1、新公共治理视域下的第三部门就业服务研究 韦彬 叶小燕 广西大学 摘 要： 西方国家的第三部门发展历史悠久, 在提供公共服务方面发挥着不同于政府与企业的巨大作用。然而, 在新公共治理下, 第三部门就业服务面临着战略匹配, 契约主义、绩效管理和地方主义的限制。总结西方国家第三部门就业服务的经验教训, 对于促进我国公共服务的发展具有重要的借鉴意义。关键词： 新公共治理; 第三部门; 就业服务; 公众参与; 作者简介：韦彬, 广西大学公共管理学院副研究员;作者简介：叶小燕, 广西大学公共管理学院硕士研究生。收稿日期：2017-08-15Received： 2017-08-15一、引言英国连续几届政府都
2、公开提出, 第三部门可以帮助失业人员实现就业能力和找到工作, 在就业服务中发挥着重要作用。政策制定者认为第三部门有能力与公民进行交涉, 同时可以因其创新能力而提供独特的附加值, 这些都是传统公共服务提供者很难做到的。同时, 第三部门可以反过来从新的机会, 即扩大它们在提供更多和更多元化形式的公共服务方面的作用中受益。在西方国家, 这种趋势后来被越来越多地提及作为“新公共治理” (NPG) 1。随着新公共治理的发展, 西方国家尤其是英国积极探索推动该理论与第三部门就业服务的结合。然而在实践中发现, 第三部门在提供公共服务方面存在潜在的风险, 特别是其合作价值观和整体工作方式往往会因为需要去适应公
3、共部门而受到削弱2。此外, 虽然新公共治理模式或许能为第三部门组织参与提供公共服务开辟不同的途径, 但是不断复杂化的伙伴关系结构和绩效管理制度可能导致第三部门组织管理者的额外成本和挑战不断增加。因此, 基于种种迹象, 应当考虑未来政策和实践的经验教训。二、理论阐释与核心概念解析(一) 新公共治理新公共治理理论的兴起标志着公共行政理论研究范式由“新公共管理”和“新公共服务”向“新公共治理”转变, 它为公共服务的管理提供了一种新的治理模式。新公共治理描述了两个主题。第一个主题是, 公共服务日益分散和跨组织的背景需要就其公共服务提供来提出新的问题。现在公共服务的提供已不再仅仅依靠处于公共行政重点的行
4、政程序或者继续专注于新公共管理中的组织内部管理。相反, 这些焦点必须要与更广泛的模式相结合, 这种模式强调组织间 (和跨部门) 关系的治理以及公共服务提供系统的效率, 而不是分立的公共服务组织。第二个主题是, 许多现代公共管理理论从概念上衍生出之前在制造业中进行的“通用”管理研究, 而非服务业。这就产生了管理理论对组织内部和系统过程以及对当代公共服务现实的应用取决于组织间的关系和治理这一问题的关注。新公共治理就是讨论公共服务组织在这方面提供公共服务的经验。基于公共管理领域内有关治理的现有理论, 新公共治理寻求理解和评估这种新兴的模式3。它认为, 目前公共服务的提供由独特的因素构成, 包括: (
5、1) 后现代社会的需求分散; (2) 复数 (涉及多个组织) 和多元化 (涉及多个过程) 的公共服务提供方法的演变; (3) 不仅需要关注理解公共服务提供方面的组织间的关系, 还要关注公共服务体系的发展; (4) 将提供公共服务所需的关键管理技能的平衡转移到治理、谈判需求、服务提供和结果等特权; (5) 越来越多的政策侧重于发挥服务使用者作为公共服务的共同生产者的作用4; (6) 需要一种新的服务主导业务逻辑来替代产品主导业务逻辑5。奥斯本 (2010) 认为“每个制度的要素可以并将共存”, 因此不可能有一个从新公共管理转向新公共治理的单一的决定性时刻6。因此一定程度的实施重叠是不可避免的。然
6、而, 仍有一个明显的新兴理论体系认为, 决策者越来越接受通过使用组织间网络和公共服务系统来管理复杂的政策领域的需要, 这标志着公共政策实施中重要的是改变重点而不是替代。这种新的公共服务提供框架的演变为参与执行公共政策和提供干预措施的所有各方提出了挑战, 其中包括参与提供就业服务支持的第三部门。(二) 第三部门和新公共治理“第三部门” (也称为“志愿”或“非营利”组织) 有着相当宽泛的定义, 是指正式组织的、独立于国家的、非营利性分配的并在其活动中受益于某种自愿主义的自治机构。它通常被描述为, 为公众提供独特的附加值服务, 让人们参与服务提供。拥有独立性和创新的能力, 没有较多的压力与束缚, 富
7、有灵活性7。对于决策者来说, 纳入第三部门可以保证更多专业服务, 满足具有复杂问题的用户需求。然而, 新公共管理方法被提出后, 英国政府决策者也似乎有兴趣使用第三部门来加强公共服务“准市场”8。这种方法目前可以与新出现的新公共治理模式共存并相互作用, 新公共治理模式中有更多的服务提供参与者, 不同的服务提供过程, 并更加强调与最终使用者协作联合生产服务。其中多个过程和利益相关者构成复杂和相关的公共服务系统的一部分。因此, 这些公共服务系统的成功治理似乎既是这两种形式多元化的必然结果, 也是公共服务有效提供的基本先决条件9。(三) 第三部门和就业服务在提供就业服务方面, 第三部门可以协助劳动适龄
8、人士从事有薪工作。在许多欧盟国家、美国和其他国家, 政策制定者在不增加公共部门劳动力的前提下, 已经将第三部门作为扩大 (特别是试点) 新服务的手段10。在英国, 第三部门在创建创新的“中级劳动力市场”计划上发挥了主导作用, 为 20 世纪 80 年代和 90 年代的失业者提供了工作经验11;他们在就业服务中的作用自那时起就显著增长。最近的“灵活新政” (针对所有失业客户群) 和“工作之路” (针对失去工作能力的人) 计划通过领先提供商和主承包商模式运营, 由此以相对较少的大型供应商控制区域层面的预算来规划和提供就业服务12。在少数情况下, 第三部门赢得了大型“主承包商”合同;在更多的领域第三
9、部门是供应链分包商, 提供专业服务, 这种情况在英国联合政府的外包工作程序下仍是如此。三、第三部门就业服务面临的困境(一) “战略匹配”的限制新公共治理强调公共部门、第三部门或私人部门共同参与公共服务的提供, 但是在提供公共服务 (不仅是提供就业服务) 的过程中, 如何处理不同部门之间的关系成为一大难题。就在苏格兰边实践边探索的过程中, 出现了由于公共部门占主导地位, 要求第三部门要在战略上保持一致。这样的做法有一定的道理, 但是在实际的操作中, 公共部门很容易把握不好界限的问题, 过多地干涉影响第三部门。参与就业能力议程的第三部门为了满足公共部门的需求, 需要改变服务的内容、工作模式和自身的
10、管理能力, 并实现与公共部门的“战略匹配”。为了去迎合公共部门所青睐的重点, 一些第三部门不是强调为客户提供以就业能力为重点的成果, 而是以提供终身学习服务而著称。在许多情况下会让人有一种感觉, 认为第三部门服务与国家战略一致性是一个主要的挑战, 而相对于提供内容这一挑战来说影响较小。大多数第三部门代表为了将其优先事项与政府资助者更紧密地联系起来, 几乎看不到在市场营销方面改变其服务的危险。很多第三部门的作用是参与到国家服务提供的标准模式中, 但就增加其价值来说, 由于受到公共部门优先事项的压力, 第三部门的创新可能受到挫折。还有当追求公共部门的合同时, 第三部门可能难以保护其核心身份和角色,
11、 难以平衡组织的“提议”与资助者的优先事项, 难以保护其提供高质量, 以人为本的服务“核心”。(二) 契约主义的限制在新公共治理:以制度为中心的视角一书中作者强调在新公共治理的实践中要“以制度为中心”13, 也就是将新公共治理置于在制度的框架内。西方国家政府为了更加规范第三部门提供就业服务, 制定了较简单和更关心管理服务提供的机制, 以及更加标准化的合同形式, 其特点是对提供的内容和结果进行严格的监管。其中有一些第三部门管理人员表示, 这种方法降低了组织的灵活性, 并限制了其服务的独特贡献和“附加值”的提供。例如, 王清晓 (2016) 认为, 契约条款越详细, 越能限制知识创造人员 (例如研
12、发人员) 的交流与协作, 从而不利于知识的创新14。关于就业服务提供的具体领域, 合同资金资助特许大型私营部门组织投标重大合同 (特别是由英国政府资助的服务) 。根据以前的研究, 尽管政府资助第三部门的能力建设, 它有时被视为进一步向下分包供应链, 而不是控制大型项目预算的潜在“主承包商”15。同时我们还发现随着契约主义的主导地位的不断加强会限制更多的以合作为导向的管理就业能力的办法。皮斯托夫认为, 英国的联合制作有时似乎意味着志愿和社区组织的服务提供角色更为有限, 也就是说它们只是服务代理商或提供者16。(三) 绩效管理的限制佩斯托夫认为, “共同生产是新公共治理中最核心的观点, 它是指公共
13、服务中更好的公民参与和第三部门供给”17。共同生产是能够提高公共服务数量和质量的重要工具, 它有利于使用者对服务更加满意。然而, 政府对公共服务的绩效管理使共同生产受阻。合同的就业服务资金通常投资于最容易实现的工作目标, 而第三部门的专长是为长期失业或者在某种程度上不能工作的人提供长期帮助, 为了使最弱势的客户能在工作上取得相关进展, 第三部门需要做出更多额外的工作并确保工作的可持续转型。这些更复杂的进展结果并不是容易实现的工作目标, 因而也并没有得到当前的许多资助机制的奖励。这种紧张关系经常出现在许多福利国家第三部门的工作中。一些第三部门已经投入并使用工具来评估自己的工作在就业能力领域中存在
14、的社会影响。然而其他人 (公共部门) 则不愿意投资这些方法, 因为他们不相信这些方法能够使绩效提高。公共部门仍然致力于“底线” (即每个单位的工作成果) , 作为决定合同和奖励提供者的关键措施。更倾向于将资金与可量化的结果联系起来以及在合同主义范围内设计狭义界定绩效指标, 这都是公共服务真正共同生产的障碍。实际上, 公共部门的确有权确定绩效指标和目标, 但是增加契约主义正在挤出合作生产的机会18。(四) 地方主义的限制地方主义会导致资源共享不足。新公共治理过程强调权力分散、扩大授权参与。近年来, 西方国家政府大力下放决策权力和资金, 由政府建立了全国的优先事项和方案, 并由地方政府领导, 后者
15、机构现在可以更自由地制定自己的计划并确定自己的目标群体。地方主义旨在产生更多的具有本地响应性的定制服务, 同时还促进了不同地方政府地区之间的网络连接。然而, 这也被认为为第三部门带来了一些新的挑战。据观察, 地方主义议程要求第三部门部署资源, 在不同的地方政府领域建立关系。然而, 组织规模较小的第三部门在与许多地方政府接洽时, 人力等资源有限。即使对于较大的组织, 比如在英国, 对于服务于“32 个地方当局”所需的资源也是有限的。还有地方主义会限制跨地方政府边界的协调, 使与第三部门提供的服务共享战略情报的可能性较小。由于多个地方资助者和利益相关方使用不同的资金和绩效管理机制, 以及机构和地方
16、之间缺乏一致性, 地方政府与第三部门关系可能变得“边缘化”。最后值得注意的是地方主义议程的执行必须位于严峻的背景下, 即在全球经济危机后公共部门的支出受到限制, 很多第三部门普遍认为财政不确定性是其组织面临的主要困境。四、启示我国目前正在处于不断探索如何更好地为公众提供公共服务的道路上, 同时也面临着诸多挑战。通过新公共治理探讨第三部门就业服务所面临的困境, 总结经验, 对促进我国公共服务的发展有重要的借鉴意义。随着新公共管理浪潮的到来, 我国政府也正在不断进行改革, 转变政府职能, 下放权力, 业务外包等。在提供公共服务的过程中, 新公共管理倡导的是以顾客为导向, 即我们要服务的是顾客而不是
17、公民。同时, 往往由于过于追求效率而忽略提供公共服务的真正目的。第三部门的就业服务由于其公益性、民主性和专业性, 并且强调与最终使用者协作联合生产服务, 它能够真正为公民解决就业问题。从新公共治理的角度看, 这就是以公民需求为导向的。公民可以为解决复杂问题做出重要贡献。首先, 比起单纯靠专职人士, 公民可以更准确、更可行地协助解决特殊问题。第二, 当决策涉及重要的道德或物质权衡时, 公民可能最适合裁决这些权衡。第三, 经常受到公共问题影响最大的公民, 很有可能提供与制定解决方案和评估实施有关的有用信息。最后, 公民有时可以直接参与解决公共问题, 从而通过共同生产贡献更多的资源。因此我们不仅需要
18、将公众参与纳入其中, 为公民直接参与治理拓宽渠道, 作为共同生产者还要建立平等的主体对话机制, 以为公民提供真正需要的服务为共同目标进行协商。在公共服务供给主体多元化的情况下, 虽然在主体之间新公共治理主张的是民主合作的关系, 但是政府必须在其中扮演引导者、协调者的角色, 因而其他主体参与治理的行为必须在政府的规制之内。但是如果政府在管理上方式方法不合理, 比如上述与第三部门签订合同, 就会产生适得其反的效果。合同, 或者契约就是人为设计出的形塑各方互动关系的约束。签订合同在某种程度上的确有助于管理, 但另一方面也是一种限制。第三部门与政府签订的契约, 对第三部门来说具有权威性和强制性, 是为
19、第三部门的行为规范路径。而第三部门本来的优势就在于它不像政府部门运行那样有太多的条条框框, 而是灵活地处理就业服务领域上的事务, 也正因如此它的创新性才如此显著。然而在这种情景下, 第三部门这样的优势就会被压制着发挥不出来。因此, 多主体、跨组织的治理存在难以协调统一性问题。就像政府和市场失灵一样, 治理也不是万能药, 也会出现治理失灵的现象。就如同上述第三部门存在的地方主义致使与政府或其他组织难以协调, 难以形成信息等资源的共享。第三部门本身面临的日益复杂的问题和资源的匮乏, 第三部门的自治无法克服这些困难。只有国家政府才有足够强大的权威去调动社会资源解决复杂的难题, 因此, 这时候往往需要
20、政府强化政治控制力和领导力, 当然, 这样的控制和领导需要把握好度, 正确地引导第三部门健康运作。这个时候一位优秀的公共领导者的存在就显得格外重要。我们要培养这样的领导者, 他们能够处理好公共部门、第三部门以及其他私人部门或者公众的关系, 管理好复杂的网络结构。尤其是在公共部门与第三部门之间, 要权衡政府发展战略与第三部门自身的发展, 这两者应该是充分发挥各自的优势, 朝着共同的公共目标发展, 而不是互相限制、阻碍。在制定公共服务政策方案的过程中, 坚持各方的伙伴关系, 维持好信息网络, 尽可能地使公民和各方代表参与到合作过程中。为了维护各方关系, 使各方高效地投入到公共服务提供中, 仅有政府
21、和公共领导者的引导是不够的, 同时还必须将各方之间的界限、责任还有运行机制等用制度化的手段固定下来, 促进有效治理、合法治理。五、结论皮斯托夫预见到欧洲福利国家未来的两个截然不同的情景:“随着新公共管理的发展, 私有化进程猖獗;或者不断增加新公共治理的福利多元化和联合生产19。在就业服务领域, 至少第三部门和公共部门将会在这两种复杂治理环境中继续共存。新公共治理模式关系存在的依据是第三部门与当地政府 (以及明确定义的当地合作伙伴体系) 密切合作, 塑造服务, 注重整体服务体系。然而, 基于新公共治理持续发展关系中仍然包含着的新公共管理制度遗留的要素, 被过分依赖合同和狭义的绩效目标所定义, 因
22、此, 必须重新确定合作伙伴关系作为管理公共服务模式的价值, 政策制定者在面临复杂的政策问题和严重的资源限制时应该转向合理的工作模式。这种模式可以由不同部门和利益相关者参与进来, 尤其是要注重公众的参与。基于信任关系提供附加值, 同时开放信息和实践分享, 而不是去应对市场流程或管理供应链方面的有效性。公共部门有时通过执行服务僵化和严格界定绩效目标来协调与第三部门合作的合同安排。就业能力服务的真正成功需要突破“工作优先”的政策目标。增加第三部门开发联合解决方案的机会, 而且地方治理在现有服务可持续性与不确定性的金融环境下需要加强第三部门的额外管理能力。即使在西方国家, 为了建立这样的模式仍然有很多
23、工作要做。可以肯定的是, 这是在新公共治理时代进行有效公共政策制定和实施的先决条件。这里提供的证据表明, 在整体服务系统内真正致力于伙伴关系可能是利用第三部门在提供公共服务方面的潜在附加值, 以及为服务用户实现更好结果的最有效途径。但是要想实现这些好处需要协商解决存在的困境。总之, 通过新公共治理, 协作模式的治理, 整体服务系统和资源共享是前进的方向。参考文献16Osborne, S.P.The New Public Governance?London:Routledge, 2010. 2Carmel, E.and J.Harlock.Instituting theThird Sectora
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