择, 发行的所有环节做到公正公开, 使“隐性成本”公开化。(三) 严格设置地方政府债券作为国库现金管理抵 (质) 押品的条件。财政部规定将地方债券作为地方国库现金管理的抵 (质) 押品范围, 具体的试点范围、抵 (质) 押方式未做明确规定, 需要各地方政府根据实际情况加以细化。为了防范商业银行蓄意挤占国库现金管理资金的情况, 政府部门应严格限制地方债作为现金管理抵 (质) 押品的条件, 并限制置换债券在抵 (质) 押品中的比例。(四) 适度引入 PPP 模式。在适当的建设项目中引入私
9、人资本, 一方面可以解决政府部门的建设资金短缺问题, 另一方面也可以引导私人资本参与新的收益方式, 实现政府与私人部门的利益共赢。建议政府部门严格控制 PPP 模式的实现方式和项目投入, 在适度的前提下, 充分发挥私人资本的积极作用, 为地方经济建设做出贡献。参考文献1中国地方债务管理研究课题组.公共财政研究报告中国地方债务管理研究M.北京:中国财政经济出版社, 2011:87 2安立伟.地方政府性债务科学化管理问题浅析J.中国财政, 2013, 6:60-62. 3马金华.地方政府债务:现状、成因与对策J.中国行政管理, 2011, 4:90-94. 4中国地方政府融资平台研究课题组.中国财税发展研究报告中国地方政府融资平台研究M.北京:中国财政经济出版社, 2011:42. 5党均章、王庆华.地方融资平台贷款风险分析与思考J.银行家, 2010, 4:10-16. 6魏加宁, 等.地方政府债务风险化解与新型城市化融资M.北京:机械工业出版社, 2014:16. 7金荣学、宋菲菲.地方政府债务支出的绩效评价体系研究J.行政事业资产与财务, 2013, 3:31-34. 8张文君.货币政策与地方政府债务:基于结构突变理论的检验J.上海金融学院学报, 2012, 1:48-53. 9罗春婵、陈慧.紧缩性货币政策对地方政府债务风险的影响J.时代金融, 2012, 3;14-16.
