1、新型城镇化背景下城乡环境基本公共服务均等化推进路径 刘双柳 侯贵光 张筝 马欢欢 环境保护部环境规划院 环境保护部固体废物与化学品管理技术中心 摘 要： 新型城镇化迫切需要推进城乡环境基本公共服务均等化, 而农村环境公共服务的不足成为实现环境基本公共服务均等化的阻碍和制约。在阐述新型城镇化和城乡环境基本公共服务均等化之间关系的基础上, 从环境基本公共服务投入总体不足、供给主体单一、城乡不均等突出等方面指出:当前阶段城乡环境基本公共服务均等化现状和面临的问题。探讨了城镇化背景下城乡环境基本公共服务均等化的发展重点领域, 包括饮用水安全保障、清洁的大气、污水垃圾治理设施、环境信息服务等, 认为推进
2、城乡环境基本公共服务均等化宜采用政府推动、市场参与、多元化供给的协调推进路径, 并提出政策建议。关键词： 城乡; 环境基本公共服务; 均等化; 新型城镇化; 作者简介：刘双柳 (1987-) , 女, 硕士, 工程师。研究方向:环境规划与环境政策研究。E-mail:作者简介：侯贵光, 男, 博士、研究员。研究方向:环境政策、固废化学品管理。E-mail:收稿日期：2017-04-10基金：环保公益性行业科研专项项目“环境基本公共服务均等化推进路径与评估考核体系研究” (201309068) 基金资助Study of the Urban and Rural Equalization of Env
3、ironmental Basic Public Service in the Process of New UrbanizationLiu Shuangliu Hou Guiguang Zhang Zheng Ma Huanhuan Chinese Academy for Environmental Planning, MEP; Center for Solid Waste and Chemical Management, MEP; Abstract： Realizing the equalization of urban and rural environment basic public
4、services is one of the important content of new urbanization.However, absence of the rural environment public services become a constraint.On the basis of expounding the relationship between new urbanization and environmental basic public service, the present situation and existing problems are anal
5、yzed from the aspects of inadequate environment public services in general, unitary of main suppliers, and inequality between city and countryside.Development orientation of the environmental basic public services in the urban and rural areas under the new urbanization background is discussed, inclu
6、ding safety drinking water, clean air, sewage-waste treatment facilities, and environmental information service.With regard to the better way for promotion of urban and rural equalization of environmental basic public service, it is considered to adopt coordination patterns such as government-orient
7、ed, market participation and multisupply.Finally, policy suggestions are put forwards.Keyword： Urban-rural; Environmental Basic Public Service; Equalization; New Urbanization; Received： 2017-04-102014 年 3 月, 国务院发布实施国家新型城镇化规划 (20142020 年) , 新型城镇化并非简单的实现城市人口增加和城市规模扩大, 核心是人的城镇化, 其基本特征为城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约
8、集约、生态宜居、和谐发展1-2实现基本公共服务均等化是新型城镇化的重要目标之一。环境作为一种公共产品, 是基本公共服务的重要组成部分33-55。习近平总书记 2013 年在海南考察时强调“良好生态环境是最公平的公共产品, 是最普惠的民生福祉”。李克强总理 2011 年在第七次全国环境保护大会提出“基本的环境质量是政府须确保的公共服务”, 在 2014 年生态文明贵阳国际论坛再次强调“把良好生态环境作为公共产品向全民提供”。中国长期实行的城乡分割二元化结构导致农村公共服务的投资和建设远远不及城市6-7, 环境基本公共服务城乡不均等现象明显。统筹城乡发展, 优化农村环境基本公共服务体制, 推动基本
9、公共服务均等化是推动新型城镇化的必然要求8, 也是新时期、新形势下环境保护的重要战略任务。1 城乡环境基本公共服务均等化与新型城镇化的关系1.1 城乡环境基本公共服务均等化是新型城镇化目标的重要组成部分新型城镇化提出“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系, 推进城乡基本公共服务均等化”。从理论角度讲, 基本公共服务的内涵分为二个层次, 首先是公共服务, 然后是基本公共服务。基本公共服务是公共服务中涉及人民最基本的生存权和发展权的部分, 是提供公共服务过程中应首先提供、必不可少的内容, 是政府必须履行的职能9-10。基本公共服务的内容是与国家特定阶段的国情相关的, 根据国民经济和
10、社会发展第十三个五年规划纲要, 环境基本公共服务是现阶段中国基本公共服务体系中不可或缺的一部分, 因此也是新型城镇化进程中必须面对的环节。1.2 新型城镇化迫切需要推进城乡环境基本公共服务均等化新型城镇化突出城乡统筹和城乡一体化, 旨在通过城乡人口、技术、资源环境等多要素的融合, 实现城乡经济、政治、文化、社会、生态文明的协调发展11-12。随着中国经济社会的快速发展, 城乡环境基本公共服务的供求矛盾日渐突出, 甚至导致突发公众事件, 引起社会广泛关注。安全的饮用水、清洁的大气、干净的土壤等最基本的环境服务与人民的生存发展息息相关, 能否提供高效的、公众满意的环境公共服务关系到服务型政府的建设
11、。新型城镇化进程中推进城乡环境基本公共服务均等化, 有助于构建覆盖全体公民、城乡一体的环境服务体制, 有助于实现社会公平和正义。1.3 实现城乡环境基本公共服务均等化有助于提升新型城镇化水平完善的生态环境功能是新型城镇化必不可少的组成内容, 基本的环境公共服务也是城乡居民的必然需求。推进城乡环境基本公共服务均等化, 可以实现安全饮用水、污水垃圾处理、环境监测、环境信息公开等多项环境基础设施的建设运行, 为生态环境功能的实现提供保障, 满足公众环境基本公共服务需求, 缩小城乡差距, 进而提升城镇化水平。1.4 新型城镇化为城乡环境基本公共服务均等化提供了客观条件城镇化推进过程中, 会促使人口向城
12、镇集中13, 有利于采用集约的方式高效率地提供安全饮用水和污水垃圾处理服务, 一定程度上缓解农村地区的环境压力14。新型城镇化强调城乡统筹, 赋予城乡居民同等的发展权, 有助于公共财政和供给渠道的建立, 促进政府新增财力向农村地区倾斜, 增强农村地区经济实力, 进而提高环境基本公共服务水平。2 城乡环境基本公共服务均等化面临的问题2.1 环境基本公共服务投入总体不足新型城镇化背景下推进城乡环境基本公共服务均等化, 核心是提高农村环境公共服务水平。随着经济的发展和国家对环境保护工作的日益重视, 环境投入逐年增加, 包括设置中央环境保护专项资金、中央补助地方环保专项资金等, 但环境公共服务投入的增
13、长速度落后于财政支出增长速度和整体经济增长速度, 总体投入仍显不足。2014 年, 全国环境污染治理投资总额为 9575.5 亿元, 仅占国内生产总值 (GDP) 的 1.51%, 远低于同年国家在公共卫生 (占 GDP 5.56%) 和教育 (占 GDP 4.15%) 服务领域的投资15。除了环境公共服务供给水平不足外, 各地农村经济发展水平不同, 地方财政能力有限, 也是农村环境公共服务供给面临的现实问题。2.2 环境基本公共服务供给主体单一随着公众对环境公共服务的需求越来越高, 环保基础设施的建设所需资金量越来越大, 环境服务的技术要求也越来越复杂, 政府有限的资金和能力越来越难以满足多
14、样的环境需求, 在环境基本公共服务领域存在着政府失灵现象。由于政府投资结构相对单一, 对于环境基础设施投资偏少, 机构编制也难以容纳环境技术人才和工人, 单一的政府投资模式导致环境项目建设和运行难以完全按照专业化的要求运作。农村地区普遍存在供给主体不明、责任划分不清、农民参与度不够等问题, 进一步制约了农村环境基本公共服务水平的提高。2.3 城乡环境基本公共服务不均等突出由于长期实行的城乡分割二元化结构导致农村公共服务的投资和建设远远不及城市。以环境基础设施建设为例, 城市和农村发展差距巨大, 污水处理/垃圾处理设施主要集中在城市, 导致农村环境基本公共服务处于缺位状态。就污水处理领域而言,
15、2014 年城乡建设统计公报数据显示, 截止 2014 年底, 全国设市城市 653 个, 污水处理厂 1 808 座, 排水管道长度 51.1 万 km;全国共有县1 579 个, 污水处理厂 1554 座, 排水管道长度 16.0 万 km;由于经济条件、技术水平和管理模式等方面的原因, 针对小城镇和农村的污水处理工作进展十分缓慢。3 城镇化背景下城乡环境基本公共服务均等化推进路径3.1 城乡环境基本公共服务均等化重点领域城镇化发展水平需要与环境承载力保持一致, 以免重走先污染后治理的老路, 推进城乡环境基本公共服务均等化可以为新型城镇化的健康发展提供保障。在不同的社会发展阶段, 城乡环境
16、基本公共服务有不同的重点领域, 综合考虑城镇化进程、城乡公共服务现状以及公众的环保诉求等方面, 现阶段推进城乡环境基本公共服务均等化可以从以下方面重点推进。以提供安全饮用水保障城乡居民生活质量。中国城镇化建设过程中, 仍有很大部分集中式饮用水源地未划定水源保护区, 也未采取安全管理措施或制定水质监测计划16。有些地区供水设施和配套管网不完善, 缺乏必要的水质处理和消毒设施。加之近年来国内多个城市发生因水源污染导致的自来水停水事件, 更加凸显出城镇化进程中饮用水安全仍面临着严峻的挑战。保障饮用水安全既是提高城乡环境基本公共服务水平的重要方面, 也是新型城镇化进程中需要重点解决的关键问题。以清洁的
17、大气保障人居环境安全。根据环保部发布的2015 中国环境状况公报, 2015 年, 全国 338 个地级以上城市, 有 265 个城市环境空气质量超标, 占78.4%;超标天数中以细颗粒物 (PM 2.5) 、臭氧 (O 3) 和可吸入颗粒物 (PM 10) 为首要污染物的居多, 分别占超标天数的 66.8%、16.9%和 15.0%。近年来, 引起广泛关注的雾霾天气, 多次导致空气质量上升为重度污染级别, 严重威胁公众健康。保障公众能呼吸新鲜空气, 享有清洁大气权, 是城镇化过程中又一重点问题。以环境基础设施建设保障城镇健康发展。新型城镇化发展需要以基础设施建设为支撑17, 而环境基础设施是
18、不可或缺的一部分, 当前环境基础设施建设滞后于城镇化进程, 无法满足城镇化过程中人口集聚的需求, 尚未彻底摆脱“垃圾围城”的困境, 农村地区“垃圾靠风刮, 污水靠蒸发”的现象也依然存在。推进污水、垃圾处理设施的建设和规范运行, 实现与城镇化建设的同步实施, 在满足公众基本环境诉求的同时, 解决与城镇化发展不匹配的问题, 为城镇化健康发展提供保障。以提高环境监测监管服务水平保障公平发展。环境监测监管是进行各项环境保护工作的基础, 也是保障公众环境知情权的重要前提18。城镇化过程中, 人口大规模的转移和集聚以及工业化的加快, 不可避免地增加水、气、固废等环境污染19。着力提高产业转移承接区和乡镇的
19、环境监测监管水平, 避免环境污染由城市向农村转移, 保障城乡公平发展, 实现以人为核心的城镇化。3.2 城乡环境基本公共服务均等化推进路径中国城镇化推进过程中突出特征包括政府主导、大范围规划、整体推动、土地归国家和集体所有、社会力量尚不具备自发推进城镇化的条件等20-22。环境作为城镇化进程中基本公共服务的重要组成部分, 实现城乡环境基本公共服务均等化最终目标是实现城乡环境质量均等化, 以保障城乡居民都享有清洁水权、清洁空气权等环境权利。推进城乡环境基本公共服务均等化过程中, 涉及到多个部门的协调合作, 需要建立全国统筹的环境政策体系, 规定各地区应达到的污水处理达标率、垃圾无害化处理率、环境
20、监测能力等, 与城镇化责任主体一样, 为各级人民政府23, 宜采用政府推动、市场参与、多元化供给的协调推进路径。中央政府、地方政府和市场主体的定位和要求均有所差异, 一般来说, 中央政府应承担起引导型政府的定位及其相应要求, 地方政府应承担起服务型政府定位及其相应要求, 而市场则承担基础性和技术导向性的任务。虽然政府部门和市场主体发挥效应的领域不同, 但两者同等重要, 缺一不可。以城乡环境质量均等为总体目标, 充分发挥政府在均等化规划、政策制定、环境公共服务供给等方面的宏观性主导作用和推动作用, 调动市场在要素集聚、技术改进、产业升级等方面的基础性作用和导向性作用, 协调推进城乡环境基本公共服
21、务均等化。4 推进城乡环境基本公共服务均等化的建议4.1 建立多元化的供给模式推进农村环境公共服务供给主体创新, 构建包括政府、农村社区、私人企业、民间组织在内的多层次供给体制。在坚持政府作为责任主体的前提下, 充分发挥市场机制作用, 推动环境基本公共服务提供主体和提供方式多元化, 加快建立政府主导、社会参与、覆盖城乡、公营私营并存的环境基本公共服务供给模式, 进一步提高环境基本公共服务效率和质量。放宽环境基本公共服务投资准入限制, 扩大面向社会资本开放的领域, 配置环境基础设施, 开展污染治理、环境监测或对环境基本公共服务领域其它资源进行配置时, 留有合理空间, 统筹考虑民营机构, 鼓励和引
22、导多方社会资本参与环境基本公共服务设施建设和运营管理。通过政府购买、特许经营、行政合同、政府参股等形式, 创新政府投资机制, 拓宽供给方式, 将环境基本公共服务领域原由政府承担的部分职能转由市场主体参与行使。充分发挥社区公众、村民和社会团体组织在提供环境基本公共服务方面的积极作用, 逐步建立环境基本公共服务领域内较为完善的听证制度、信息查询咨询制度等, 确保环境基本公共服务供给充分体现公众需求。4.2 增强公共财政保障能力长期存在的城乡二元结构和城乡有别的公共服务供给格局尚未彻底改变, “重城轻乡”、“重工轻农”的非均衡城乡公共服务供给现象依然存在, 环境公共服务领域供给亦是如此。要改变这种现
23、象, 应坚持以人为本, 统筹财政资金区域支出, 使广大农民能平等地参与城镇化进程。进一步调整公共支出结构, 提高环境保护公共支出水平, 加大对农村地区环境基本公共服务建设的扶持和投资力度, 缩小城乡环境基本公共服务水平的差距。逐步加大一般性转移支付比重, 规范专项转移支付, 将环境基本公共服务均等化列入财政转移支付的支持重点, 建立新增财力向环境保护方向的倾斜机制。4.3 建立绩效评价体系传统的“以 GDP 论英雄”的干部政绩考核体制, 使一些地方干部过多关注财政收入和 GDP 的增长, 而忽略了公共服务的供给, 也因此导致农村地区环境公共服务供给有失均衡。建立以公共服务供给水平为导向的考核制
24、度, 将环境基本公共服务纳入政府公共服务绩效评价体系, 规范目标制定、项目执行、效果评估等各个环节, 建立制度框架, 逐步形成与基本公共服务均等化相适应的投入、评价、考核等关联、配套政策制度, 定期对环境基本公共服务均等化推进效果及相关政策执行情况开展评估。通过引入多元化的评价机制和严格的问责机制, 加强对环境基本公共服务责任主体的监督, 提高环境基本公共服务供给效率。4.4 强化信息公开和公众参与保障公众环境信息的知情权和参与权是环境公共服务供给的重要内容之一。推进城乡环境基本公共均等化的进程中, 完善信息公开披露机制, 利用环保局网站, 进行环境信息公开, 保证村民掌握环境保护动态, 形成
25、公开、透明的农村环境公共服务供给机制, 提高环保政策透明度和公信力。健全农村民主管理制度, 强化公众对环境法律、法规、政策、规划、计划制定及开发建设项目实施的决策参与和监督参与, 将公众监督与参与作为一种倒逼机制, 全面提升政府环境公共服务效能。参考文献1陆大道, 陈明星.关于“国家新型城镇化规划 (2014-2020) ”编制大背景的几点认识J.地理学报, 2015, 70 (2) :179-185. 2崔治文, 韩清.基本公共服务均等化水平与城镇化互动关系研究J.华中农业大学学报 (社会科学版) , 2016 (2) :118-125. 3于海洋.论中国战略型环境保护体制及其建设以环境公共
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