1、我国公共管理领域合作治理研究述评 耿亚东 中国人民大学公共管理学院 摘 要： 自合作治理理论引入我国以来, 在公共管理领域已被广泛使用, 对指导我国解决公共问题、缓解社会矛盾发挥了重要作用。目前, 国内关于合作治理的研究主要集中在合作治理构想与服务型政府建设、合作治理模式、政策网络治理等几个方面, 且偏重理论研究, 实证与案例研究不足。在合作治理实践中, 政府仍发挥着主导作用, 各参与主体责任与利益分配不清。未来我国的合作治理研究必须解决这些问题后, 才可能真正颠覆官僚制悖论, 走向合作治理的新时代。关键词： 合作治理; 治理模式; 政策网络; 引导; 责任; 作者简介：耿亚东, 女, 河南郑
2、州市人, 中国人民大学公共管理学院, 博士研究生。收稿日期：2017-02-21基金：教育部人文社会科学重点研究基地中国人民大学伦理学与道德建设研究中心重大项目 (项目批准号:16JJD720015) A Review of Cooperative Governance in Public Administration in ChinaGENG Ya-dong School of Public Administration, Renmin University of China; Abstract： Since the introduction of cooperative governanc
3、e theory in China, it has been widely used in the field of public administration, playing an important role in guiding China to solve public problems and alleviate social contradictions. At present, the research on cooperative governance in China mainly focuses on the conception of cooperative gover
4、nance, the construction of service-oriented society, the mode of cooperative governance and the governance of policy network, etc. with great importance attached to theoretical research but insufficient empirical and case studies. In the practice of cooperative governance, the government still plays
5、 a leading role, and the there is no clear distribution of responsibilities and benefits among the liability subjects. These problems have to be solved by the future cooperation governance research in China. Only in this way can we really break through the bureaucracy paradox and move towards a new
6、era of cooperation governance.Keyword： Cooperation governance; governance model; policy network; guidance; responsibility; Received： 2017-02-21一、公共管理领域合作治理产生的社会历史背景随着全球化、工业化、城市化和区域一体化的不断推进, 地区之间的联系日益广泛和密切, 人类逐渐由工业化社会进入后工业社会。传统的囿于行政区划、依靠政府主体、各自为政的管控型治理模式在现实面前遭遇重重困境。地区恶性竞争、资源过度开发、环境破坏、流域治理、区域差距拉大、应急事件
7、频发、公共产品与公共服务供给难以满足公众需求等问题的出现使得政府、市场调控失灵, 使我国及西方国家面临着一系列危机。这说明传统的在工业化社会建立起来的社会治理模式已经无法适应后工业化社会的需求。在高度复杂性与高度不确定性的时代, 人类必须寻求新的治理模式。为了应对危机, 20 世纪 70 年代末以来, 继新公共行政运动之后, 在公共选择理论、委托代理理论、产权理论等的影响下, 西方国家率先发起了新公共管理运动。新公共管理运动要求在政府内部引入市场竞争机制, 用企业家的精神去改造政府, 对公共行政进行颠覆性的重构。这不仅使得传统的政治与行政二分不再有意义, 甚至连公共领域与私人领域的划分也变得不
8、再有意义。这一运动在各国的改革实践中造成了“民主的没落”。但是它在终结社会契约论的普世契约的同时, 也为政府与社会间的具体契约关系的建立扫清了理论上的障碍。1社会治理的外包使得原来由政府垄断的功能开始转向社会, 社会逐渐承担起政府的部分功能, 并获得了公共性, 从而带来了公共性的扩散。因此, 新公共管理运动最大的影响是打破了国家及其政府对社会治理的垄断, 模糊了治理者与被治理者之间的边界, 从而使得人类社会治理体系演进中首次呈现出了治理主体多元化的趋势, 造成了社会治理主体多元化的格局。二、合作治理概念的界定合作治理又叫协作治理、网络治理, 在英文文献里常被翻译为“Public Network
9、 Management”或“Collaborative Public Management”。在使用过程中, 中西方文献都很少对其作出区别。从国内文献来看, 使用较多的是“合作治理”一词, 其次是“网络治理”。自 2010 年前后开始, “协作治理”一词也开始流行起来。在国内目前的研究中, 很少有文献对协作治理、网络治理与合作治理概念进行辨析。有学者认为:“协商治理、协作治理与协同治理仍然属于参与治理, 政府仍处于治理主体的中心, 各项活动都必须受制于政府的强制性权力;合作治理属于契约治理, 是开放式治理范式, 政府在治理过程中发挥着引导作用, 其他参与主体可以平等地发挥其独特作用, 并积极主
10、动发表意见、发挥优势, 共同治理社会公共事务;合作治理仅限于政府与非政府之间的关系, 在公共部门之间或非政府组织之间进行的活动都不属于合作治理的范畴。”2这种区别仅从概念上与文字上对其作出简单的辨析, 并没有相关的理论与实践依据。在国内与国外的研究实践中, 也没有严格地把公共部门治理和非政府之间的合作排除在合作治理的范畴之外。因此, 这种区分还有待实践去检验。在此, 我们认为, 合作治理与网络治理、协商治理在公共管理的使用过程中是统一的。但一直以来, 学者们并没有对其给出统一的定义。Ann Marie Thomson, James L.Perry 认为:“合作是一个过程, 在这个过程中, 自主
11、主体间通过正式或非正式的协商进行互动, 进而共同形成制度和框架来管理他们的关系, 并规范行为、进行决策, 从而将他们集合在一起, 这是一个共享规范和互惠的过程。”3张康之认为, “合作治理是多元社会治理主体的共同行动, 在合作治理体系中, 政府只是多元社会治理主体中的一元, 既往的政府垄断社会治理的格局将失去历史合理性, 政府的控制导向也将为服务导向所替代, 合作治理也将是一种服务型的社会治理。”4夏书章认为, 合作治理是世界各国和各地区公共治理中的共同发展趋势。他指出, 公共领域的事务纷繁、关系复杂、问题迭出, 政府并非万能, 需要与非政府、非营利的社会团体或第三部门、中介组织等进行合作治理
12、。5鄞益奋认为, “网络结构位于市场和科层的治理结构之间, 是处于自愿与强制之间的一种中间体或揉合体;网络治理倡导的是合作治理、互动治理的治理思路, 这种治理思路的实现, 有赖于信任机制和协调机制的培育和落实”6。综上所述, 我们认为, 合作治理是相对于政府科层式和市场竞争式之外的第三种治理模式, 克服工业化时代以官僚制为特征的控制型治理模式的种种弊端为其出发点和目的, 其本质体现为政府、企业、非政府组织和公民社会等多元主体之间在平等、互动与协商基础上, 实现对社会公共事务的协作治理。它强调多元主体参与、注重伙伴关系构建、共享利益、共担风险, 具有以下特点:一是各参与主体之间是平等的, 每个参
13、与主体都具有高度自主性, 各自承担着相应的职责。二是政府不再仅仅依靠强制力来管理社会公共事务, 而是以平等的身份与其他参与主体对话, 通过建立合作伙伴关系来实现公共事务的有序、有效、合理供给, 实现各参与主体之间的多赢局面。三是打破了国家与社会二元对立的传统观, 主张在公共管理的平台上寻求政府与市场、政府与社会之间的合作与互动。三、合作治理的研究现状合作治理是近年在西方国家尤其是美国出现的旨在解决跨域跨部门公共问题的一种新治理形式。合作治理理论是在 20 世纪末被引进到国内的, 与网络治理一样, 最初被用于工商管理、经济学领域或国际关系的研究中, 到 2003 年左右才逐渐开始在公共管理学领域
14、使用。近年来, 随着公共问题的突出及政府改革的进一步深入, 合作治理逐渐成为研究的热点, 其改革政府、创新公共管理方式的理念被越来越多地用来批评和指导国内的行政体制改革、政治民主化改革、地方分权化改革。2013 年, 党的十八届三中全会提出把“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为政府改革的目标, 国内学术界由此掀起了对“合作治理”的研究热潮。合作治理已成为当下解决国内环境污染、食品安全、公共产品与公共服务供给不足、区域经济发展等问题的理论基础。它要求去除中心化, 要求政府加强与社会、非政府组织、企业、公民之间的合作。这是我国政府改革的目标, 也是建设服务型
15、政府的要求。总体来看, 国内对合作治理的研究主要集中在地方政府、社会管理、社会组织、非政府组织、服务型政府、公共服务、社会治理等方面, 且多是从理论的角度进行研究, 也有少量文献进行了案例与实证研究, 具体内容可以分为以下几个方面:(一) 合作治理构想与服务型政府建设国内关于合作治理构想与服务型政府建设的研究最早由张康之提出来, 他是国内最早使用“合作治理”研究公共管理活动的学者。他认为:“公共管理是一个合作治理的体系, 合作治理是区别于以往任何一种社会治理模式的基本特征, 道德因素在合作治理中发挥着重要作用。”7他首次阐述了合作治理中道德因素的重要性, 认为只有建立起道德制度, 才是社会治理
16、体系健全的根本出路。他把人类社会分为三个发展阶段, 农业社会、工业社会与后工业社会, 相应的人类共同体中的合作也对应三种从低级到高级的形式, 分别是互助、协作与合作。在农业社会, 统治者更多的是依靠权力去统治社会, 因此被称为统治型政府;在工业社会, 依据的是工具技术理性建立官僚制组织, 通过法律去管理社会, 因此被称为管理型政府;在后工业社会, 合作治理中道德因素将发挥着重要作用, 政府将更多的是发挥引导作用, 一种新型的治理模式合作制组织将取代官僚制组织, 这也是建设服务型政府的要求。8合作治理要求去除政府中心化, 要求开放性, 要求公众与社会的参与, 等等。这些都是服务型政府的建设要求。
17、因此, 国内文献对服务型政府构建的研究多基于合作治理理论展开。目前文献对服务型政府的研究多基于对未来的一种构想。服务型政府在我国尚未完全建设起来, 其理论构建仍需要在实践中去摸索与检验。目前已有文献构建了服务型政府绩效评估指标体系, 但其科学性有待商榷。(二) 合作治理模式国内对跨域治理的研究多基于地方政府之间共同的环境问题, 如大气污染、流域污染, 食品安全问题, 区域经济问题, 公共产品与服务的供给问题等。文献研究多集中在论述跨域治理的模式, 跨域治理存在的困境及对策, 跨域治理的实践案例、影响因素等方面。其中以张成福为代表, 他把跨域治理定义为:“基于法律授权、地理毗邻、业务相似或者治理
18、客体的特殊性, 通过政府 (包括中央政府与地方政府) 、企业、非政府组织与公民社会等多元主体之间的互动、谈判、协商与合作, 实现公共事务治理的良好绩效的一种治理体系。”9他把跨域治理分为三种模式:一是纵向层面的垂直型协作治理。中央政府和地方政府、上下级地方政府间的合作治理不再是以指挥命令为基本特征的等级关系, 而是不同层级政府在平等基础上的联合共治。二是横向层面的水平型协作治理。不同地方政府之间的合作应摒弃地方本位主义下的恶性竞争关系, 实现平行政府间的伙伴协作治理。三是跨部门协作治理。地方政府与企业、非政府组织和公民社会的合作是一种战略性伙伴关系的构建, 已经超越了过去简单的民营化和效率追求
19、, 成为公民参与、地方民主化进程的体现。9上述三种跨域治理模式基本上概括了我国目前政府间合作治理的模式, 基于我国地方政府公共问题的研究也多围绕上述三种模式展开。从文献研究内容来看, 多从某个地区或某个领域存在的突出问题出发, 通过合作治理的方式去解决现存的问题, 或是在合作治理的基础上实现治理模式的转型。但在实践过程中, 因不同治理主体之间的利益冲突, 缺乏统一的协调主体与协调机制, 跨域治理成功的案例较少。1. 纵向与横向层面的协作治理纵向层面的垂直型协作治理, 因中央政府牵头, 短期来看在实践过程中还是有成效的, 如 APEC 蓝、“阅兵蓝”就是最好的证明。但是一旦没有了中央政府的引领作
20、用, 合作治理就会很快走向破裂。横向层面的水平型协作治理比较成功的案例有长三角、珠三角等经济发展一体化, 长株潭公交一体化等。长三角、珠三角等经济发展一体化是在中央政策指导下得以实现的, 它虽是中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例, 但其合作成功的突破点则得到了官僚体系内更高层政府或政治权威的支持和推动。10我们发现, 不论是长三角、珠三角等经济发展一体化还是长株潭公交一体化, 都是建立在更高一级政府的引领与协调基础之上的。离开了这个基础, 合作治理是无法开展的。对纵向与横向协作治理进行实践研究较为典型的就是大气污染的治理。近几年由于雾霾现象越来越严重, 利用合作治理研究大气污染也逐渐引
21、起学界的关注。其中, 汪伟全根据区域治理理论归纳出空气污染跨域治理的三种模式, 即府际合作模式、市场调节模式、网络治理模式。他认为, 北京奥运空气质量治理之所以成功, 关键在于以行政权威为主的单一性过程, 主要依靠纵向与横向上的府际合作形式予以推动。但是, 这种以行政命令和立法为主的政府间合作治理过程, 未能综合考虑和涉及与空气污染相关的其他问题, 只能解决短期问题。11刘波等人进一步研究了影响政府间合作治理成功的因素。他们认为:“伙伴能力和公众要求是地方政府是否采取合作行为的主要外部考量, 良好的信任关系和对彼此资源的依赖互补性能在客观上促成网络主体之间进行协同, 公共服务质量和政府回应性则
22、是政府主动采取合作行为的内部驱动力;资源依赖对地方政府合作治理稳定性、关系质量 (信任、沟通、承诺) 具有显著的正向影响关系;信任和沟通对合作治理稳定性具有显著的正向影响关系, 而承诺对稳定性的直接影响不显著。”12其实, 不仅是大气污染问题, 食品安全、流域治理等问题也是如此。这些问题之所以会不断出现, 不断引起人们的关注, 关键在于没有建立长期有效的合作机制, 往往是“头痛医头, 脚痛医脚”, 治标却不治本, 不仅浪费了大量的人力、物力、财力, 也使政府面临着信任危机。建立政府、企业、非政府组织、公民等主体之间的跨部门合作治理是解决这些问题的必然趋势, 需要通过相关制度设计把不同主体的利益
23、需求吸纳进来, 建立长效合作机制。而建立这种合作机制的核心问题在于, 如何对参与主体进行责任的分配与考核, 如何建立合作主体之间的信任关系, 如何综合考虑资源依赖、沟通等多种因素的影响。这是合作治理实践面临的挑战, 也是我们在未来的研究中需要进一步探讨的问题。总之, 不管是纵向层面的垂直型协作治理还是横向层面的水平型协作治理, 都离不开中央政府的指导, 离不开上一级政府的协调。协作治理的成功多是基于中央的宏观调控和政策的指导, 在协作的过程中大多以地方各级政府部门为主导, 政府仍然在合作治理中扮演着重要的角色。2. 跨部门协作治理跨部门协作治理主要是指政府与企业、非政府组织和公民社会等主体之间
24、的合作治理, 这里所讲的政府不仅包括中央政府, 也包括地方政府。这种合作治理多基于政府的主动需求, 因政府单独处理社会事务或解决公共问题无法满足社会群体的需求, 故政府主动寻求与企业、非政府组织和公民社会的合作。显然, 政府在这种治理模式中发挥着主导作用, 其他参与主体可以就相关事宜和政府进行协商谈判。这种合作治理模式的实践主要运用于政府购买公共产品与公共服务。西方国家政府购买的动因是基于新公共管理运动的。伴随着我国社会结构的转型, 社会阶层不断分化, 人员流动加速, 人口老龄化速度加快, 教育、医疗等资源分配不均等问题凸显, 传统的单靠政府来提供公共产品与公共服务的方式已难以满足人民群众的多
25、样化需求。在此情况下, 西方政府购买公共产品与公共服务的实践经验成为解决我国上述问题的一种新的视角。所谓政府购买公共服务, 是指政府将部分原本由自身所负责供给的公共产品与公共服务, 通过购买的形式转交给第三方社会力量来承担, 与其签订合同, 待其完成后付给其费用。在传统的公共产品与公共服务供给中, 政府集公共产品与公共服务生产者、供给者、监督者等多种角色为一体。这种政府单边治理的行为使得公共产品与公共服务供给不足。政府购买就是把生产与供给角色转移出去, 政府只需要扮演监督者的角色。这样不仅大大减轻了政府的负担, 也提高了供给公共产品和公共服务的效率。从政府购买服务的实质来看, 体现了社会力量参
26、与社会治理的过程, 其本质是一种合作式治理。目前, 我国政府购买公共服务尚处初级阶段, 且主要集中于经济较为发达的东部沿海地区。购买领域多集中在养老、社区、教育、医疗等方面的资源和服务, 范围较窄。从我国政府购买公共服务的实践来看, 政府向企业所购买的数量和规模远远超过了向民间组织购买服务的数量和规模。13但在购买的过程中存在许多问题:如购买方式单一、购买公共服务的标准不统一、绩效难以评估、缺乏监督机制、购买资金不足、动力不足等。此外, 第三方组织发育不成熟, 参与政府购买的程度不足。目前与政府合作的第三方组织多是政府的下属机构或者与政府有着某种联系, 政府仍然在购买公共服务中发挥着主导作用。
27、因此, 未来我国的政府购买应完善相关法律法规, 加强对社会组织的培育引导, 加大政府购买资金的投入力度, 加强对购买服务的监管。14此外, 还要引入第三方评估机制, 建立绩效评估机制, 对购买效果和提供产品与服务的卖方进行评价, 从而建立长效的政府购买机制。总之, 上述三种治理模式, 不论哪种治理模式都离不开政府的引导。在我国目前的合作治理过程中, 政府在相当长一段时期内仍将发挥着主导作用。(三) 政策网络治理起初, 政策网络主要是研究国家与利益团体之间利益协商、调解活动的一种分析框架。20 世纪 90 年代以来, 政策网络理论研究逐渐和治理理论研究相结合, 成为一种公共治理的新模式。网络治理
28、的功能主要表现为:“对行动者互动关系的调整”“对资源配置形态的调整”“对规则的渐进修正与调适”等。15网络治理的这些功能与政策网络理论相结合, 指导着政策网络治理的实践。其中, 对网络治理理论的研究通常是围绕着“治理模式”“信任机制”“协商”“妥协”“合作”等概念展开的。对网络治理的实践研究主要集中在政策网络中, 且大多围绕着区域间政府合作、教育政策、房地产政策等内容开展。孙柏瑛等人指出, 政策网络治理展示了全球化及“市场失灵”“政府失灵”背景下治理主体、治理工具、治理结构、治理机制发生的深刻变迁, 揭示了在社会多元治理结构中, 政府运用新的观念和方式与企业、公民社会建立良性互动关系的必然性。
29、16在我国目前的政策网络治理实践中, 在治理主体、合法性、机制、效能方面仍存在诸多困境。孙柏瑛认为, 政策网络成功治理的关键在于有效管理政策网络, 选择运用各种策略, 避免政策网络治理失灵, 提高治理的效果和水平。16四、目前我国合作治理研究的不足随着我国经济的不断发展和政府改革的不断深入, 社会经济和生活领域出现了一系列矛盾和问题。环境污染、食品安全、公共产品与服务供给不足、资源分配不均、人口老龄化现象严重、腐败等一系列问题阻碍着我国治理体系与治理能力现代化目标的实现。从合作治理的视角去思考、解决上述问题, 则是化解矛盾的出路。自合作治理理论引入我国以来, 在公共管理领域已被广泛使用, 在指
30、导我国解决公共问题、缓解社会矛盾、建设服务型政府等方面发挥了重要作用, 特别是十八届三中全会以来, 学界掀起了对合作治理的研究热潮, 合作治理引起了社会各方面的关注。但目前合作治理研究在我国还处在初始阶段, 尚存在以下不足之处:第一, 偏重理论研究, 实证与案例研究不足。目前国内的文献研究多集中在理论的阐述和构想层面, 基于理论基础而研究实践的内容较少。已有的案例分析也仅是集中在个别的领域或个别的地区, 不具有整体实用性, 因此不能推广到其他的地区或其他的领域。现有研究多从理论角度或案例的角度分析合作治理过程中存在的问题或影响合作治理成功的因素, 较少从实证的角度去验证分析。理论与实践脱节是我
31、国目前合作治理研究的一个突出问题。第二, 政府的行政权威仍然发挥着主导作用。合作治理要求各参与主体之间是平等的协作关系, 政府只起着引导作用。在我国的合作治理实践中, 中央政府和区域合作的上一级政府仍然发挥着主导作用, 其他的参与主体在许多情况下只是被动参与, 不愿意放弃自身的利益去承担责任。这种建立在政府权威基础之上的合作并不是合作治理的长期要求。究其原因, 一方面是因为国家利益补偿机制不足, 另一方面也反映出我国的非政府组织、企业、公民等其他参与主体发育不成熟, 参与意识淡薄, 缺乏责任意识。京津冀大气污染的治理就是很好的证明, 政府利用行政命令迫使企业停产, 公众和第三方组织被动参与,
32、使短期合作治理得以成功, 但政府、企业和社会公众等主体却为此付出了巨大的成本代价, 一旦政府的限令取消, 合作治理很快就会走向破裂。第三, 合作治理中的责任与利益分配问题。责任与利益分配不清是导致合作治理失败的重要原因。如何对合作治理中各参与主体进行责任与利益分配, 是世界各国合作治理面临的困境与难题。在我国目前的合作治理实践中, 如何界定政府、企业、社会组织与公众的责任及如何合理分配各参与主体的利益仍是难题。在我国不同的合作治理领域, 各参与主体承担的责任是不一样的, 如在大气污染治理领域, 企业承担的责任要相对多一些;在公共产品与公共服务的供给中, 社会组织需要承担的责任要相对多一些。通常
33、情况下, 责任承担与利益分配是成正相关的, 但在实践中, 责任承担的多少都是相对的, 合作治理是基于自身发展和共同的利益需求主动参与的, 而不是被动强迫的。那种建立在被动强迫基础之上, 建立在为了得到更多利益分配而进行合作的参与是不符合合作治理要求的, 也是不长久的。综上所述, 进入 21 世纪以来, 合作治理 (网络、协作治理) 已逐渐成为世界各国公共管理领域研究的热点。合作治理强调参与主体的多元化、平等性、横向的网络关系、非正式的制约机制等。但是, 结合我国合作治理的研究现状, 这种合作治理体系要想真正运行起来, 必须要有一个高于这个网络的权力保障体系作为支撑, 这就又陷入了官僚制悖论的困
34、境。未来我国的合作治理研究应更加注重实证、案例分析与理论的结合;注重发挥政府的引导作用, 以取代行政命令权威;明确各参与主体的责任与利益分配等。只有通过这些研究, 我们才可能真正地颠覆官僚制悖论, 走向合作治理的新时代。参考文献1张康之, 张乾友.民主的没落与公共性的扩散走向合作治理的社会治理变革逻辑J.社会科学研究, 2011, (2) . 2颜佳华, 吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析J.湘潭大学学报, 2015, (2) . 3Ann Marie Thomson, James L.Perry.Collaboration Processes:Inside the
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