1、政府购买教育服务的风险与防控策略 孙彬 南京财经大学机关党委 摘 要： 政府购买教育服务是政府与社会组织签订契约, 将所承担的部分教育服务的生产职能让渡给社会组织, 不仅能有效实现政府的职能转变, 还能提升教育服务供给的绩效。但在实践中不断推进政府购买教育服务的同时应充分识别其存在的制度性风险以及购买主体风险、购买客体风险、服务对象风险、信息不对称引致的契约风险等过程性风险, 为此, 应完善政府购买教育服务的制度构建, 提升政府购买的能力和合同管理水平, 积极促进教育服务社会组织的发展壮大, 构建政府购买教育服务的需求评估机制和绩效评估机制。关键词： 政府购买; 教育服务; 风险; 防控; 政
2、府购买教育服务是政府与社会组织签订契约, 根据对社会组织所提供教育服务的评估, 以公共财政全部或部分支付相应费用, 目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务。2015 年 1 月 1 日起, 财政部正式施行政府购买服务管理办法 (暂行) 。该办法规定基本公共服务如劳动就业、公共教育等 5 大类服务列入政府购买服务指导性目录 2015 年 10 月, 中共十八届五中全会明确指出“创新公共服务供给方式, 能由政府购买服务提供的, 政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的, 广泛吸引社会资本参与。”2016 年2 月, 教育部2016 年教育信息化工作要点提出, 通过政府购买服务、后
3、补助等方式, 鼓励企业和社会机构根据教育教学改革方向和师生教学需求, 开发一批专业化教学应用工具软件, 并通过教育资源平台提供资源服务, 推广普及应用。一、政府购买教育服务的现状和存在的问题教育是公共产品, 承担向社会公众提供教育公共产品和服务的责任是政府义不容辞的, 但政府不一定是教育公共产品的生产者。在我国行政管理体制改革的大背景下, 进一步转变政府职能, 构建服务型政府, 就是要逐渐实现从“全能政府”“无限政府”向“责任政府”“有限政府”转变, 从审批型政府向服务型政府转变, 从高成本政府向高效率政府转变。地方政府的实践在不断推进, 并取得了一定的积极效果。然而, 由于政府购买教育服务还
4、处在探索阶段, 对于存在的风险还没有进行充分的认识, 会导致政策的效果出现偏差, 背离政府购买教育服务的初衷。一方面, 对于政府购买服务来讲, 风险就是政府、服务承接组织以及服务第三方因对未来行为的决策, 及客观条件的不确定性而可能引起的后果与预定社会服务目标发生多种偏离的综合, 是政府购买社会服务过程中可能的不确定性有害事件的发生概率和不良后果的总和。政府购买公共服务所涉及的核心行动者、市场、购买方式等均隐藏着风险因素。另一方面, 对于政府购买公共服务来说, 提升效率和节约成本的理想目标既缺乏经验的支持, 又对其中的风险估计不足。二、政府购买教育服务的风险分析(一) 制度性风险。制度性风险是
5、指在教育服务购买过程中由制度、法规政策的因素所引致的风险。由于我国的政府购买服务仍然还是处于初级阶段, 没有建立系统化标准化的制度法规体系。无论从中央还是从地方层面来看, 先后出台了关于政府向社会组织购买公共服务的政策性制度性文件, 但缺乏专门针对政府购买教育服务的制度性规定。首先, 在现有的政府采购法中, 对于教育服务的购买没有进行详细的规定, 教育主管部门对于应当购买的教育服务范围、类型、属性都缺少明确的界定与划分, 购买的需求与供给间形成“错位”, 导致购买的资金浪费的风险大幅度提高。其次, 关于如何购买的问题, 即购买的方式、购买工具、购买标准的制度规定不明晰, 导致“内部化”购买的产
6、生, 缺乏竞争性。购买的方式有“定向购买”“竞争性购买”等类型, 购买的工具有合同制、现金直接资助等, 而不同的地方性政策基本各自为政, 缺乏统一的制度规定与说明。再次, 对于购买后的绩效评估与检验, 没有建立系统的、标准的评估机制与体系, 使教育社会组织生产教育服务的过程缺乏必要而有效地监管, 导致教育市场规约机制不完善, 就无法引导、规约市场形成公平、公开、公正的竞争环境, 就无法以制度的强制性和权威性来确保教育服务供给的高效。(二) 过程性风险。1. 购买主体风险需求方缺陷。在整个公共服务购买过程中政府是中间纽带和组织者, 它收集公民对公共服务的基本需要。政府作为整个购买活动的中心, 它
7、是风险的首要适用主体。政府在向社会组织购买教育服务过程中, 政府作为教育服务购买的主体存在多种风险的可能性。这种购买主体性的风险包括以下几个方面。一是政府职能未能充分转变, 政府不愿放权, 对于市场与社会组织不信任, 试图将购买对象“控制”在自己的运行轨迹内。二是政府和教育类社会组织的关系非平等合作的契约式关系, 而是非对称的依赖关系, 政府掌控着财政资源与教育资源的配置, 大多数教育类社会组织由于自身发展的限制, 只有依靠政府获取相应的资源, 维系自身的发展, 从而无法做到真正的独立, 因而会一味迎合政府需求而非教育服务对象的需求, 这种非对称性的依赖关系, 容易降低教育服务供给对象的要求,
8、 有些购买标的明显低于教育服务供给的预期费用, 教育社会组织仍然积极参与, 最终必然会牺牲服务的水平与质量。三是购买方疏于监管或监管失效, 政府通常在他们想要的控制力度和能支付的成本之间确定妥协, 其结果往往是放弃或者淡化对于社会组织的监督与控制。2. 购买客体风险供给方缺陷。当前我国能够提供优质服务的教育类组织比较少, 政府为了保证服务质量, 选择向具有实力的社会组织购买服务。这种稳定的购买方式使其他教育服务的生产者很难进入政府购买的过程环节, 所以政府的购买对象也就很固定化和单一化, 不会出现很大的变动, 这就使得公共服务存在劣质和创新不足的风险。究其原因, 第一, 缺乏庞大的教育服务市场
9、, 教育类社会组织发展缓慢, 促进教育市场发展的制度体系不够健全。第二, 教育类社会组织的“自利化”倾向, 政府在招投标过程中, 奉行“经济至上”原则, 通过成本收益法来选择承接教育服务的社会组织, 这迫使其改变其价值理念去迎合政府的需求, 导致其行为与组织目标产生不同程度的偏离, 从而带来一定的风险。第三, 教育类社会组织的服务能力不强, 专业化水平低。3. 服务对象风险参与弱化。由于教育服务的享受 (消费) 对象往往倾向于认为政府所购买的教育是免费的, 对“免费”服务的质量要求普遍不高, 他们的社会背景、教育程度往往影响对教育服务的终端评价, 服务对象的参与性较弱, 较少的表达自身的诉求,
10、 无法有效形成对政府购买教育服务的反馈机制和压力机制, 造成社会组织的“趋前倾向”, 向政府靠拢, 政府的需求往往成为了购买教育服务的风向标, 而非“趋后倾向”, 即向真正需要教育服务的社会公众靠拢, 了解他们对于各类教育服务的真实需求以及需求的满足程度。服务对象参与性弱, 很难提供真实的需求, 容易造成教育服务的供给与需求的“错配”, 现实的情况是, 政府花钱购买的服务有时并不是服务对象真正所需要的, 造成了教育服务供给结构性的矛盾。参与弱化无法形成对政府购买教育服务过程的最终环节的评价与检验, 购买教育服务是否能够获得服务对象的赞同、认可与好评, 是否真正解决了他们的需求, 最终应由教育服
11、务的接受者来评价。4. 契约风险信息不对称。政府购买教育服务主要通过合同契约的方式得以实现, 在教育服务的购买中形成多重委托代理关系, 政府作为购买方, 在契约签订、设计、再谈判和达成等阶段, 政府不能完全掌握相关信息, 处于明显的信息劣势, 出于自利动机, 作为代理人的教育类社会组织可能隐藏有关合同谈判、签订的真实信息, 甚至提供虚假信息, 使潜在的契约风险剧增, 由信息不对称引致的合同风险和监管风险会导致购买成本的上升, 教育服务供给水平得不到切实的保障。三、政府购买教育服务风险的防控策略(一) 完善政府购买教育服务制度构建。虽然当前在国家层面出台了政府购买公共服务的相应政策, 但专门针对
12、购买教育服务做具体规定仍然是空白, 因此, 如何合理有效地对我国政府购买教育服务进行制度设计和建构则显得十分重要。第一, 进一步细化政府采购法, 对购买的教育服务内容、购买的对象等内容进行说明, 形成国家层面的统一制度规定, 在各地开展政府购买教育服务的实践时有所参照, 或者专门出台政府购买教育服务的法律政策规范。第二, 对政府购买教育的服务范围、类型、属性进行明确的界定与划分, 对政府购买教育服务的方式与工具可做指导性的规定, 最终促进独立化竞争性购买方式的实现。第三, 进一步建立与完善购买教育服务的评估与监督机制, 在事前对教育类社会组织的资质、信誉、资金、人力资源进行标准化的评估审核,
13、事中建立过程化的监督反馈机制, 监控合同履行过程的风险, 事后通过完善的绩效评估体系构建, 促进购买教育服务的质量与供给水平的提升。(二) 提升政府的购买能力与合同管理水平。政府是购买服务风险防范的主体和主要责任人, 针对购买主体风险, 即需求方存在的缺陷, 政府应强化行政伦理、构建公共性的价值信念, 切实转变执政思维, 改变过去对社会组织的单纯控制行为, 明确自身的角色定位, 加快改革力度, 主动让渡权力, 实现政社分开。以政府购买教育服务为动力, 鼓励各类教育社会组织和市场主体承担政府指导下的教育服务职责, 并在优化服务质量上取长补短、互通资源、良性竞争, 与政府一起形成资源共享、合作共赢
14、的共同体。改变政府与教育社会组织的关系并不意味的放手不管, 不能从一个极端走向另一个极端, 而是要加强对教育类社会组织的引导与监督, 提升政府对购买风险的识别能力, 管控能力。思维上的转变反映了政府的决心, 而更重要的工作则要求政府有进行合同制管理的能力, 当确定购买对象并签订契约后, 还要提升政府对合同的管理水平, 购买教育服务的主管部门需要通过引进专业的管理人员和管理技术, 要及时公布和公开购买信息, 通过这两个方面政府才能提高对合同的管理能力, 保证教育服务生产者能够提供符合标准的服务。(三) 积极促进教育服务社会组织的发展壮大。为了克服供给方的缺陷, 规避由于教育社会组织自身的原因导致
15、的风险, 有赖于培育和完善教育市场, 促进教育社会组织的发展和强大, 首先, 必须切断社会组织的行政化链条, 加快教育类社会组织、行业协会等的“去行政化”步伐, 政府和社会组织只有在平等、独立基础上才能展开公平的谈判和合作, 政府需要采取多种措施为教育社会组织进行解压、减负, 营造宽松的政策环境。还可以在资金、税收、采购等方面实施一系列的扶持政策, 为草根型教育服务社会组织和行业协会发展提供良好的政策土壤。其次, 对于教育类社会组织、行业协会等发展混乱, 过多的“自利性”倾向, 违背教育服务购买目标的情形, 政府应加强教育市场的规范性建设, 完善教育服务产品的成本核算与价格估算机制, 避免购买
16、成本过大的风险。(四) 构建政府购买教育服务的需求评估机制与绩效评估机制。为了更好地控制由于评估缺失以及评估不力所导致的风险, 应当使绩效评价成为政府购买公共服务管理中的有效手段和常备工具。一方面, 建立有效的绩效评估机制, 实现教育服务绩效评估制度化, 并积极引入第三方专业机构, 发挥其客观性、科学性优势, 强化服务受众的主体地位。构建第三方、服务受众和政府等多主体参与的监督体系。力求过程性评估和结果性评估并重, 使绩效评估不仅包括买方绩效、卖方绩效以及合同内容等过程性内容, 而且包括服务质量等结果性评估。另一方面, 教育服务的接受者与消费者的需求也决定了政府应当购买哪些什么样的教育服务最适
17、切, 以及如何更好地购买教育服务。因而, 应构建教育服务的需求评估机制, 从源头上控制教育服务政府购买的风险, 积极鼓励教育服务的潜在对象表达自身的服务诉求, 接受教育服务的公众主动参与对服务供给中的服务供给方的意见与评价, 通过服务对象对购买服务的客观评价和动态监督, 有助于防范购买中出现的各类风险。教育服务的独特性在于更多的是培养人的活动而不是生产产品的活动, 只有充分认识到政府购买教育服务存在的风险, 通过构建风险防范机制, 最终实现政府购买教育服务的目标与效果。注释(1) (1) 周翠萍:我国政府购买教育服务的现状与问题, 载于教育发展研究2011 年第 3 期。 (1) (1) 王刚:政府购买社会服务:风险及其合理分担机制构建, 载于电子科技大学学报 (社科版) , 2013 年第 6 期。 (2) (2) 任强:公共服务均等化问题研究, 经济科学出版社 2009 年版, 第124126 页。
