1、世界银行政策分析和建议项目中国：解决水资源短缺背景文章系列 加强国家防范控制水污染事件的能力：松花江水污染事件的启示 一、事实2005年 11月 13日，松花江发生水污染事件，从那以后短短数月时间，北江、湘江、黄河连续发生水污染事件。分析近期发生的水污染事件，可以归纳出一些类似或相同的特点：（1） 造成水污染事件的基本是工业企业超标、违规、事故排放的化学品；（2） 水污染事件虽然没有直接造成重大人员伤亡，但由于污染饮用水，危害生态环境和人体健康，造成的社会经济损失大大超过一般的安全事故；（3） 造成事件的污染源都没有被纳入环境风险管理的范围；（4） 在发生水污染事件的地区和流域，污染源监测、监
2、督、治理和水质监测的水平都很低；（5） 造成事件的污染源多数为老工业企业，建厂时没有执行过环境影响评价；（6） 在发生事件的流域，有些虽然制定了水污染防治计划，但都没有水污染事件应急的内容；（7） 水污染事件的社会经济影响是相同或类似的，但污染物的理化性质却很不相同，监控和处置的技术也各异，表明了水污染事件预警和应急的复杂性。频繁发生的水污染事件引起中国政府的高度重视。在 2005年 12月 3日，国务院发布关于落实科学发展观加强环境保护的决定 ，其中将“以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治”作为未来 15年国家环境保护的七项重点任务之首。2006年 2月， 国家突发环境事件应急预案
3、正式发布。2006 年初，九个省的 11家位于江河边有突出环境风险的企业被挂牌督办；127 个投资总额 4500亿元的化工石化类项目接受环境风险排查。本篇为世界银行“中国水战略研究”项目的水污染突发事件应急与预防子课题的国际经验系列报告之一。由中国人民大学环境学院院长马中教授执笔。有关世界银行“中国水战略研究”项目的信息和其它报告，请与世界银行谢剑博士联系，电邮：jxieworldbank.org，传真：202-522-1666；或访问项目网站 http:/www.worldbank.org/eapenvironment/ChinaWaterAAA世界银行政策分析和建议项目 2二、分析近期发生
4、的一系列水污染事件虽然表现为突发事件，但在“突发”背后却存在必然性。1 最近 20几年，在大规模、高速度开展经济建设的同时，对环境保护的重视程度一直滞后。在“先污染、后治理”思想的主导下，遗留和积累了大量环境风险和隐患，其滞后效应现在开始显现。中国的环境保护投资实际上一直无力保护经济高速增长压力下的生态环境。 “八五” 、 “九五”和“十五”期间，环境保护投资只占同期GDP的 0.74、0.88和 0.99，无论是比重和增长率都没有实现预期目标。如果比照同期的固定资产投资总量，三个 5年内环保投资的比例分别为 2.17、2.46和 2.37，基本没有增长。即使是“十一五”规划的环境保护投资，比
5、“十五”增长 85，按照过去 15年中国 GDP每五年增长 80120的比率，也仍然是和 GDP同比增长，无法实现超越。温家宝总理坦承“十五”规划的环保目标没有实现，投资不足应是主要原因之一。2 流域水污染防治，特别是跨省流域的水污染防治，具有国家公共服务的特征，中央政府应当承担管理责任。但是长期以来，在跨省流域水污染控制问题上，中央政府过度强调地方政府的职责；中央政府各个部门之间也职能不清，揽权诿过。中国主要的跨省流域，都存在上游经济落后但环境重要、下游经济发达的巨大差距，依靠贫困的上游，无论是环境保护能力制约还是出于自身经济利益的考虑，都不可能解决流域的水污染问题。为了纠正市场失灵和体制失
6、效，中央政府必须保持强有力的直接监督权和控制能力。3 中央政府对跨省流域综合治理的财政投资，在部门间也很不均衡。同一流域的不同部门的投资项目和规划一直失于统筹协调，中央财政在洪水控制、水土流失和水资源调配上从来不吝惜投资，但由于上面提到的认识，认为水污染治理主要是地方政府和市场的责任，导致财政资金严重短缺，由此造成政府对污染源监督失控，环保部门能力疲弱，水质监测信息混乱失真，中央政府没有在第一时间获得环境信息的渠道，更不掌握直接监控重大污染源和保护水源地的能力。4 近年来政府鼓励环境信息公开化，支持公众参与环境保护工作，认可媒体报道环境状况和相关问题。环境质量是具有很强收入弹性的服务，收入水平
7、提高后，对于环境质量的需求会加速提升。环境信息公开化和对环境服务越来越高的需求，也增强了水污染事件的社会影响力。三、认识在中国改革开放以来的经济发展进程中，每一次发生重大的自然、社会、经济事件，往往能从“坏事变成好事” ，推动了政府公共管理体制的改革。1998 年全国范围的大洪水，促使中国政府决心大幅度提高生态建设的投资。2003 年的 SARS，使中国政府认识到公共卫生的重要性。农民贫穷和农村落后的严峻事实，使得中央政府在 2005年下决心“建设新农村” 。2005、2006 之交的水污染事件能否帮助中央政府认识到环境保护对于建设小康社会的重要性而痛下决心呢？中国：解决水资源短缺背景文章系列
8、3中国的七大江河流域面积为 437 万平方千米，占全国国土面积的 44%，覆盖中国的 29 个省、市、自治区。人口占全国的 88%，耕地面积占全国的 80%以上，河川径流量占全国的 57%。因此，控制流域的水污染就是保障国家的水安全，对于人民生活、经济发展、社会发展都具有极其主要的意义。频繁发生的水污染事件确实引起了政府和社会各界的高度关注，普遍认为建立流域水污染应急机制是当务之急，重中之重。但是必须清醒的看到，造成水污染事件最主要的原因不是没有应急机制，而是对污染源的监督失控，治理流域水污染的能力极度不足。中国的水环境就像是病入膏肓的病人，污染事件只是病症的急性发作，面对事件，环境保护部门和
9、专家一定要保持清醒，不能一叶障目，不见泰山。事件是表，污染源是本，建立流域应急体制虽然非常紧迫和十分必要，但过分强调应急，不看到造成问题的原因和应急所需要的制度、体制和能力条件，就不可能从根本上防范水污染事件的发生。就好像治病，治表不治本，只可以救一时之急，不能解心腹之患，甚至可能误诊。也会错失水污染事件这个坏事带来的历史性机遇。水污染应急机制是一个综合管理过程，包括四个个环节：风险评估；风险预防；事件处置；影响清理。其中风险评估和预防是事故发生之前的管理，是应急的基础，也是最大限度减少污染事件的最重要条件。而事件处置和影响清理是事件发生之后的管理，是处理和善后工作。目前主管部门和专家在有过度
10、关注事后应急的倾向，强调事件发生之后的信息传递和处理，对预防污染事件发生似乎认识不足。首先，预防事件发生离不开水污染整体监控能力建设。执行国家突发环境事件应急预案 ，要求具备很强的信息获取能力，包括污染源排放监控、环境质量监测、风险分析评估、预警（包括重点污染源排污状况实时监控信息系统、应急资料库等） 、响应（信息报送处理、应急监测、信息发布、安全防护）等具体能力。这些能力是基于一个健全的污染防控体系的，脱离这一基础侈谈应急机制，无异于空中楼阁。松花江事件表明，我国的环境信息获取和传递机制存在严重问题：（1）对污染源监控失灵，污染源可以自行决定是否报告和报告什么；（2）上级政府对下级政府监督不
11、足，地方政府也可以决定是否和如何上报；（3）中央政府没有直接获得第一手环境信息的渠道。其次，实现应急目标离不开水污染管理体制建设。 国家突发环境事件应急预案确定了“统一领导，分类管理，属地为主，分级响应”的原则，在国务院的统一领导下，加强部门直接协同合作，提高快速反应能力。这只是一个在应急状态下，临时形成的组织结构。如果统一领导、部门协调、职责清晰的原则能够在日常的环境管理体制中得以落实，可以避免很多污染事件的发生。部门间的协调机制：水利与环保；城建与环保；规划与环保。在水质方面，加强流域部门的监测能力和与环保部门的信息共享。第三，实现应急目标需要相应的制度基础。包括（1）处理水污染事件的法律
12、依据；（2）预防和处置水污染事件的规章、制度；（3）以预防为主的水污染风险管理计划；（4）改进现有的制度，主要是排污申报、排污许可证和环境影响评价对水污染事件的控制能力。当前和今后比较长一段时间里，水污染是中国水管理面临的最严重挑战。中国当前有三亿人的饮用水不安全，而直接决定饮用水安全的水污染管理体制依旧处于信息阻断、管理混乱、责任不清的状态。与水资源调配、洪水控制和水土保持相比，世界银行政策分析和建议项目 4中国政府在水污染控制的投资是最少的。因此，对于中国政府来说，建立水污染事件应急机制十分紧迫和必要。但是，应该清醒地认识到，中国的水环境如染沉疴，病来如山倒，病去却如抽丝。应急系统是解决突
13、发问题的手段，却不可能解决全部的水污染问题。中国水污染的治理不可能速战速决，必须做好打持久战的准备。只有建立起强大的水污染防治能力和管理体系，才能够从根本上防范和控制水污染事件。一定要认清水污染应急和综合防治的关系，应急是手段，综合防治是基础。应急是环节，综合防治是总体。在建设应急系统的同时，必须把建立综合防治体系的工作放在更重要的位置。如果过分强调应急，忽视水污染综合防治体系的建立，无异于舍本逐末，应急系统也失去立足的根基。四、建议总体建议：抓住举国上下高度关注水污染、党中央、国务院对环境保护重要性的认识达到前所未有高度的有利时机，建立水污染应急机制，并以此为契机，全面推动建立流域水污染综合
14、防治体系。建立水污染应急机制应当从改革管理体制、改进管理制度和加强管理能力三个方面同步推进，并且基于和最大限度利用现有的体制、制度、管理资源。具体建议：以水污染防治为纲，从管理体制、管理制度和执行能力三个方面加强水污染管理和应急能力。（一）改革管理体制1 修订国务院“三定”方案，明确中央政府相关主管部门和地方政府在水污染应急中的责任和职能。建立多部门相互合作的水污染应急机制。2 根据国家法律和国务院行政授权，明确环境保护行政主管部门是水污染风险管理和应急机制的行政主体。通过法律或行政授权国家环保总局对全国重点污染源、水源地、生态敏感区实施直接、实时监测。流域机构对省界断面实施连续水质监测，并将
15、监测结果上报国家环保总局。3 建立国家环境污染应急领导小组，国家环保总局担任组长，成员包括公安部（治安、消防） 、卫生部（防疫、卫生、救护、医疗） 、水利部（水质监测及流域机构） 、国家安全监督总局、交通部和重点污染源所在地省政府和其他相关部门。4 通过法律、法规、规章和规划，明确地方政府、上下游地区和企业与水污染应急相关的责任、职能和权利。国家环保总局区域监查中心代表中央政府监督地方政府执行国家与水污染应急相关的法律、法规、规划，并协调省级地方政府之间与水污染应急相关的事务。（二）改进管理制度1 修订环境保护法 、 水污染防治法 、 水法和水污染防治法实施细则 ，增加有关水污染事件防范和应急
16、的条款。中国：解决水资源短缺背景文章系列52 在拟制定的国务院行政法规有毒有害化学品管理条例中，设立关于水污染事件防范和应急的条款。3 在上述法律、法规的基础上，制定关于水污染事件防范和应急的行政规章。在法律、法规和政策中明确污染源的污染事件申报责任。对于隐瞒事件造成环境损害的，追究其经济、行政直至法律责任。在法律、法规和政策中明确直接负责监管污染源的环境保护行政主管部门的监管和处置责任。对于因为渎职造成环境损害的，追究经济、行政直至法律责任。4 对水污染风险实行污染源和化学品双重控制制度：建立污染源和化学品两个名录；并根据已有污染源、化学品和和新增加的污染源、化学品分别管理。5 对已有污染源
17、实行报告、登记，核查，名录制度：企业向环保部门报告并登记，环保部门核查，核查通过后的污染源纳入污染源名录；对已经生产、消费、储存的化学品实行报告、登记、测试、名录制度：企业向环保部门报告并登记化学品，环保部门对可能造成环境和健康危害的化学品进行测试，测试通过的化学品纳入化学品名录。6 对新污染源实施登记、评价、名录制度，登记后被确认有环境风险的需要进行评价，通过登记和评价后的污染源纳入污染源名录；对新化学品实行登记、测试、名录制度：企业向环保部门登记化学品，环保部门对可能造成环境和健康危害的化学品进行测试，登记和测试通过的化学品纳入化学品名录7 根据污染源和化学品的风险等级，可以将管理职责明确
18、落实到各级政府和各个部门。对国家环境保护主管部门认定有重大环境风险的污染源（例如在水源地和流域上游）和化学品，需要建立重点污染源和重点化学品名录，由国家环保总局直接控制管理。管理措施包括减量生产、开发替代品、安全回收等。8 各级环境保护部门应当根据污染源名录和化学品名录实施定期检查，依法处理违法、违规的企业和个人。9 根据水污染事件的环境和健康影响特征，从预防、应对、控制、清理水污染事件的需要，编制水污染风险管理计划。风险管理计划主要包括：（1）风险评估，即评估可能发生的风险和控制风险的能力；（2）预防措施，包括工程措施、监测措施、报告制度、宣传教育、检查制度等；（3）应急预案，主要是事件发生
19、后的紧急应对和处理。 （4）清理措施，包括清除污染物、评估环境和健康影响和恢复正常的社会经济生活。有两点特别应当强调， （1）对于水污染事件来说，最重要的是预防而不是应急；（2）水污染事件的环境、社会、经济、政治、健康影响远远超过一般安全事故，所以一定不能简单地把水污染事件当作安全事故管理，不能以死亡人数定义事件的严重程度。10 改进环境影响评价相关政策，增加关于环境风险评价的要求，对于重点污染源和重点化学品，要求建造用于应急的工程设施。11 改进并加强排污许可证和排污申报制度，对于重点污染源和重点化学品许可证由国家环保总局直接控制。12 以污染源而不是以水质为基础、以全流域而不是以城市为中心
20、制定流域水污染防治规划。在流域水污染防治规划中设立应急专项，或者编制应急专项规划。世界银行政策分析和建议项目 613 建立污染源和化学品危害通识制度。通过标志、标识、安全知识、信息公开让当地政府、居民、企业职工、经销商、消费者理解污染源和化学品的环境风险和可能造成的健康损害。14 在加强污染源监督和水质监测体制的基础上，建立污染源排放和水环境质量信息公开化制度，根据法律授权，由环境保护主管部门权威发布信息，通过公众、社会和同行监督，推进流域水污染防治和事件预防控制管理体制的改革和完善。（三）加强管理能力1加强政府的水污染监测控制能力：包括（1）根据污染源名录和化学品名录的风险等级，加强各级环保
21、部门的监督核查能力；（2）水质监测和信息共享能力；（3）处置突发水污染事件的能力。2在政府主导下，利用科研院所和社会力量，建立评估政策、规划和开发项目环境风险的能力。并鼓励和逐步建立对于污染源和水质的第三方中立监测能力。3根据相关法律要求，在中央财政设立专项资金，主要用于：（1）跨省断面、重要水源地、生态敏感区的水质监测；（2）建立重点污染源和重点化学品名录；（3）定期和不定期检查、核查、排查重点污染源和重点化学品；（4）历史遗留和无责任人污染源的清理；（5）贫困地区的污染源治理。4提高各级政府水污染监管能力，建立专业应急队伍。从总体上说，中国与水污染控制和应急相关的环保、水利、建设等部门已经装备了精良的设备，拥有大批专业技术人员，只需要通过财政预算拨给运行经费，就能够迅速建立水污染事件的防范和应急能力，同时也可以大大加强各级政府的常规水污染防治能力。免责声明 Disclaimer本文中的阐述、发现和结论仅代表作者的观点,并不反映世界银行和其它相关机构的观点,也不反映世界银行执行董事会和他们所代表的政府的观点。
