1、高等学校构建校院两级管理模式若干问题摘要构建校院两 级管理模式的高校内部管理体制，应以优化校内资源配置作为前提与基本出发点。通 过校院两级管理职权的调整，财务管理体制的构建，相关配套改革的实施与评价机制的建立等措施，确立学院“ 主体性”结构的地位，实现事权与财权的有机结合，从而推动学校管理重心的下移，以促进校院两级管理模式的全面实施与学校管理目标的实现。 关键词 高等学校；内部管理体制；管理模式；资源配置 在我国高校内部管理体制的改革过程中，许多高校都是按照“校本部机构改革为切入点、用人制度改革为重点、分配制度改革为关键和院系教学管理组织机构调整为落着点”的轨迹，开始不断推进与深化的。但是，在
2、推行改革的过程中却遇到了很多困难与阻力。笔者拟从校内资源的配置、校院两级管理职权的调整以及财务管理体制的构建等方面，对影响两级管理模式实施的几个关键性问题进行论述，为推动高等学校校院两级管理模式的全面实施提供借鉴和启示。 一、校院两级资源的配置 现阶段的高等学校资源配置存在较为严重的重复建设与浪费现象，造成这一现象的重要原因是许多大学在学院的设立与调整过程中，严重脱离了以学科建设为核心的改革目标，尤其是许多大学新组建的学院在传统的管理模式下过分追求院内资源的“小而全”、“大而全”，许多相关性较强的学科被分散在不同的学院，许多关联性不强的学科又被捆绑在一起，引发了新一轮的校内低水平重复建设。在校
3、院两级管理模式下，高等学校必须以规范学院的设立与调整为起点，通过相应管理体制与运行机制的建立，强化校内公共资源的建设，从而避免结构性的重复建设与浪费现象发生，解决学科交叉而进行重复建设与“小而全”的问题，实现校内资源的合理配置，提高学校资源的利用效率。 1根据不同的学科性质，规范学院的设立与调整。在校院两级管理模式下，学校与院(部)是同时作为资源配置的主体的。根据权利与义务相统一的原则，每一个资源配置对象必须获得与其责任相称的资源，才能屡行与其权利相称的义务。因此，高等学校要提高资源配置的效率，必须从资源配置主体的设立与调整入手，进行集权与分权的适度结合，通过规范学院的设立与调整，达到管理幅度
4、和管理层次的基本平衡，从而提高学校的管理绩效与管理效率。学院则应该建立在通用的学科专业“门类”上，满足规模性、综合实力性、学科融合性、前瞻性与生态性等条件，遵循“大学的管理模式归根到底要与学生的培养模式相协调”这一基本原则，以一个一级学科或若干个一级学科为基础来组建学院，达到消解原有专业、学科之间的壁垒，促进边缘学科、交叉学科和大学科群的不断涌现，实现学科交叉、学科综合、学科优势互补与学术资源共享，从而凭借学科群和大学科优势，培养厚基础、宽口径和强适应性的高素质人才，促进学校教学、科研水平的提高，为实现学校资源的优化配置与有效利用奠定基础。 2明确不同的建设目标，强化校院两级资源配置。高等学校
5、各类资源按其所服务范围的不同，可以分成校级资源与院级资源两个部分。校级资源是面向全校服务的资源。主要包括公用教室、公用实验室、图书馆、校级行政管理用房、福利与附属用房、教职工宿舍等物力资源，以及公共课教师、图书馆人员、校级机构行政管理人员、后勤人员等人力资源与校级经费等财力资源。院级资源是各院(系)、各专业使用的资源，主要包括专用教室、自用实验室、图书室、系和专业级管理教研用房等物力资源以及教学人员、科研人员、院与专业级的后勤人员等人力资源和院级经费等财力资源。现阶段我国高等学校资源配置过程中的主要问题是，教育经费投入严重不足与重复建设和浪费现象并存，校院两级资源配置结构不合理。在校院两级管理
6、模式下，学校资源配置可以按照两个层面进行。在校级资源配置的层面上，应该根据校院两级的职能与管理目标，以加强校内公共资源的建设为重点。同时，强调学校层次的放权，防止出现高度集权时的人力、物力与财力资源过度集中予校级建设现象重演，强化校院两级资源的合理配置。在院级资源配置的层面上，必须强调学院层次的相对“集权”，建立学院资源统一规划、合理配置、院内共享、对外服务的管理制度。 3采取不同的提供方式，提高资源的利用率。根据公共选择理论，公共产品可以采取公共提供与市场提供两种方式，高等学校的校院两级资源管理可以借鉴该理论，采取不同的方式进行生产与提供。对于体育场馆、公共教室、校园网络、图书馆、学生生活服
7、务设施以及全校性的公益设施等校级公共资源，可以采取由学校负担建设资金的公共提供方式，从而避免校院两级管理模式下的“重复建设”问题，充分挖掘办学潜力，实现资源的优化配置，集中学校财力，提高大学的办学能力。对于中心实验室、实习基地、专用设备以及院级实验室等院级或校院两级共管的公共资源，可以采取混合提供方式，由学校、学院与社会资金共同投资建设，实行有偿使用、市场运作的模式，在保证正常教学需要的前提下，既可以为校内科研与生产提供服务，也可以在高校之间甚至向社会提供服务，以强化资源共享，提高资源的利用率。 二、校院两级管理职权的调整 目前，我国许多规模较大的高等学校已经进行过学院制改造，构建了以学院管理
8、为主体的校院两级管理模式，但在校院管理职权的划分上，大部分高等学校没有成功地实现管理重心的下移，许多管理职能仍然集中在学校一级。学校权力的过分集中和过程管理中过多的介入，导致学院“虚”、“实”不分与学校权力的“丢失”，实体学院没有实权而不“实”，虚设学院过于松散而更“虚”，随着学校的规模不断扩大，这种高度集权的管理制度所造成的弊病越来越突出，成为影响学校持续发展的制度障碍。 1转变观念，摆正行政管理与学术管理的位置。当前，我国大学内部的行政化倾向严重，主要表现为职能部门权力过大、对学校学术事务干预过多以及行政权力的“泛化”与学术权力的“弱化”等特点。相比之下，教师与中下层单位(院、系、教研室)
9、权力过少，学术委员会投有实质性权力，许多学术事项决定权仍然更多地取决于行政权力。这既有来自国家对大学实行集权管理的客观原因，电有对学术权力和行政权力认识模糊产生的主观原因。笔者认为，要改变我国大学管理行政主导的现状，一是要改革我国高等学校管理体制，政府应通过完善高等教育的评价制度与拨款机制，实现高等教育管理重心的下移，变现行高等学校管理的“国家控制模式”为“国家监督模式”；二是要通过组织制度确定学术组织的权力地位，树立其应有的权威，实现学术事务与行政事务的适当分开，建立学术事务充分依靠专家的制度；三是要建立健全大学学术民主管理机构，充分肯定和重视教师在学术管理中的地位和作用，倡导学术理想，弘扬
10、学术精神。 2精简机构，实现管理重心与权力导向的下移。高等学校内部管理体制改革以实现校院两级管理作为改革的切入口，通过明确校院两级的管理职权，赋予学院一定的自主权，解决了长期以来困扰学校发展的学科建设与管理效能问题的两个关键性问题，从客观上推动了一个以目标管理为主，有宏观调控能力的精干、高效、有序的校级行政管理的建立。在学校内部权力结构的划分上，根据校院两级管理的要求，学校一级的行政部门，一方面需要把一些权力集中起来，进行集权管理，行使制定目标、监控考核、研究政策、宏观调控、对外联络等五大职能；另一方面，应坚持学术自由，进行适度的分权，采取集权与分权相结合的方式进行管理，把基层学科和课程的调整
11、与设置权、科研项目管理权、教师聘任权、资源分配权、人事权等学术、行政权利下放给学院一级，使学院具有包括自主用人权、自主管理权和自主配置院内资源权等权力，成为集教学、科研、人事、财务等职能于一身的实体性机构，从而承担起学科建设、提高教育质量和社会服务等三大职能，突破校级集权的模式，扩大中下层学术自主权，实现学校管理重心与权力导向的下移。 3实施职员制，规范校级行政部门的行为。目前，高等学校机关存在机构臃肿、人浮于事、人员素质偏低、工作效率不高的现象，影响了学校管理水平与办事效率的提高。为适应校院两级管理的需要，必须建立一支优化、精干、高效，与高校教师队伍相匹配的管理人员队伍，从而有利于职业化、专
12、业化干部队伍的形成，充分发挥各级，各层次人员工作的积极性。职员制的实施是解决上述问题最为行之有效的办法。建立职员制，就是倡导行政管理人员的职业化，建立“淡化级别、强化职责、事职相符、责薪相对、能上能下、能进能出的用人机制。高等学校实施职员制的基本思路是建立以问责制为基本特点的岗位责任制，以管理任务确定岗位和岗位所需最低职员职级，适当减少或取消科室，减少“长”的位置，设置“主管”、“协管”等岗位，明确岗位之间的责任关系，做到事事有人管、人人有责任。同时，适度剥离服务性职能，建立机关服务中心，实行专业化管理，减少条块分割，达到管理与服务职能的适当分离，强化学校的宏观管理职能与学院的学术管理职能。
13、三、校院两级财务管理体制的建立 由于我国高等学校长期以来办学经费处于紧张状态，学校财务管理一直采取高度集中的财务管理体制，这种体制对于集中财力解决学校迫切问题起到了很好的作用，但是随着办学规模的扩大，其负面效应也开始显露出来，主要表现为学院的主动性被抑制，办学积极性难以发挥在校院两级管理模式下，正确处理集权与分权的关系，明确校院两级的支出责任，确定合理的分配要素与相应的财力资源分配模式，建立事权与财权相统一的财务管理体制，不仅是实现学校财力资源有效配置的重要前提，也是实现校院两级管理，确保改革顺利进行的关键。 1明确校院两级的支出责任，实现事权与财权的有机统一。校院两级支出责任的划分，应按照强
14、化目标管理与宏观控制，降低管理重心与简政放权的原则，将能下放的职责尽量下放到学院。保留在学校本部的支出，是为了实现学校的职能而设立，主要应包括三个部分：一是维持学校机关运行的支出；二是离退休人员的支出；三是涉及到公共资源以及基本建设等不宜下放或确实无法下放的支出。下放到学院的支出，是为了实现学院的职能而设立，主要应包括两个部分广是基本支出，即学院的运行支出，包括人员支出、学生支出与运行费用三个部分，它是维持学院正常工作秩序的基础，学校必须将这些支出明确到各学院，让学院进行自主管理，做到事权与财权的统一；二是专项支出，它的设立是为了解决学校不同阶段的发展重点与突出问题，有利于实现学校的发展目标与
15、提高资金使用效益。 2确定相应的分配模式，实现财力资源的合理配置。校院两级管理模式不仅涉及学校财力的分配问题，对不同利益的调整也产生了深刻影响，因此，必须确定合理的分配要素和建立科学的分配模式，实现学校财力资源在学校与学院之间以及不同学院之间的合理配置。在分配要素的确定上，应设立包括学生规模、职工队伍、学科构成与科研水平等多因素的指标体系，以照顾不同学科类型、不同生源层次、不同办学规模与不同办学水平学院的现状与发展要求。在分配模式的构建上，应该按照“效率优先、兼顾公平”的原则，采用“运行经费+专项经费”的模式，建立“运行经费”按公式计算分配，“专项经费”由职能部门与相关学术机构按项目递补的学校
16、财力资源配置制度，解决校内资源配置过程中个别与一般、重点与一般等问题，实现学校财力资源的合理配置。 3建立合适的财务管理体制，实现集权与分权的有效结合。校院两级管理模式下的财务管理体制，应在高等学校财务制度的统一要求下，根据学校权力结构的划分与校院两级管理职能的特点，按照事权与财权相统一的原则，建立“统一领导、分级管理”的财务管理体制及其“院为主体，权责明晰，一级核算，两级管理”的学校财务工作运行机制。在这一体制模式下，学校的财务政策、财务资金、会计核算工作与会计人员等应由学校统一管理，确保学校财力资金的集中与会计政策的统一。学院作为管理的主体，则应负责预算的编制，院内管理制度的制定，经费的审
17、批与使用，职工收入分配等具体的财务管理工作，既扩大学院自主管理的权力，又加大学院自我约束的责任。 四、相关配套改革与评价机制的实施 由于校院两级管理涉及制约因素十分复杂，涉及面广，问题复杂，每个教职工对改革的认同感的差异以及各种利益调整带给个体的后果的多样性，将给改革带来很大的阻力。因此，必须进行相应的配套改革，营造良好的改革环境，通过有效的评价与监控机制的建立，才能确保校院两级管理模式的成功实施。 1推进学校服务社会化改革，营造良好的办学环境。校院两级管理模式实施以后，学校公共服务职能必须从管理工作中分离出来，组建独立运行的服务体系，并按照服务产品的性质，采取不同的生产与提供方式，建立符合自
18、身规律的运行模式。第一，按照私人产品性质，改革后勤服务模式。通过财务管理体制的改革，将现行集中到学校后勤部门的运行经费分配到各学院(包括机关)，建立后勤服务有偿使用的制度，从而改革现行不计成本的纯后勤服务模式，建立内部成本核算制度，实行企业化模式运作。第二，借鉴公共产品与私人产品的生产方式。改革教学服务模式。一是对教学行政服务与体育场地、图书馆、公共教室等校级公共教学资源采取公共提供的方式，由学校承担运行费用；二是对教学用水电、教具维修、教学用车、教材供应、教学印刷等教学后勤服务项目，采取市场提供的方式，由用户(学院)付费使用；三是对中心实验室、实习基地等教学物力资源的建设与使用，采取混合提供
19、的方式，由学校承担建设责任，由用户(学院)付费使用。第三，建立公平竞争的高校服务市场体系。高校服务市场体系必须弓 l 入竞争机制，打破校内垄断的行为，让学院在选择服务对象，决定服务内容，确定服务价格上有充分的自主权，以确保服务质量，降低学院运行成本，提高办学效益。 2完善学校质效评价体系，强化学校的监督职能。校院两级管理模式实施以后，学校的职能将从直接管理向监督控制转变，工作的重心是实现目标管理，强化过程监督，突出评估与考核。第一，建立科学的教学评价体系。评价是保障高校教学质量的手段与工具，在校院两级管理模式下，对学院教学工作的评价应采取日常教学评价与学院办学水平综合评价两种形式。在实施过程中
20、，日常的教学评价工作应当结合日常的教学督导、教学检查、学科与专业评估等工作进行；学院办学水平综合评价应借鉴教育主管部门对于高等学校的评估办法，采取以本科教学工作为评估对象的教学评估形式，结合院长任期目标考核进行。第二，建立有效的预算监督体系。预算监督体系包括强化预算编制与严格预算执行两个环节。一是根据学院事业发展计划与学校年度财务预算，强化以学院为主体的两级预算编制工作，树立院级预算的权威。二是学校财务部门应根据国家财政方针政策，监督学院严格执行预算，促使学院自觉遵守国家财政制度，建立科学的学院内部民主理财机制。第三，建立严格的院长任期目标考核体系。院长的任期目标考核要通过建立相应的指标体系与
21、完善相应的考核机制来实现。指标体系的设立，应该从规模、质量、结构与效益等四个方面，重点对学院的办学状况与发展潜力进行考核，强调学院的发展规划与远景目标，注重眼前利益与长远利益的统一，防止以牺牲质量为代价的短期行为。同时，考核评价机制应该围绕院长任职期间的德、能、勤、绩四个方面的内容进行，关键是要建立责、权、利相统一的院长任期目标责任制度与责任追究制度。 3建立学院自我约束机制，落实学院的发展责任。校院两级管理模式实施后，学院的职能由现行单纯的教学活动执行者转变为具有综合管理职能的办学实体，这客观上要求学院建立自我约束与自我发展的运行机制，从而肩负起学院的发展责任。第一，健全学院行政管理组织，建
22、立有效的决策机制。学院应建立“院长全面负责、党组织政治保证、教代会民主管理”的高效能决策执行系统与决策反馈系统，健全院长负责制下的行政管理组织，确立院长对内全面领导学院教育、教学和行政管理工作，对外代表学院对学校承担学院管理的责任，确保学院各项决策的正确制定与认真落实，积极把握发展机遇。第二，健全学院学术权力组织，建立有效的咨询机制。学院应健全以教授为主体的院学术委员会、学位委员会、专业与课程委员会等学术权力组织，通过明确学术权力组织的性质与职权范围，充分发挥其在教学、科研方面等学术事项咨询与审议的职能以及教学质量监控与教师业务考核上的主导作用。第三，健全院级教代会制度，建立有效的监督机制。学院应建立以教师为主体的教职工代表大会制度，对学院的办学方向、发展规划、财务预算、影响职工切身利益的政策以及学院的重大决策进行审议，依法保障教职工参与对学院的民主管理和监督的权利，维护教职工的合法权益。
