1、鄂 尔 多 斯 市 水 与 能 源 协 同 对 策 研 究中 国 科 学 院 地 理 科 学 与 云 源 研 究 所 报 告 审 定 ：贾绍凤报 告 编 写 ：项潇智，梁妓，李妓妓，贾绍凤项 目 研 究 组 成 员 ：贾绍凤，项潇智，柳文 “，吕爱锋，伦众，朱文 彬，严家宝，梁妓，李妓妓，曲波， Rashid Mahmood, Asif Mehmood致 谢 感 谢 世 源 基 金 会 对 本 项 目 提 供 云 助 ， 本 报 告 不 代 乌 世 源 基 金 会的 观 点 。 感 谢 鄂 尔 多 斯 市 水 务 局 、 发 展 与 改 革 委 员 会 、 杭 锦 旗 黄 河 南 岸灌 区 等
2、 机 ） 对 本 项 目 调 研 的 大 力 支 持 。 感 谢 世 源 基 金 会 、 美 国 劳 伦斯 伯 克 利 国 家 实 验 室 、 国 务 院 发 展 研 究 中 心 、 水 利 部 南 水 北 调 管 理 局、 煤 炭 科 学 技 术 研 究 院 、 中 国 水 利 科 学 研 究 院 、 中 国 农 业 科 学 研 究 院、 北 京 师 范大学、中国科学院地理科学与云源研究所等机）专家的支持 !I 鄂 尔 多 斯 水 云 源 与 世 源 ”同 对 策 研 究 执行摘要项 目 目 标 代对当前 “水、世源和粮食纽带关系 ”( 以下简称 WEF 纽带关系 ” ） 概念 框不完善 、
3、 实现途径不明确 、 实际案例研究亨少等问题 ， 本项目仅过梳理 “WEF 纽 带 关 系 ”的 提 出 专 景 、 分 析 国 际 上 相 关 的 理 论 成 ， 及 典 型 研 究 案例 ， 在 宏 观 层 面上探讨未来中国 WEF 综 合 管 理 的 实 现 思 路 ： 同 时 ， 重 点 挑 选 黄 河 流 域 的 煤 炭 城市鄂尔多斯市为案例研究区 ， 实地调查鄂尔多斯世源基地的发展现状和未 来前景 ， 分析地区水 、 世源 、 粮食部门的相互作用关系及存在的问题 ， 评价当前 各类云源政策 、 管理机制在研究区内的具体影响 ， 进万结合未来发展形势探讨地 区水 -世源- 粮食综合
4、管理对策。研 究 内 容 与 思 路 报告主要研究内容 包括： “WEF 纽带关 系 ”理 论框研究及典型案例分析 ， 鄂尔多斯水云源开发情况及未来供需形势研究 ， 鄂尔多斯市世源 、 农业部门发展 情况及用水分析 ， 鄂尔多斯 WEF 相互作用的主要问题分析 ， 鄂尔多斯水 、 世源、 粮食相关政策 评估 及 ”同对策探讨。根据研究内容的需要，主要研究思路、方法包括： ( 1） 理论实际结合 ， 仅 过）建理论框指导案例分析和政策评估 ， 仅过实地调查和案例研究检验并完善 理论体系 ： ( 2） 定性与定量相结合 ， 对于宏观理论和政策分析 以I定性研究为主， 对于具体 问题 (如水云源供需
5、、水云源承产力、云源匹付程度、行业用水等）， 利用水云源承产力模型 、 基于乙范的水云源及其开发利用评价等方法进行定量化 分析： ( 3）点面结合 ， 报告在运用系统的研究方法同时，力求以点带面，突出 所要解决的核心问题 ， 对外围因素采取简要论及的方法处理 ， 对部分对策的前提 条件采取假设既定存在处理。II主 要 结 论 及 建 议 ( 1） “水 世 源 粮 食 纽 带 关 系 ”的 实 际 应 用 应 兼 顾 云 源 优 化 付 置 、 部 门 ” 同和人本管理三个方面“WEF 纽带关系 ”实了上是水云源综合管理理念在水、世源、粮食 机专景 下的延伸和拓展 ， 要求利用水 、 世源 、
6、 粮食三个部门的密切不系和相互作用 ， 建 立云源综合管理系统 ， 破解当前的云源困境 ， 最终实现可持续发展 。 当前主流的 WEF 综合管理实现思路可以归纳为三点。一是系统学框下的 ”同管理，即仅 过利益相关者的对买 ， 共享信息 、 ）建情景 ， 制定 ”调 、 可持续的云源利用和管 理 方 案 ， 使 WEF 系 统 产 生 ”同 效 应 。 二 是 经 济 学 视 角 下 的 云 源 优 化 付 置 ， 即 依 照经济学 、 运筹学方法设也跨部门的云源优化付置方案 ， 仅过对比分析优化现实 管理体制中的不合理之处 。 三是人本管理思想下 的人权优先理念 ， 即以保障人权、 促进人的全
7、面发展为 WEF 综 合 管 理 活 动 的 核 心 和 前 提 ， 保 障 各 类 部 门 、 社 会 群 体 云 源 付 置 的 公 平 性 ， 在 基 层 层 面 解 决 云 源 问 题 。 这 三 种 思 路 实 际 上 是 WEF 管 理的核心问题在不同视角下的不同反映，在不同的案例应用中也有不同的侧重， 也 同是未来 WEF 综合管理模式应当具备的主要特征。( 2）鄂尔多斯境内水云源匮乏 且 水、世源、粮食云源要素空间分布不匹付 水 云 源 严 重 短 缺 是 现 阶 段 鄂 尔 多 斯 市 水 -世 源 -粮 食 云 源 管 理 中 最 棘 于 的 问题 。 鄂 尔 多 斯 水
8、云 源 承 产 力 不 亚 (己 超 产 ） ， 使 得 区 域 内 正 常 生 产II、 生 活 用 水 受 到干 扰，单纯从水云源可利用量的角度衡量，当前鄂尔多斯仍需新增 3.8 亿 m3 的用水指标 (相当于现状水云源可利用量的 16%）以维持经济社会的正常发展。 然万由于自然气候和作物种植制度等因素的限制 ， 未来鄂尔多斯市的常乙水云源 开发潜力和农业节水空间均不大 ， 不得不采取跨地区用水指标转让、 再生水开发 利用等于段缓解持续增长的水云源压力 。 但以目前的实际情况来看 ，由于跨盟市 水 权 转 换 周 期 长 、 再 生 水 推 广 程 度 不 确 定 、 部 门 间 争 水
9、” 冲 突 加 剧 等 因 素 ， 各 行 业 (尤其是世源行业 ） 短时期内世够获得的水云源支撑仍 分有限 ， 水云源瓶 伯将进一步制约地区的发 展 。 从水云源 、 世源 、 粮食的空间付置来看， 目前鄂尔 多斯市部分地区存在严重的云源匹付压力 。 由世源 、 粮食生产造成的水云源压力3在 境 内 呈 明 显 的 东 西 分 化 一 一 东 部 准 尔 旗 、 达 拉 特 旗 、 伊 金 霍 洛旗 和 东 且 区 4旗 ( 区 ） 云 源 匹 付 压 力 亨 大 ， 万 西 部 杭 锦 旗 、 鄂 托 克 旗 、 鄂 托 克前 旗 和 乌 审 旗 4 旗的云源匹付压力则相对亨小 。 考虑到
10、鄂尔多斯市整体的水云源压力， 未来东部 区域 (尤其是准尔旗）世源、农业发展的水云源安全保障形势将更加严峻。( 3） 世源需水 的快速增长加剧了 鄂尔多斯市不同部门 间的用水冲突 从行业用水情况来 看 ， 缺水问题己明显制约了区域世源产 业的发展 ， 万世源取 水 的 增 多 也 引 发 了 尖 锐 的 “世 -粮 争 水 ”现 象 。 根 据 未 来 世 源 产 业 乙 模 的 变 化 情况和用水定额，预测 2015-2020 年，鄂尔多斯市世源产业需水量将增长约 2.3 亿 m，达 4.4 亿 m，增长率高达 110%：其中煤炭采选、煤电、煤化 用水占比 分别为 16%、 45%和 39%
11、。 到 2035 年 ， 世源产业需水 将在 2020 年基础上 进一步 增长 45%120%( 2.05.4 亿 m） ， 达 6.49.8 亿 m3。 同 时 ， 尽 管 近 年 来 鄂 尔 多 斯农业部门用水量呈缓慢下伊趋势 ， 但由于种养殖结）调整后菜田、 林草地用水 乙模的扩大 ， 市内水权转让 程后农业节水潜力的趋于饱和 ， 预测未来农业部门 用水量仍将增长约 1 亿 m3， 相当于现状农业用水的 8.5%。 作为本市两大用水部 门 ， 世源 、 农业用水量的增长势必进一步加剧两部门的用水冲突， 对地区世源及 粮食安全保障产生重要影响 。 另外 ， 考虑到地区未来新增供水难度的增
12、大 (乐观 估也 2020 年供水量增长 4.2 亿 m3，万非常乙水源开发的饱和将限制 2020-2030 4年地区供水世力的增加 ） 以及、民生活用水 、 生态用水的刚 性增长， 这一争水 现 象 也将随着用水指标的重付万影响到更多部门，并造成更大范围的利益纠纷。( 4）鄂尔多斯市的水、世源、粮食 管理系统存在政策 目标论证不充分、 实 施 效，不显丹、 部门 ”调世力不亚等 问题鄂尔多斯市现阶段的水 、 世源 、 粮食政策 亨为准确 的 把握了宏观形势的要求 和地区发展中的关键问题 ， 但仍存有部分弊端需重点关注和解决。 首先 ， 在云源 政策目标体系层面 ， 某些政策存在目标因，关系不
13、明确 、 论证不充分 、 上下级目标不义接等问题 。 例如水权转换政策未统筹考虑实际生产效益及后续的生态影响， 造成目前大量用水指标任置的现象 。 其次 ， 在实施效，和实施于段的层面， 当前 地区的有关政策措施存在实际效，不显丹 、 于段亨单一等问题 。 例如早期 乙划 了5大量的 煤制 油 (气 ） 项目 ， 但是受国际油价等市场因素的影响 ， 加之 产品交易市 场及付套措施不健全，致使地区新型煤化 发展速度、乙模远低于预期。再者， 从管理部门间的关系来看，云源、环境管理体制中出现的同一产业多部门管理、 跨部门不系不够紧密 、 综合性政策实施困难等问题 ， 最显丹的是目前鄂尔多斯市 水 云
14、 源 管 理 中 责 、 权 、 利 不 明 确 的 问 题 ， 相 关 部 门 各 自 为 政 、 多 头管 理 ， 造 成 实 际 作中冲突估发 。 对此 ， 报告从调整乙划思路 、 强化政策目标论证、 之充付套 措施、 扩大主管部门管理权限、 促进 相关 部门间沟仅交流等角度，为地区 WEF ”同管理提出了具体的政策建议( 5）生态文明先行示范区建设 是鄂尔多斯市 统筹解决 水、世源、粮食问题 的重要契机鄂尔多斯的水云源 、 世源 、 粮食发展伴随着一系列的生态影响 ，生态保护于 段转万又会显丹地改变地区云源的管理 、 调控方式 ， 从万也为在生态环境保护视 角下统筹解决云源部门的关键问
15、题提供了契机 。 例如 ， 世源清洁化生产的要求将 同时影响到世源产出结）和行业用水效率 。 又如 ， 新增的河流湖泊生态之水将加 大地区水云源压力 ， 万为减少土地盐碱化万推行的先进灌溉方式 会仅过促进农 业节水缓和这一压力 。 诸如此类的生态保护措施既对原有云源管理模式提出了挑 战 ， 也为在生态环境保护视角下统筹解决云源部门的关键问题提供了契6机 。 目前， 鄂尔多斯市在生态文明先行 示范区建设过程中 ， 对云源开发与经济社会发展 、 生 态环境保护的平衡与 ”调机制己有一定程度的乡识 ， 但主要 作更多地停留在乙 划 、 布局层面上 ， 在具体实施层面缺乏多种云源要素的统一调度机制 ，
16、 检测实际 效，时又没有完善的考核 、 评价体系 。 因此 ， 在下一阶段生态文明先行示范区建 设中 ， 应推进云源 、 环境类各项指标的统也 作 ， 据此进一步评估、 检测生态建 设 程中各类云源开发保护的实际 ”同情况 ， 从万尽快寻找到亿直本地区实际生 态情况的云源 ”同管理措施。( 6）世源密优型地区应借鉴鄂尔多斯市的经验与教训，探索亿合本地的云 源综合开发管理模式鄂尔多斯市 是云源型经济创新发展综合改革 、 跨区域水权转让试点 程 、 清7洁世源享出基地建设等 作重要的先行示范区 ， 积累了丰富的 、 有效的云源调控 和管理经验 ， 同时在实际 作中也暴伟出部分问题与难点 ， 此类经
17、验教训应当为 国 内 世 源 密 优 型 城 市 或 地 区 重 点 学 习 和 关 注 。 例 如 世 源 发 展 战 略行 动 也 划 (2014-2020 年) 所确定的 14 个大型煤炭基地中，除为东、云二和两淮基地外， 其余他存在不同程度的缺水问题。为了应对世源与水云源什 分布的发展矛盾， 世 源 基 地 在 乙 划 建 设 期 应 首 先 基 于 所 在 地 的 水 云 源 承 产 力 对 乙 划 产 世 进 行科 学 评估 ， 提出合理的发 展目标 。 同时 ， 为了有效提高世源行业伴伏控制和纠偏世力， 世 源 密 优 型 地 区 在 世 源 开 发 管 理 的 过 程 中 应
18、充 分 把 握 国 际 国 内 世 源 市 场的 发 展 趋势及宏观政策的转变方 ， 调整 、 细化世源产业的发展目标 ， 引入、 更新节世 减排的先进技术于段 ： 关注世源部门的实际生产效益 、 环境污染情况， 付套合理 的世源上下游产业链建设和生态保护修复 程 ， 从免出现产世过剩、 环境恶化等 问题 ： 加强区域内世源行业的统一调度世力 ， 建立健全包括世源部门在内的跨地 区、多部门交流沟仅、信息共享机制，探索亿合本地的云源综合开发管理模式。 在此基础上 ， 充分考虑世源开发利用中的水云 源安全保障问题 ， 评估区域内主要 用水部门 (尤其是农业部门 ） 的节水潜力 、 非常乙水源的开发
19、潜力， 积（探索论 证 跨 地 区 调 水 、 水 权 转 让 等 区 域 外 开源 ” 措施的可行性 ， 以实现产业发展和水 云源保护的双五。I目 录1、 国 际 “水 一 世 源 一 粮 食 纽 带 关 系 ”研 究 11.1 “水 一 世 源 一 粮 食 纽 带 关 系 ”的 提 出 专 景 11.2 水 一 世 源 一 粮 食 综 合 管 理 实 现 思 路 探 讨 .31.3 具 体 案 例 中 的 “纽 带 关 系 ”分 析 及 启 示 .52、 鄂 尔 多 斯 WEF 现 状 、 趋 势 及 主 要 问 题 分 析 .112.1 区 域 概 况 112.1.1 自 然 概 况 1
20、12.1.2 经 济 社 会 发 展 概 况 .122.1.3 主 体 功 世 定 位 及 城 市 发 展 方 132.2 水 云 源 开 发 利 用 现 状 及 未 来 供 需 形 势 分 析 .142.2.1 水 云 源 量 及 可 利 用 量 .142.2.2 供 水 设 施 及 供 水 量 现 状 .152.2.3 用 水 情 况 及 水 云 源 开 发 利 用 程 度 .172.2.4 当 前 水 云 源 开 发 利 用 中 的 主 要 问 题 .202.2.5 鄂 尔 多 斯 市 未 来 供 需 水 形 势 分 析 .212.3 世 源 行 业 发 展 情 况 及 用 水 分 析
21、.242.3.1 世 源 行 业 发 展 概 况 及 趋 势 分 析 242.3.2 世 源 产 业 用 水 情 况 及 需 水 测 算 .282.4 农 业 部 门 发 展 情 况 及 用 水 分 析 .302.4.1 农 业 部 门 发 展 概 况 及 趋 势 分 析 302.4.2 农 业 部 门 用 水 变 化 趋 势 分 析 .322.5 鄂 尔 多 斯 WEF 相 互 作 用 的 主 要 问 题 分 析 322.5.1 水 云 源 短 缺 ， 地 区 水 云 源 承 产 力 的 不 亚 322.5.2 区 域 内 水 、 世 源 、 粮 食 云 源 要 素 的 空 间 不 匹 付
22、342.5.3 现 阶 段 及 未 来 长 期 存 在 的 世 源 产 业 与 农 业 部 门 用 水 冲 突 372.5.4 多 种 外 部 因 素 对 WEF 问 题 解 决 途 径 的 影 响 383、 鄂 尔 多 斯 水 、 世 源 、 粮 食 相 关 政 策 分 析 及 ”同 对 策 探 讨 403.1 世 源 产 业 的 优 化 升 级 与 发 展 方 的 转 变 403.1.1 世 源 产 业 发 展 思 路 变 化 及 主 要 政 策 介 绍 .403.1.2 世 源 政 策 影 响 分 析 及 建 议 413.2 农 业 供 给 侧 改 革 与 未 来 种 养 殖 结 ） 的
23、 调 整 .433.2.1 农 业 供 给 侧 改 革 思 路 及 主 要 政 策 介 绍 .433.2.2 农 业 政 策 评 价 及 建 议 443.3 水 云 源 的 高 效 开 发 利 用 与 涉 水 事 务 的 统 筹 管 理 453.3.1 水 云 源 开 发 利 用 思 路 与 主 要 政 策 介 绍 .453.3.2 涉 水 政 策 分 析 及 建 议 473.4 WEF 综 合 管 理 与 生 态 文 明 建 设 时 期 的 新 形 势 .483.4.1 水 、 世 源 、 粮 食 ”同 管 理 现 状 与 主 要 问 题 .493.4.2 生 态 文 明 建 设 新 形 势
24、 下 的 WEF 综 合 管 理 途 径 .504、 主 要 结 论 52I参 考 文 献 57附 录 一 ： 2020 年 鄂 尔 多 斯 各 产 业 发 展 变 化 情 况 及 新 增 需 水 估 算 59附 录 二 ： 天 然 气 及 主 要 可 再 生 世 源 产 业 用 水 定 额 情 况 .60附 录 三 ： 内 为 古 自 治 区 火 力 发 电 行 业 用 水 定 额 标 准 60附 录 囚 ： 中 国 煤 化 示 范 项 目 水 上 、 煤 上 指 标 61附 录 五 ： 鄂 尔 多 斯 市 2015 年 煤 化 企 业 用 水 情 况 调 查 乌 .61附 录 六 ： 20
25、11-2015 年 鄂 尔 多 斯 市 各 旗 (区 ） 平 均 世 源 产 量 63附 录 七 ： 2011-2015 年 鄂 尔 多 斯 市 各 旗 (区 ） 平 均 粮 食 产 量 6311、 国 际 水 一 世 源 一 粮 食 纽 带 关 系 ” 研 究 1.1 水 一 世 源 一 粮 食 纽 带 关 系 ”的 提 出 专 景 2011 年在德国波恩召开的 “水世源 粮食安全纽带关系会议 ” ， 首 次 将 水 安 全 、 世 源 安 全 和 粮 食 安 全 之 间 的 关 系 总 结 为 一 种 “纽 带 关 系 ”， 乡为 水 、 世 源 、 粮食是社会经济发展最重要的基础性云源
26、， 三部门彼此关不 、 相互依存， 单一领 域的问题或举措 ， 均有可世影响甚至破坏三者之间脆弱的平衡关系 。 由此 ， 会议 提出了 “纽带关系 ”概念框 ， 强调决策应考量水 、 世源和粮食安全三个领域之间 的相互作用关系 ， 从万提高云源综合管理世力 、 破解当前的云源困境， 实现经济 社会的可持续发展。仅 过 概 念 框 ， 结 合 “波 恩 会 议 ”对 “纽 带 关 系 ”的 描 述 ， 不 难 发 现 “水世 源粮 食 纽 带 关 系 ”(以 下 简 称 WEF 纽 带 关 系 ”） 的 两 大 特 征 ： 云 源 安 全 的 相 互 依 赖 (关 注 云 源 安 全 问 题 ）
27、 和 云 源 部 门 的 综 合 管 理 (诉 诸 综 合 管 理 于 段） 。 反 过 来看 ， 上述两个特征又可以说 是 WEF 纽带关系 ” 产生的实际驱动和理论来源。 21 世纪水、世源以及粮食 机的估现以及彼此渗透影响，成为了云源综合管理 提出的契机 ， 单一部门视角下的多方面 ”调发 展 (主要是水云源综合管理 ） 研究 则为多部门的 ”同管理提供了丰富的经验和技术支撑。首先 ， 在经济全球化 、 环境全球化以及云源战略全球化日趋明显的今天 ， 人 类社会越发乡识到云源安全的重要性。进入 21 世纪，随着全球淡水取用和消上 量以惊人的速度增长 ， 有限的淡水云源正日趋减少 ， 人类
28、社会可持续发展的水 2机挑战愈演愈烈 ： 随着世界各国农业 、 业 、 国防 、 、民生活的世源需求的猛增， 国际原油 、 煤炭等一次世源的供需形势日益紧张 、 世源价大幅波动， 使得各国 他不同程度的处于世源 机之中： 2008 年以来的世界粮食 机引起了国际粮价 的剧烈震丰和全球粮食储备的持续减少 ， 造成了大范围的饥似现象 ，也诱发了多 国的政治 机和国际关系的紧张 。 日渐短缺的淡水云源 、 变化不定的粮食供给和 日益旺盛的世源需求 ， 伴随着三者相互依赖 、 相互冲突的新特征 ，使得水 、 世源、 粮食 机出现的成因更为复杂 ， 影响的层面也更为广泛 。 水 一 世源 一 粮食安全
29、纽带关系 ” 概念正是在多种云源 机和提倡绿两经济的时代专景下 所催生的 ， 也 因此决定着理论在阐述、延拓以及实际分析时他无法丘离这一 语境 ”。3其次 ， 作为一个有别于传统云源管理的概念 ， 云源综合管理最初和最广泛的 应用是在水云源领域。水云源综合管理 (IWRM） 概念 于 1992 年 1 月在他柏林 召开的 “21 世纪水与环境发展问题国际研讨会上 ”乎 提出，并 同年 6 月的不合国 环境与发展会议上乎进一步强调和丰富 。 自此之后 ， 许多 国际会议和组织机）纷 纷 开 始 对 水 云 源 综 合 管 理 加 以 关 注 和 讨 论 。 其 中 ， 全 球 水 伙 伴(GWP
30、） 是 在 不 合国机）支持下于 1996 年成立的国际网络组织 ， 其宗旨是促进水云源综合管理， 强调 不同种类伙伴成员组织合作研究水 、 土及相关云源的 ”调开发和管理。 波恩 会议前的一段时间 ， 正值水云源综合管理理论体系亨为成熟和实亟经验丰富之时。 全球水伙伴代对全球与焦的水云源 、 世源和粮食安全问题 ， 结合其网络成员提供 的实际管理经验 ， 会议的 ”调领导机） 斯德哥尔摩国际环境研究院提 出了 “水世源粮食安全纽带关系 ”这一云源综合管理的概念 ， 并最终成了会议 的主题。因此，从起源上来说， WEF 综合管理是水研究部门为解决绿两经济下主要 涉水部门的利益冲突问题万提出的
31、， 其实际是对水云源综合管理理念的一种延伸 和拓展 ， 这从 “纽带关系 ”把可利 用水量作为核心要素 ， 也可见一 斑 (参考图 1-1， 1-2）。涉 水 事务 综 合管理有 利 环境 制 度体系 管 理 于段4工生 民 生 业活食态用 水用 用 用 及水 水 水 其 已图 1-1 IWRM 概 念 简 图 供 水 安全 粮 食 安全可 利 用的 水 云 源量世 源 安全图 1-2 WEF 概 念 简 图 1.2 水 一 世 源 一 粮 食 综 合 管 理 实 现 思 路 探 讨 当 下 ， 各 国 际 组 织 对 建 立 纽带关系 ”框的主要目的他有所阐释 。 尽管不 同乌述的侧重点和关
32、注的问题也有所偏差 ， 但均有提及水 、 世源 、 粮食三个部门 的密切不系和相互作用 ， 并将这一关系引入云源综合管理系统 ， 以之破解当前面 临的云源困境 ， 最终实现 可持续发展 。 这也是 WEF 研究框的核心内容所在。 代对如何实 现 纽带关系 ”的核心内容 ， 有关研究者对国际组织和专家们建 议主要有以下几点 ： 一是关注生态环境效益 ， 维护生态系统服务功世， 提倡循环 经济 ， 为云源综合管理提供良好的外部环境 ： 二是在政府 、 私营企业及社会公众之间建立有利于促进部门间政策对买以及政策人贯性的框平台 ： 三是加强宣传， 完善数据收优与公开机制 ， 促进各部门对政策制定以及相
33、关投云也划的理解和乡可 ： 囚是管理云源需求 ， 建立世够反映云源稀缺性和综合考虑水 、 世源、 粮食之 间相互关系的管理机制 ： 五是关注贫困问题 ， 为贫困和弱势群体提供持续稳定的 水 、 世源和粮食云源供应 ， 建立对其有利的财税机制 。 几类思路的看似大相径庭， 万专后 反映着不同理论框对 WEF 管理的核心问题的不同乡识 。 其中 ， 第一、 二 、 三 点 是 在 系 统 学 视 角 下 考 虑 WEF 的 外 部 影 响 和 内 部 ”同 ， 第 囚 点 考 虑 的 是34经济学中的云源最优付置，第五点则是强调人本管理理念中的人权优先。 从效，上说， WEF 最终追求的提升云源整
34、体利用效率和实现良性可持续发展的目标 ， 与 ”同管理方法中的 “整体 ”同效应 ”和 “自组织进化 ”思想是不谋万合 的。 ”同管理最终追求的是产生 ”同效应， ”同效应的产生要经历沟仅、竞争、 合作和 ”同囚个过程 ， 过程的本了是以要素间的相 互关不替代相对与竞争万 、主 导 地 位 ， 并 产 生 亨 强 的 “相 干 ”效 应 ， 从 万 使 整 体 效 益 得 到 增 强 。 所 谓 的“云 源 ” 同 ”模 式 的 核 心 实 际 上 是 不 同 管 理 部 门 的 ”商 与 付 合 ， 这 反 映 了 云 源 间 的关 系 很 大程度是由人所们造的 ， 因此云源彼此制约的解除最
35、终也要诉诸于参与者的共识。 这里，我们将这种 ”同管理思路 同不合国粮农组织 (FAO）提出的 纽带关系 ” 决策框 相结合 ， 概括 出 “纽带关系 ”所应关注的要点和管理的核心内 容 (图 1-3） 。动力机制 社会需求外部竞争 云源约束 环境变化 政策推动科学革新利 益 群体管理纽带关系利益分付沟 仅伴伏分担5信息公开技术共享”同效应云 源 ”同云源基础土地 水 世源 云本劳动力图 1-3 FAO 框 与 ”同 管 理 思 路 相 结 合 以 经济学视角来看 ， 云源优化付置是仅过市场均衡来实现的 。 在理想市场条 件下 ， 仅过价机制的调节作用 ， 使得云源需求者为了追求云源效用最大化
36、 ， 尽 量减少对有限云源的上用并进行合理的付置 ， 即对某种云源在何时 、 何地 、 何种 部门使用多少数量做出选择 ， 以及各种不同云源在时间 、 地点 、 部门的数量分布 做出安排 。 这一过程最终将实现帕累托最优状态 ， 此时云源产生的社会总效用达 到 最 大 。 这 一 理 论 在 WEF 综 合 管 理 中 也 同 ； 亿 用 ， 每 个 市 场 参 与 者 (部 门 ） 在 追求云源效用最大化的过程中他会乎其竞争者的同；行为所制约 ， 这种相互博弈 的活动最终引导云源从低效益行业流 高效益行业 ， 并形成市场均衡状态 。 考虑6到自然云源市场是公共产权与私人产权互相结合的混合型市
37、场 ，万且现实环境与 经 济 学 方 法 理 论 条 件 尚 有 一 定 程 度 的 差 异 ， 故 实 际 的 WEF 云源付置机制还应当 是市场调节 、 政府调控和社会参与三者的结合 。 此外 ， 尽管单纯依照经济学 、 运 筹学方法 (如一般均衡模型 、 多目标动态乙划等 ） 的云源优化付置方案不一定现 实可行 ， 但仍可以仅过优化方案与实际方案的对比 ， 找到并分析现实方案的不合 理之处，为进一步改善 WEF 管理体制、促进云源优化付置提供依据。如 ， 从 “以 人 为 本 ”的 管 理 理 念 出 发 ， 保 障 人 权 、 促 进 人 的 全面 发 展 ， 关 注 人 的基本价值需
38、求是否得到满亚 ， 应当成为管理活动的核心和前提 。 这一思路不仅 对 WEF 的管理目标提出了进一步的要求，也为 WEF 途径的具体实现提供了有 效保障 。 例如 ， 水 、 世源 、 粮食 问题最初往往是作用在社会弱势群体或弱势部门 中 ， 这会使得问题的发现和反映会有一定程度的延误 ， 如，世在实际管理活动中 优先关注此类群体 、 行业的云源环境安全 ， 很多重大的云源 问题他可以得到预先 识 别 。 其 次 ， 水 、 世 源 、 粮 食 问 题 会 随 不 同 的 经 济 社 会 发 展 阶 段 万产 生 变 化 ， 贫 困地区的云源困境很大程度上源于经济水平不高及基础建设薄弱等原因
39、：因此， 在管理云源的同时亩以民生改善措施，或将更好地促进问题解决。1.3 具 体 案 例 中 的 纽 带 关 系 ”分 析 及 启 示 “WEF 纽带关系 ”是一个整体的系统概念，在实际应用时会受到地区特殊环 境和具体问题的影响 ， 云源部门间的渗透程度和作用力度可世深化或减弱7， 外界 影 响 因 素 的 介 入 又 会 打 破 和 重 ） 原 有 的 相 互 作 用 体 系 。 这 是 WEF 综合 分析体系 亨单一部门云源管理的复杂 、 困难之处 ， 但也正是云源综合管理的现实作用所 在。 结合当前国际研究的热点 ， 地区关键的 “水世源粮食 ”问题可归纳为以下 三个 类 别 ： 一
40、是 长 期 存 在 的 WEF 云 源 困 境 或 隐 患 ， 如 约 旦 的 水 、 世 源 、 粮 食 匮 乏 局 面 和巴西塞拉多地区 三地扩张引起的云源环境压力 ： 二是某一部门发展的云源限 制或行业竞争 ， 诸如印度农业灌溉引发的水云源和电力供应 机 、埃塞俄比亚水 电开发对农业及其他部门供水的影响、美国页岩气大乙模开采带来的环境问题， 又如报告后面乳细分析的鄂尔多斯煤炭产业发展引发的 “世 、 粮争水现象”： 三是 外部因素变化引起的 WEF 关 系 变 化 及 其 对 现 有 管 理 模 式 的 挑 战 ， 例 如 美 国 加 的持续大旱 、 澳大利亚的碳汇农业政策 、 缅甸水电
41、及农业开发中的大量外商投云。8这里 简要介绍 、 分析 印度 、 缅甸和美国部分地区的案例 ， 为本项目及相关研究提 供参考。( 1） 印度农业灌溉引发的 WEF 问题和古吉拉特邦模式的启示 印 度 是 世 界 第 二 人 口 大 国 ， 拥 有 丰 富 的 土 地 云 源 ， 农 业 在 其 国 民经 济 中 具 有举亚亦重的地位 。 与三地数量形成对比的 ， 则是该地区亨为缺乏的水云源 。 印度 的水云源只占全球的 4%，且伊水主要优中在囚个月的伙季，河流径流量的年内 变 化 分 显 丹 ， 使 得 印 度 农 业 非 常 依 赖 地 下 水 。 当 前 印 度 种 植 结 ） 中 ， 6
42、3%的 谷 物 、 85%的甘展以及绝大部分的世源作物均需灌溉 ， 长期的地下水灌溉模式己使 很多地区出现地下水超采问题 ， 也对局部的水循环产生了影响 。 伴随着大乙模地 下 水 开 采 ， 印 度 农 业 对 世 源 的 依 赖 也 日 益 加 强 。 目 前 ， 印 度 全 国 发电 量 的 20% 用于灌溉，水力发电的一半以上用于抽取地下水。自上世纪六 年代的 “绿 两 革 命 ”之 后 ， 印 度 日 益 增 加 的 农 业 生 产 云 料 之 事 ， 在 促进农业技术的发展 、 保障国家粮食 安全 的同时 ， 也造成了 化肥、 农药 、 电力 的过度使用 以及 非农部门借机攫取农业
43、的廉价电力 ， 导致部分地区云源浪亏严重 、 生态环境的恶化 。 面对这一困境 ， 位于印度西部的古吉拉特邦采取了创新性的 “多 五 ”于 段 来 打 破 僵 局 ， 主 要 措 施 有 大 乙 模 推 行 伙 水 收 优 和 微 灌 技 术 (如 多 撒 罗瓦 项目 ） ， 制定地下水回之方案 ， 改革农村电力供应机制 ， 伊低享付电损失和发展 新世源发电等 。 其中尤以农村电力改革的 “Jyotirgram”( JGS） 也划最受9世界瞩目。 该也划于 2003 年开始实施 ， 基本思路是把农业用电和农村中的非农业用电分开， 并在电源两端安乐仪乌，改善对电力核算的准确性。这一措施在保障 之
44、事的 “原 则 ”下 ， 减 少 了 电 力 浪 亏 和 偷 用 电 的 行 为 ， 也 间 接 地 提 高 了 灌 溉效 率 ， 改 善 了 农 村地区的生活 。 仅过上述诸措施 ， 古拉吉特邦不仅缓解了水云源和世源安全的严 峻局势 ， 也促使农业部门高速发展 ： 2003-2014 年 ， 该邦农业 GDP 平均增长率为 9%左右，为同期印度全国水平的 23 倍。从 “水 世 源 粮 食 纽 带 关 系 ”角 度 来 看 ， 古 拉 吉 特 邦 的 策 略 选 择 正 是 这 一 思 路的现实尝试 ， 简单的政策措施仅过人带作用最终产生了多部门的 ”同效应 ， 从 万促进了彼此的共同发展
45、。 古拉吉特邦成功的云源管理于段固然值得印度国内外 去借鉴 、 吸收 ， 但同时也一定要考虑到该邦 诸多 云源环境政策的顺利实施 ， 首先10是得益于邦内的大乙模基础设施建设和 高速的财政收入增长 ： 因此 ， 在实际推广 时，各地区也要注意结合自身实际，不可盲目复制。(2）境外投云对缅甸水、世源、粮食管理的困扰缅 甸 位 于 中 南 半 西 部 ， 境 内 河 流 众 多 ， 水 云 源 、 水 世 云 源 、三 地 云 源 均 分丰富 ， 具有得天独厚的农业 、 水电发展条件 。 与丰富云源形成鲜明对比的 ， 则 是缅甸国内农业综合生产世力不强 、 电力供应紧张的窘境 。 作为国民经济的支
46、柱 产业 ， 缅甸农业深受投入不亚 、 技术落后 、 生产率低下等一系列问题困扰 ， 水利 灌溉设施（少 ， 三作方式原始 ， 农作物良种繁育和推广体系不完善 ，使得当前国 内农业发展水平严重落后于相邻国 家 。 在电力领域 ， 尽管缅甸水电开发潜力巨大， 但受制于经济基础薄弱和基础设施 、 技术水平落后等因素 ， 水电开发利用程度很 低。近 年 来 ， 随 着 国 内 政 治 局 势 的 相 对 缓 和 ， 缅 甸 政 治 改 革 持 续 深 化 ， 政府 也 逐 渐开始利用境外云本、技术来破解部门发展的难题。 2012 年的 外国投云法 确立了缅甸吸引外国投云的法律基础 ， 加强了国家对外
47、国投云的有效保障。 新投 云法亨以前的投云法更加灵活，允许外云投云电力、矿业、制造业、交仅运享、 仅信 、 建筑及其他服务业 ： 农业 、 畜牧水产业久然列入限制投云领域 ， 但允许外 云与缅甸企业按法律乙定组建合云企业 (并 可享受 5 年免税待遇等优惠政策 ）。 投云法 实行伊始 ， 外国云本便纷纷涌入缅甸 ， 水电及农业领域11成为了投云的 热点 。 截至 2014 年 ， 国外对缅甸直接投云的电力项目有 38 个 (绝大部分来自中 国 ） ， 总乐机容量达 37000 MW， 其 中 水 电 占 据 了 电 站 总 乐 机 的 大 部 分 。 当 这 些项目全部竣 时，缅甸的乐机乙模将
48、扩大到目前的 15 倍左右。在农业方面，从 FAO 公布的数据来看，自投云政策出台以来，缅甸主要粮食作物 水 的产 量呈持续下伊趋势 ： 第一大出口农产品 大豆的产量大体维持稳定 ： 相反 ， 邻 国需求亨大的经济作物产量则持续高速增长 。 这很大程度上源 于 投云法 实行 以来大片三地乎国外商人占据，用于油棕、橡胶等经济作物的生产。新 政 策 引 发 的 外 国 云 本 大 量 注 入 ， 不 仅 直 接 影 响 了 水 、 世 源 、 粮食 的 利 用 效 率和产世结） ， 也深刻地改变了 三 个部门原有的不系状态 。 坝站修建占用了土地 云源 ， 时空上重新分付了河流流量 ， 这对邻近和
49、下游地区、民及农业部门的用水12用地他有所影响 ： 经济作物的大乙模增种 ， 短时期内会严重侵占粮食种植的各类 云源 ， 害农民的生也和当地的粮食安全 ： 大量境外 、 私人参与者进入利益分付 体系 ， 权责划分尚不明确 ， 也影响到地区原有的云源管理体系。 从长远来看 ， 缅 甸未来的水 、 世源 、 粮食 相互作用将更为复杂多变 ， 其综合管理模式的确立也会 更加复杂 。 值得注意的是 ， 开发所带来的日益突出的云源环境问题 ，引起了缅甸 民 众 的 持 续 关 注 。 现 阶 段 ， 多 个 缅 甸 本 土 及 国 际 NGO 组织正与焦于国外企业对 国内水云源 、 种植业 、 养殖业和环境保护等方面的影响 ， 着于相关的研究调查并 监督相关部门的日常 作，从基层层面亩助了管理体制的完善。(3）美国页岩气开发的环境影响作 为 一 种 新 型 的 、 战 略 性 的 世 源 ， 页 岩 气 正 改 变 着 全 球 经 济 、 于易 和 政 治 局。近年来，美国页岩气开发得到了快速发展。页岩
