1、12.5 2.5主要作者赵立建，能源基金会 环境管理项目主任 解洪兴，中国清洁空气联盟秘书处 主任Catherine Witherspoon， 气 候 工 作 基 金 会 非 二 氧 化 碳 温 室 气 体 项 目 主 任 ， 前 美 国 加 州 空 气 资 源 委 员 会 首 席 执 行 官 Chris James，睿博能源智库中国和美国项目主任，前美国康涅狄格州空气质量主任专家工作组简 介中 国 正 面 临 严 峻 的 空 气 污 染 的 挑 战 。 中 国 政 府 正 在 采 取 很 多 积 极 的 措 施 改 善 空 气 质 量 ， 保 护 公 众 健 康 。 国 务 院 在 2013
2、 年 9 月 发 布 了 “大 气 污 染 防 治 行 动 计 划 （ 2013-2017） ”（ 又 称 “大 气 十 条 ”） 并 为 地 方 政 府 设 定 了 空 气 质 量 改 善 的 目 标 ， 各 地 政 府 也 都 陆 续 出 台 了 地 方 落 实 的 行 动 计 划 。 但 是 由 于Stephen Boone， RTI 国际研究院 工程师，能源与空气质量专家Rich Damberg， 美 国 环 保 署 高级政策顾问 Dale Evats， 美国环保署 气候与国际合作处长 Gorge Gao，RTI 国际研究院 中国区项目总监 Rebecca Nicholson ， RT
3、I 国际研究院 副总裁Shirley Rodrigues， 英国儿童投资基金会 气候项目主任Jeremy Schreifels， 美 国 环 保 署 高级政策分析师支持团队能源基金会：才婧婧，周嵘，蔺苑 中国清洁空气联盟秘书处：白愈，杜娟鸣谢保尔森基金会 能源革新政策和技术有限公司 中国国际经济交流中心 环境保护部环境保护对外合作中心杜世勇，济南市环境监测站 站长雷宇，环保部环境规划院 副研究员 李冰，江苏省环科院 副院长 黄希熙，能源革新政策和技术有限公司 王书肖，清华大学 教授 王淑兰，中国环境科学研究院 研究员 云雅如，中国环境科学研究院 博士环保部宣传教育中心广东省环保 厅江苏省环保厅
4、在 大 气 污 染 防 治 领 域 缺 乏 管 理 经 验 和 足 够 的 资 源 ， 很 多 地 方 要 达 到 “大 气 十 条 ”要 求 的 空 气 质 量 改 善 目 标 还 有 很 多 挑 战 。 如 果 这 种 状 况 得 不 到 改 变 ， 不 仅 “大 气 十 条 ”的 目 标 实 现 会 很 困 难 ， 在 更 长 的 时 间里实现中国国家环境空气质量标准（PM 年均值 35ug/m3）甚至达到世界卫生组织指导值（PM 年 均值 10ug/m3） 的 目 标 会 更 加 困 难 。中 国 既 需 要 解 决 严 重 的 空 气 污 染 ， 也 需 要 积 极 应 对 气 候
5、变 化 。 中 国 已 经 制 定 了 空 气 污 染 物 减 排 和 温 室 气 体 排 放 强 度 的 目 标 ， 各 地 政 府 需 要 接 受 空 气 质 量 和 温 室 气 体 强 度 降 低 的 双 重 目 标 考 核 。 因 此 ， 对 空 气 污 染 物 和 温 室 气 体 减 排 相 关 政 策 进 行 整 合 ， 是 一 个 最 佳 的 方 法 ， 可 以 帮 助 各 地 政 府 形 成 成 本 更 低和更有效的空气污染和气候变化解决方案，使用较低的成本实现多项目标。诸 多 国 际 经 验 表 明 ， 改 善 空 气 质 量 并 不 是 一 项 很 简 单 的 任 务 ，
6、不 会 一 蹴 而 就 。 空 气 质 量 的 持 续 改 善 需 要 切 实 的 努 力 以 及 综 合 的 应 对 方 案 。 短 期 的 行 动 是 不 够 的 ， 必 须 建 立 很 好 的 政 策 框 架 和 详 细 的 管 理系统。这 份 报 告 基 于 国 际 经 验 ， 结 合 中 国 的 实 际 情 况 ， 提 出 了 建 立 一 个 完 善 的 空 气 质 量 管 理 体 系 所 需 要 的 10 项基本的原则，以供中国各地在建立自己的空气质量管理系统的时候参考借鉴。免责申明 :本文件仅代表作者个人观点，不代表作者所在机构、支持机构以及中国清洁空气联盟成员机构的观点。本文件
7、由中国清 洁空气联盟秘书处（清洁空气创新中心）整理编制，未经联盟许可，使用者不得出于商业目的的销售、传播或制作相关 衍生作品。2014 年 11 月原则 1建立实施一个完善的空气质量管理结构原则 2确保充足的人员和资金原则 3应用最新的科学分析进行决策原则 4建立重污染应急响应机制原则 5制定空气污染防治措施并基于成本效益分析进行措施优选原则 10开展定期的监测和评估，实现持续改善原则 9加强信息公开力度，鼓励公众参与原则 8采纳激励和处罚措施来确保实施和执法落实原则 7协同控制空气污染物和温室气体原则 6应 用 最 佳 可 行 技 术 （ BACTs/BATs）1 2建立实施一个完善的空气质
8、量管理结构一 个 完 善 的 管 理 结 构 对 空 气 质 量 改 善 项 目 的 成 功 至 关 重 要 。 所 有 的 对 污 染 排 放 源 有 管 理 权 限 的 政 府 部 门 都 需 要 参 与 空 气 污 染 防 治 行 动 计 划 的 制 定 和 实 施 过 程 。 另 外 ， 处 在 共 同 的 空 气 流 动 区 的 相 关 区 域 需 要 建 立 信 息 共 享 以 及 制 定共同的污染应对策略的区域合作机制。确保足够的人员和资金投入如 果 没 有 人 员 管 理 和 落 实 ， 任 何 空 气 污 染 防 治 的 项 目 都 会 失 败 。 同 时 ， 应确保在空气污
9、染防治方面的公共财政投入以及私营部门的投入足够最终实现 清洁的和健康的空气。应用最新的科学分析进行决策决策应该基于科学，空气质量管理应该基于最新的科学理解和分析。如果还存在数据差距或科 学理解的不确定性，地方政府应该基于已有的科学证据进行决策和行动。建立重污染应急预警和响应系统各 地 政 府 应 该 迅 速 有 效 地 应 对 空 气 重 污 染 ， 以 最 大 程 度 地 降 低 对 公 众 健 康 的 影 响 。制定空气污染防治措施并基于成本效益分析进行措施优选政 府 应 该 制 定 空 气 污 染 防 治 措 施 并 对 措 施 的 效 果 及 成 本 进 行 分 析 。 在 执 行 措
10、 施 的 时 候 应 该 优 先 选 择 那 些 成 本 效 益 最 高 的 措 施 ， 这 样 有 利 于 得 到 政 府 、 企 业 和 公 众 持 续 的 支 持 。 选 择 成 本 效 益 最 高 的 措 施 进 行 落 实 也 意 味 着 在 同 样 的 资 金 和 资 源 的 条 件 下 可 以 实 现 最 大 的 减 排 量 和 空 气 质 量改善。应用最佳可行技术在每个污染源都应该采纳最佳可行技术以实现最大的污染减排。协同控制空气污染物和温室气体在 选 择 控 制 政 策 、 措 施 和 技 术 时 ， 应 考 虑 协 同 控 制 。 这 将 帮 助 地 方 政 府 用 最 低
11、 的 成 本 达 到 多 个 政 策 目 标 。 所 以 整 合 了 空 气 污 染 防 治 和 温 室 气 体 控 制 的 政 策 和 措 施 可以带来最佳的解决方案。采纳激励和处罚措施来确保实施和执法落实对于违反法律的行为需要有足够的惩罚措施进行惩戒，以减少和预防违法。加强信息公开力度，鼓励公众参与公众应该知晓相关信息，这样才能信任政府的决策并支持决策的落实。开展定期的监测和评估，实现持续改善对于空气污染防治行动计划或规划的实施进展应该定期监测和评估，需要设定一些核心的指标， 结合空气监测的数据进行评估。基于评估的结果，空气污染防治行动计划或规划应该至少每三到五年 进行更新，以反映新的发现
12、和法规要求。3 4原则 1建立实施一个完善的 空气质量管理结构一个完善的管理结构对空气质量改善项 目的成功至关重要。所有的对污染排放源有 管理权限的政府部门都需要参与空气污染防 治行动计划的制定和实施过程。另外，处在 共同的空气流动区的相关区域需要建立信息 共享以及制定共同的污染应对策略的区域合 作机制。这项原则的主要内容包括：1 得 到 地 方 领 导 ， 2如 省 长 、 市 长 的 支 持 和 承 诺 。明 确 主 要 负 责 部 门 ， 并 确 保 主 要 负 责 部 门 有 专 门 的 人 员 来 管 理 落 实 实 施 ， 以 及协调其它部门的工作。所有相关政府部门都应该积极 参
13、与 ， 并 有 明 确 的 职 责 分 工 ： 环保 经济发展和规划 交通部门 能源，节能与新能源 财政 城建 其它部门建 立 区 域 协 作 的 工 作 机 制 ， 并 不 断 加 强 这 种 协 作 机 制 。 国 际 经验表明，建立区域的办公室 或 者 成 立 推 动 区 域 空 气 质 量 管 理 合 作 的 区 域 性 机 构 （ 如 美 国 的 区 域 空 气 规 划 组 织 ） 都 是 比较有效的做法。尽早获得地方领导和各部门的支持和承诺十 分重要，这样能够在空气质量管理过程中确 保共同的理解，提供改进计划的机会，展示 最好的成功的机会，并发现短板因素。部门 之间以及区域之间良好
14、的合作也对制定新法 规以及成功地实施至关重要。5 6原则 2确保充足的人员和资金如果没有人员管理和落实， 任何空气污染防治的项目都会失败。 同 时 ， 应 确 保 在 空 气 污 染 防 治 方 面 的 公 共 财 政 投 入 以 及 私 营 部 门 的 投 入 足 够 最 终 实 现 清 洁 的 和 健 康 的 空 气 。 这 项 原 则 的 主 要 内 容 包 括 ：对资金情况的一些评判标准可以包括（但不局限于）以下几个方面：（1 ）政府在大气污染防治方面的财政支出占 GDP 或政府总体财政支出的比重；（2 ）资金的稳定性：资金来源多样化，包括中央政府、地方政府以及来源于企业的排污费及罚款
15、等；（3 ）政府如何使用资金，以及资金的使用效率和效果。地 方 政 府 应 该 假 定 现 有 的 资 金 结 构 可 能 在 未 来 有 变 化 ， 中 央 政 府 的 资 金 可 能 增 加 或 者 减 少 ， 但 是 地 方 政 府 应 该 未 雨 绸缪，使资金来源多样化，保证长期的空气质量改善工作有充足的资金支持。通 过 定 期 的 需 求 评 估 ， 确 定 对 工 作 人 员 数 量 以 及 工 作 人 员 技 能 的 需 求 。 开 发 一 些 具 体 的 量 化 的 指 标 来 进 行 需 求 评 估 ， 根 据 需 要 完 成 的 工 作 以 及 承 担 的 相 应 责 任
16、配 备 人 员 。 如 地 方政府应该明确每个重点污染源 （烟 囱 ） 在 一 定 时 间 内 需 要 检 查 几 次 ？ 该 地 区 有 多 少 这 样 的 污 染 源 ？ 相 应 地 需 要 多 少 执 法 和 监 测 方 面 的 工 作 人员？对 于 必 须 满 足 的 人 员 需 求， 争 取 可 以 雇 佣 新 的 工 作 人 员 ， 或 者 调 整 现 有 的 工 作 人 员 的 职 责 。 有 些 工 作 内 容 也 可 以 考 虑 通 过 购 买 专 业 技 术 机 构和社会机构的服务来实现。给 工 作 人 员 提 供 培 训 机 会 和 上 升 的 空 间 ， 为 在 空 气
17、 质 量 管 理 专 业 领 域 工 作 的 人 员 提 供 稳 定 的 职 业 上 升 通 道 。 这 可 以 使 整 个 机 构 或 部 门 在 这 方 面 更 容 易 累 计 技 能 和 经 验 ， 并 有 利于新员工向老员工学习经验。相 对 稳 定 和 专 业 的 员 工 十 分 重 要 。 这 包 括 减 少 频 繁 轮 岗 ， 特 别 是 在 不 同 的 环 境 介 质 之 间 的 轮 岗 （ 如 从 空 气 污 染 防 治 岗 位 转 到 水 污 染 防 治 或 固 废 管 理 ） 。 国 际 上 有 些 国 家 环 境 管 理 部 门 按 介 质 划 分 ， 在 国 家 层 面
18、 和 地 方 有 专 门 的 大 气 污 染 防 治 部 门 ， 这在实践中证明比较有效。为大气污染防治争取多元的资金来源渠道，包括：（1 ）争取包括示范性的奖励在内的国家经费；（2 ）在地方政府机构内扩展多种筹资渠道；（3 ）通过排污费征收或罚款等从污染企业获取资金。 撬动私营部门投资，建立公私合营的伙伴关系。提高资金使用效率和效果，这可以通过定期的公共财政 支出绩效评估实现。地方政府还应该考虑与区域内的其 它 政 府 整 合 共 享 资 源 ， 以 避 免 重 复 性 工 作 ， 以 得 到 更 高 的效率。7 8原则 3应用最新的科学分析进行决策不同用途的环境空气质量监测厂 界 点 位评
19、估一个企业的排放，并作为企业发生紧急情况的早期预警监测点。工 厂 附 近 点评估一个具体企业或者几家企业（工业园）对周边空气质量的影响。决策应该基于科学，空气质量管理应该基于最新 的科学理解和分析。如果还存在数据差距或科学理解 的不确定性，地方政府应该基于已有的科学证据进行 决策和行动。 这项原则的主要内容包括：确 定 排 放 差 距 的 大 小 ， 并 且 采取额外的策略来弥补差距。城 市 站评估一个城市的空气质量状况。区 域 站评估进入和离开一个城市的污染，有利于确定区域的空气污染传输。路 边 站评估机动车污染排放以及对附近居民的影响（一般是道路附近 50 米以内设点）。特 别 用 途 站
20、 点包括临时的监测设备在某个区域监测污染，移动监测设备以定位某种污染物的来源等。应 用 空 气 质 量 模 型 来 确 定 环 境 承 载 能 力（ 环 境 承 载 能 力 ： 在 环 境 空 气 质 量 目 标 的 范 围 内 ， 大 气 中 所 能 承 载 的 污 染 物 数 量 ） 。 7开 展 源 解 析 工 作 ， 并 结 合 空 气 质 量 规 划 是 一 个 不 断 重 复 的 过 程 。 以 上 所 提 到 的 每 一 个 步 骤 都 不 可 能 完 全 精 准 ， 但 是 这 并污 染 源 排 放 清 单 确 定 主 要 污染来源。编 制 固 定 源 、 移 动 源 和 面源
21、 污 染 的 污 染 源 排 放 清 单 。 4开 展 定 期 的 和 不 同 用 途 的 3环 境 空 气 质 量 监 测 （ 见 右 边方框内容）。265 评 估 计 划 中 的 减 排 项 目 、 政 策和法规带来的潜在效果。进 行 5 年 、 10 年 和 20 年 的 基准情景的排放趋势预测。不 能 妨 碍 制 定 和 实 施 相 应 的 污 染 控 制 措 施 。 控 制 污 染 的 行 动 并 不 需 要 一 个 完 美 的 污 染 源 排 放 清 单 和 源 解 析 ， 地 方 政 府 可 以 从 本 地 最 大 的 污 染 源 着 手 采 取 措 施 ， 然 后 在 这 个
22、过 程 中 不 断 吸 取 经 验 ， 完 善 排放清单和空气质量模型。达 到 空 气 质 量 标 准 需 要 短 期 、 中 期 以 及 长 期 的 措 施 ， 在 措 施 制 定 的 时 候 不 能 只 考 虑 短 期 取 得 效 果 的 措 施 ， 还 应 该 考 虑 中 长 期 措 施 ， 以 使 空 气 质 量 持 续 改 善 ， 有 些 长 效 措 施 地 方 政 府 难 以 开 展 ， 但 提 出 这 些 措 施 也 能 对 国 家 层 面 的 措 施 和 政 策 起 到 推 动 作 用 。19 10原则 4建立重污染应急响应机制各地政府应该迅速有效地应对空气重污染，以最大程度地
23、降低对公众健康的影响。中国现在很多地 区都面临频繁的空气重污染，公众期待政府能够在重污染发生的时候迅速采取措施，降低污染的程度甚开 展 定 期 （ 每 天 ） 空 气 质 量 预 测 会 商 ， 根 据 污 染 情 况 和 气 象 情 况 预 报 未 来 24 小 时 的 空 气 质 量 状 况 。 如 果 条 件 允 许 ， 可 以 预 报 更 长 时 间 段 的空气质量，如未来 72 小时。2确定在空气重污染期间实施的不同级 别 的 短 期 措 施 ， 根 据 不 同 的 污 染 级 别以及持续的时间设定不同的应急措 施。这些应急措施应该包括污染防治 的措施以及公众健康保护的措施。与 企
24、业 和 公 众 一 起 合 作 来 实4 施 短 期 的 应 急 措 施 ， 这 包 括至避免重污染的发生，因此需要建立一个强有力的重污染应急响应机制。这项原则的主要内容包括： 6 需 要 做 公 众 教 育 的 工 作 ， 类 似 “臭氧行动日 ”等 。1指 定 主 要 的 空 气 质 量 监 测 和 气 象 监测站点用于空气重污染预测。53设立专业的空气质量预 测和预报部门或机构。 美 国 在 设 立 AIRNow1 空气质量预测体系过程 中委托专业机构开展工 作，有不错的效果。设 定 警 报 限 值 和 警 报 发 布 机 制来启动这些短期措施。空 气 重 污 染 应 急 响 应 系 统
25、 也 需 要 有 效 的 污 染 源 排 放 清 单 、 空 气 质 量 模 型 、 系 统 的 污 染 减 排 措 施 设 计 、 有 效 的 实 施 、以 及 监 测 和 评 估 体 系 。 在 每 一 次 的 重 污 染 应 对 中 所 积 累 的 经 验 都 可 以 对 整 个 空 气 质 量 管 理 系 统 以 及 长 期 空 气 质 量 改 善 提 供 借 鉴 。1 http:/www.airnow.gov/11 1213 14原则 5制定空气污染防治措施并 基于成本效益分析进行措施优选政府应该制定空气污染防治措施并对措施的效果及 成本进行分析。在执行措施的时候应该优先选择那些成
26、本效益最高的措施，这样有利于得到政府、企业和公众 持续的支持。选择成本效益最高的措施进行落实也意味 着在同样的资金和资源的条件下可以实现最大的减排量 和空气质量改善。这项原则的主要内容包括：在 制 定 空 气 质 量 管 理 行 动 计 划 或 规 划 的 时 候 ， 很 有 必 要 包 含 一 些 补 救 措 施 。 在 制 定 规 划 进 行 科 学 分 析 的 时 候 ， 地 方 政 府 应 该 已 经 了 解 了 要 实 现 空 气 质 量 改 善 的 目 标 ， 需 要 减 排 多 少 污 染 物 。 地 方 政 府 同 时 应 该 设 定 补 救 方 案 ， 减 排 更 多 的 污
27、 染 物 。 这 是 因 为 已 有 的 方 案 可 能 不 能 得 到 100% 的 落 实 ， 或 者 没 有 达 到 预 期 的 效 果 ， 或 者 大 气 化 学 和 气 象 条 件 变 化 了 ， 或 者 这 个 地 区 经 济 增 长 超 出 了 原 来 的 预 期 带 来 了 更 多 的 污 染 物 排 放 ， 这 些 都 可 能 使 原 来 设 定 的 空 气 质 量 改 善 目 标 无 法 实 现 。 补 救 方 案 能 够 及 时 弥 补 这 些 不 确 定 性 ， 确 保 实 现 空 气 质 量 改 善 目 标 。 一 般 情 况 下 补 救 措 施 的 成 本 效 益
28、低 于 已 有 的 措 施 ， 如 果 已 有 的 措 施 能 实 现 空 气 质 量 改 善 目 标 ， 补 救 措 施 不 需 要 启 动 ； 但 是 万 一 有风险不能达到空气质量目标，这些补救措施就需要被采纳。评估所有行业的控制措施。措 施 评 估 应 当 包 括 能 耗 和 能 源 强 度 、 交 通 需 求 以 及 燃 料 、 土 地 利 用 和 发 展 模式方面的措施。用 一 致 的 方 法 来 开 展 成 本 效 益 分 析 ， 以 确 保 评 估 结 果 的 可 比 性 。 成 本 效 益 分 析 应 该 比 较 采 取 措 施 的 成 本 和 什 么 都 不 做 的 成 本
29、 （ 公 共 健 康 以 及 其 它 方 面 的 负 外 部 性 ） 。 有 一 些 成 本 效 益 分 析 的 工 具 可 以 应 用 ， 如 分 析 技 术 成 本 的 COST 工具和评价健康效益的 BenMap 工具 2 。评 估 对 经 济 发 展 的 影 响 以 给 决 策 者 更 多 的 信 息 ， 使 他 们 决 策 的 时 候 能 够 了 解 相 关 措 施 的 影 响 ， 选 择 对 经 济 影 响 较 小 的 污 染减排最优方案。对 控 制 措 施 进 行 评 估 ， 确 定 优 先 序 （ 评 估 的 标 准 可 以 考 虑成本、 技术难度、 政策愿景、 公众和企业的接
30、受度）。2 这两个工具可以在以下网址找到 http:/www.abacas - 6应用最佳可行技术 (BACTs/BATs)在每个污染源都应该采纳最佳可行技术以实现最大的污染减排。这项原则的主要内容包括：对新建污染源要求采用 BACTs/BATs。推动现有污染源采用 BACTs/BATs， 特 别 是 在 设 备 技 术 更 新 换 代 的 时 候 。BACTs/BATs 包括了末端控制、源头控制以及全过程控制。国 际 经 验 表 明 ， 采 用 末 端 控 制 、 源 头 控 制 和 全 过 程 控 制的 技 术 组 合 ， 在 同 样 的 时 间 甚 至 是 更 短 的 时 间 内 ， 可
31、 以 更 具 成本效益的实现相同的目标。最 佳 可 行 技 术 是 随 着 技 术 的 进 步 不 断 变 化 的 ， 因 此 应 用 最 佳 控 制 技 术 的 要 求 也 需 要 与 时 俱 进 ， 要 求 污 染 源 ， 特 别 是 新建污染源采纳当时最佳的技术经济可行的控制技术。15 1617 18原则 7协同控制空气污染物和温室气体在 选 择 控 制 政 策 、 措 施 和 技 术 时 ， 应 考 虑 协 同 控 制 。 这 将 帮 助 地 方 政 府 用 最 低 的 成 本 达 到 多 个 政 策 目 标 。 所 以 整 合 了 空 气 污 染 防 治 和 温 室 气 体 控 制
32、的 政 策 和 措 施 可 以 带 来 最 佳 的 解 决 方 案 。 中 国 既 需 要 解 决 严 重 的 空 气 污 染 ， 也 需 要 积 极 应 对 气 候 变 化 。 中 国 已 经 制 定 了 空 气 污 染 物 减 排 和 温 室 气 体 排 放 强 度 的 目 标 。 各 地 政 府 需 要 接 受 空 气 质 量 和 温 室 气 体 排 放 强 度 降 低 的 双 重 目 标 考 核 。 就 空 气 质 量 而 言 ， “十 二 五 规 划 ”中 规 定 了 二 氧 化 硫 （ 8%） 和 氮 氧 化 物 （ 10%） 的 削 减 目 标 ， 国 务 院 大 气 污 染 防
33、 治 行 动 计 划 中 规 定 了 大 气 PM2.5 和 PM10 的 浓 度 改 善 目 标 。 为 了 应 对 气 候 变 化 ， “十 二 五 规 划 ”中 明 确 了降低单位 GDP 碳 排 放 强 度 的 目 标 （ 17%） 。 因 此 ， 对 空 气 污 染 物 和 温 室 气 体 减 排 相 关 政 策 进 行 整 合 是 一 个 最 佳 的 方 法 ， 可 以 帮 助 各 地 政 府 形 成 成 本 更 低 和 更 有 效 的 空 气 污 染 和 气 候 变 化 解 决 方 案 ， 使 用 较 低的成本实现多项目标。 这项原则的主要内容包 括 ：编制一份协同控制措施及政策
34、清单，在制定空 气质量管理规划的时候予以考虑。对控制措施开展协同效益分析，包括：（1 ）协同效益矩阵；（2 ）成本曲线分析。同时考虑空气污染防治和温室气体减排，对控 制措施进行优选排序，并对可能存在的冲突进 行考虑和协调。国内的空气污染防治行动方案 或规划中大部分还没有对协同效益进行分析。 美 国 旧 金 山 湾 区 2010 年 清 洁 空 气 计 划 3 可 以 作为一个协同效益分析的好的案例进行借鉴。有 些 地 方 制 定 了 低 碳 规 划 ， 可 以 把 空 气 质 量 改 善规划和低碳发展规划进行协调衔接。一 些 经 济 措 施 如 资 源 税 、 碳 税 等 经 常 能 起 到
35、协 同控制空气污染和温室气体的效果。这个过程帮助负责部门深入了解所有措施，这些措施直接的污染 物减排效果、以及温室气体减排的效果。这样对整体的空气污染防治 措施进行综合分析也有利于优化这些措施，并对之后实施这些措施有 所帮助。3 http:/www.baaqmd.gov/Divisions/Planning-and-Research/Plans/Clean-Air-Plans.aspx19 20原则 8采纳激励和处罚措施 来确保实施和执法落实只有加强实施和执法，一个好的空气质量管理行动 计 划 或 规 划 才 能 实 现 其 污 染 减 排 和 空 气 质 量 改 善 的 效 果。对于违反法律
36、的行为需要有足够的惩罚措施进行惩 戒，以减少和预防违法。这项原则的主要内容包括： 在 企 业 层 面 ：（1 ）一旦违法就应该受到足够的处罚，以确保更高比例的守法以及预防违法行为；（2 ）政府应该开展常规的执法检查，包括没有提前通知的突击检查；（3 ）企业应该有一个准确的报告和记录系统，并把相关污染排放信息进行公开；（4 ）企业还应该设定人员负责守法，相关负责人应该在法律文件上签字确保守法；（5 ）企业还应该建立排污许可证系统，对企业的运营期间的污染排放进行监管。 在 政 府 层 面 上 ：政府考核体系中应该纳入空气污染防治内容。需要对表现差的地方政府及相关负责人有一 定的惩戒措施，如地方暂停
37、当地建设项目的环评，由上级部门约谈相关地方领导人等。 执 行 评 估 ：需 要 开 发 与 实 施 和 执 法 相 关 的 可 以 量 化 的 指 标 ， 以 评 估 相 关 环 境 执 法 监 管 的 情 况 。 如 对 污染源的监督的次数，计算罚款的方法和罚款的额度等。21 22原则 9加强信息公开力度， 鼓励公众参与政府还应该鼓励私营部门 和企业的自愿行动，包括 一些企业或投资机构的企 业社会责任项目。CSR公 众 应 该 知 晓 相 关 信 息 ， 这 样 才 能 信 任 政 府 的 决策 并 支 持 决 策 的 落 实 。 空 气 污 染 防 治 成 功 的 一 个 关 键 是 得
38、到 公 众 的 支 持 和 参 与 。 在 空 气 污 染 防 治 的 进 程 中 管 理 好 公 众 预 期 十 分 重 要 。 很 多 地 方 的 空 气 污 染 需 要 十 年 、 十 五 年 甚 至 更 久 的 时 间 才 能 得 到 彻 底 改 善 ， 在 这 个 过 程 中 不 断 公 开 相 关 的 信 息 ， 使 公 众 知 道 相 关 的 进展， 获得公众的信任， 才能得到持续的支持和参与。 这项原则的主要内容包括：在 关 键 阶 段 邀 请 公 众 参 与 并 给 予意见， 可以通过公众听证会、 社区圆桌会议和研讨会等形式。 政 府 对 于 实 质 性 的 意 见 需 要
39、及 时予以回应和解释。要在空气质量规划、 实施以及监测和评估的全过程中都进行信息公开。 现在很多地方的空气质量信息已经越来越公开和透明。这个进步是 一个给公众和企业提供及时的信息的很好的例子。 地方的空气质量管理规划、行动计划、以及年度工作方案等文件也 需要及时公开，以便公众参与和监督。更积极的地区还可以公开年度 评估的结果，以及制作系统全面的空气质量管理报告。及 时 回 应 公 众 对 空 气 质 量 管理的询问 （如 ： 通过热线、 邮件、微博 / 微信互动）。对关键指标的进展情况和报告是非常重要的，有助于公众明 白 空 气 质 量 的 改 善 进 展 ， 以 及 需 要 克 服 的 障
40、碍 ， 采 取 更 多 的 控 制 措 施 来 实 现 更 多 的 减 排 。 以 下 是 一 些 可 以 考 虑 包 含 的 关 键 指 标 ： 空气污染浓度以及变化趋势 （至少过去 5 年） 、 污染强度指标 （万 元 GDP 污 染 物 排 放 量 、 发 电 煤 耗 、 万 元 GDP 能 耗 等 ） 、 污 染 物 排放量（吨）、每年不达标天数等。23 24原则 10开 展 定 期 的 监 测 和 评 估， 实现持续改善对 于 空 气 污 染 防 治 行 动 计 划 或 规 划 的 实 施 进 展 应 该 定 期 监 测 和 评 估 ， 需 要 设 定 一 些 核 心 的 指 标 ，
41、 结 合 空 气 监 测 的 数 据 进 行 评 估 。 基 于 评 估 的 结 果 ， 空 气 污 染 防 治 行 动 计 划 或 规 划 应 该 至 少 每 三 到 五 年 进行更新，以反映新的发现和法规要求。定 期 的 评 估 可 以 让 负 责 空 气 质 量 管 理 的 部 门 对 一 些 有 效 的 措 施 增 加 信 心 ， 发 现 差 距 和 效 果 不 好 的 措施，及时更正和调整，并且确定需要哪些额外的资源以确保成功。这项原则的主要内容包括：1空气质量是否改善了？2污染物排放量 是否减少了？主 要 的 里 程 碑 和 关 键 绩 效 指 标 （ KPI） 是 否 达 到 了
42、 ？ 与 成 本 效 益 分 析 相 比 ， 评 估 是 针 对 已 经 采 纳 的 措 施 ， 分 析 其 实 施 的 效 果 ，而成本效益分析主要是在 规 划 制 定 过 程 中 ， 对 未 来 要 采 纳 的 措 施 的 效果 进 行 分 析 。 因 此 ， 基 于 证 据 的 评 估 的 结 果 还 可 以 为 “成 本 效 益分 析 ”提 供 坚 实 的 基 础 。3 措施的执行情况如何？ 4进 行 年 度 评 估 ， 这 包 括 评 估 空 气 质 量 比 较 排 放 清 单 的 趋 势 和 空 气 质 量 监 测 的 鼓 励 第 三 方 独 立 的 机 构 开 展 空 气 质 量
43、 管 基 于 政 府 及 第 三 方 评 估 的 结 果 ， 制 定 下 空 气 规 划 的 实 施 一 般 至 少 三 年 需 进 行 一 及 时 更 新 和 调 整 空 气 质 量 规 划 来 适 应监 测 网 络 、 以 及 空 气 质 量 规 划 过 程 中 结 果 。 如 果 排 放 清 单 显 示 污 染 源 排 放 量 理进展评估。 一年度工作计划。 次 正 式 的 审 核 ， 规 划 和 行 动 计 划 一 般 还 新 的 科 学 发 现 、 法 规 标 准 的 更 新 （ 大的 一 些 进 展 指 标 ， 以 确 定 空 气 质 量 管 在 减 少 ， 但 是 空 气 质 量 监 测 的 结 果 却 没 需 要 中 期 审 核 和 末 期 审 核 ， 并 基 于 审 核 气 法 、 空 气 质 量 标 准 、 行 业 法 规 等 ） 。理的进展。 有 变 化 ， 可 以 进 行 详 细 的 分 析 以 及 实 地 结果来调整现在的空气质量规划。调 查 ， 确 定 是 哪 些 因 素 的 变 化 导 致 结 果的不一致。中国清洁空气联盟秘书处清洁空气创新中心北京市朝阳区建外大街甲 24 号东海中心 709，100004 电话：+86-10-65155838电 子 邮 箱 ： 网 站 ： www.cleanairchina.org
