1、我国科技计划项目监测评估实践与探讨（科技部科技评估中心 欧阳进良 李有平）【摘要】如何开展科技计划项目的监测评估，是保障科技计划项目的顺利实施，保证科技计划项目实现国家目标的重要手段，并已成为科技计划管理的重要命题。本文对我国科技项目的监测评估工作进行了分析，结合我国新时期对科技管理工作的需求和科技项目的监测评估工作面临的困难和挑战，提出一些科技项目监测评估的有关建议。关键词：监测评估 科技项目 中期检查 后期评估随着国家科技计划项目投入的不断加大，国家科技计划项目作为政府直接干预科技、实现国家目标的重要手段，在推动科技进步、促进经济发展与满足社会公共需求等方面发挥着日益显著的作用，为我国经济
2、和社会发展中重大问题提供了有利科技支撑。在重视以结果为导向管理的国际大背景下，对政府公共财政建立有效的监测评估体系已经成为推行行政问责制度和政府绩效管理制度的重要手段。近年来，随着我国公共财政框架的确立和财政支出提供公共产品、服务职能的确定，纳税人对政府资助的科技活动的经济性、效率性和效果性日益关注，特别是一些重大科技项目的组织管理效率、目标完成情况和项目实施的绩效已成为社会各界关注的焦点。如何建立科学、高效的国家计划项目过程管理模式，优化科技资源配置和提高科技计划项目的管理绩效，保障科技事业的良性、健康发展，已成为当前国家科技管理体制改革的一项重要内容。开展国家科技计划项目的监测评估工作，了
3、解科技计划项目的执行进度、资源使用情况、目标任务的完成程度和存在问题，将是有关管理部门加强科技计划管理的重要抓手。如何开展科技计划项目的监测评估、强化科技计划项目过程管理，已成为科技计划管理的重要命题。通过有关科技项目监测评估实践的总结与分析，将有助于我国国家科技计划项目监测评估体系的构建，促进科技项目监测评估的制度建设、组织建设和能力建设。一、国家科技项目监测评估实践近年来，科技主管部门通过加强项目申请、年度检查、中期评估和项目验收等环节的管理，不断完善国家科技计划项目管理和计划管理体系，起到一定效果，并引起了全社会的广泛关注。2001 年，科技部、财政部、国家计委和国家经贸委联合发布了关于
4、国家科研计划实施课题制管理规定 ，863 计划、支撑计划和 973 计划等国家科技计划的管理办法提出，通过加强年度报告、中期检查或中期评估、绩效考评、评估验收等方式，加强科技项目的检查监督工作，以改变计划管理“重立项，轻管理”的现象。项目监测评估是，组织有关人员或委托专业监测评估机构以相对独立的第三者身份，依据法律规范、有关政策以及有关合同等，以观察或者进行检查等形式对项目的执行进度、质量、效率和效益等进行监督检查，总结发现问题并提出相关建议的过程。根据这一定义，目前大部分国家科技计划已经开展科研项目的监测评估工作（见表 1） 。各计划实行了项目的年度进展报告制度和课题验收制度，部分计划项目开
5、展了中期检查、中期评估，国家科技攻关计划对部分项目进行了绩效考评，中小企业创新基金和部分 863 计划专项/课题采取监理制，部分 863 计划主题课题采用由主体专家组专家为责任专家的项目跟踪管理，开展以测代评等方面的项目监测评估工作。这些监测评估工作中，有的还包括年度预算执行情况报告、中期财务审计以及结题时财务验收等方面内容。2003 年开始，科技部委托会计师事务所对“973 计划” 、 “863 计划” （民口，1000 万元以上项目） 、国家科技攻关计划、火炬计划和星火计划等计划的项目，从科技专项经费的预算执行情况、经济效益、社会效益及项目承担单位管理情况等方面进行经费审计。下面重点介绍重
6、大科技专项的中期咨询评估、863 计划的专项/课题监理与“以测代评”、中小企业创新基金等的项目监理、973 计划的中期评估和国家科技攻关计划的项目中期检查评表 1：有关科技计划的项目监测评估实践年度报告 中期检查与评估 验收 绩效评估 备注863 计划 部分专项/课题的监理制、以测代评、责任专家的项目跟踪 部分课题验收之前进行经费审计国家科技攻关计划 中期检查、部分项目中期评估 部分课题部分课题验收之前进行经费审计973 计划 中期评估 中期评估和验收之前进行经费审计中小企业创新基金 项目监理 包括年报半年报估与绩效考评。（一）重大科技专项的中期咨询评估2002 年 7 月，科技部启动了由 8
7、63 计划和攻关计划等共同支持的电动汽车等 12 个重大科技专项。2004 年，科技部组织力量对重大专项展开中期工作检查，并委托中国工程院对重大专项展开咨询评估。对每个重大专项，中国工程院相关学部组织院士、专家和相关部门的管理人员构成的中期评估咨询小组，对专项总体目标实现程度，能否完成重大专项已设立的任务和目标；专项总体实施情况，目前进展与国民经济社会发展需求的吻合度，主要成绩，能否达到带动相关领域和产业发展的目的；在组织和管理方面的创新，与值得总结推广的经验；存在的问题与相关政策、措施建议等方面进行了咨询评估，为重大专项的顺利实施提供重要参考和支撑作用。（二）863 计划的专项/课题监理与“
8、以测代评”“十五”863 计划民口涉及六个领域的 19 个主题和 27 个重大专项。 “十五”期间，科技部针对部分专项/课题采取监理制、以测代评等重大举措加强科技计划项目管理。其中，7 个重大专项（见表 2）和部分主题课题在管理过程中引入了监理制，通过节点检查、跟踪检查等方式跟踪重大专项和课题的进度、质量、研发方向，以及相关技术指标和财务指标的进度情况。监理制在重大专项的实施过程中主要完成以下工作：对照指标逐项核查指标进度完成情况；检查项目阶段性成果；核查项目经费落实与经费开支情况；项目资料保存情况；项目主要负责人和项目成员工作情况，与主要科研人员面谈了解工作情况，了解表 2：“十五”863
9、计划部分专项的监理重大专项名称 “监理制”相关内容节水农业 课题过程管理实行监理制和年度定量考核制。农作物新品种选育课题管理实行监理制，聘请了解有关技术，并且有丰富管理经验的专家承担监理工作。超导材料与技术 领域办聘请北京桑夏科技开发中心对“铋系高温超导带材” 、 “大面积高温超导双面薄膜”和“高温超导电缆”三个重大课题进行全过程监理。电动汽车 采用通过中咨公司聘请独立专家的方式对专项进行了全过程监理。IC 装备 部分课题层次实行全过程监理。中国实验快堆工程领域办委托中咨公司承担专项的监理工作；业主单位原子能院委托核工业四院的四达建设监理公司作为快堆工程的建设监理。水污染控制技术与治理工程针对
10、重要课题和示范工程实施，采取项目监理制和第三方监测制，保障工程质量以及科研实验数据和结果的可靠性与公正性 1。项目组织管理情况和实施过程中的问题与对策；承担单位总体科研面貌与效益情况，了解项目协作关系和科研人员变动情况及应变措施，针对项目实施过程中存在的问题和建议，及时向专项办或领域办汇报，同时起到了上传下达的作用。项目监理的具体组织实施上，科技部高新司、电动汽车重大专项总体组委托中咨公司聘请独立专家组，以重大节点检查和明察暗访等方式对电动汽车专项的 5 个整车及配套零部件组合课题和 3 个测试基地课题进行了全过程监理。快堆专项委托中咨公司进行监理，中咨公司成立快堆项目部，组织专家在现场对工程
11、管理进行监督。计算机软硬件技术主题成立工程监理组，委托国家信息安全工程技术研究中心动态监测各省的应用示范情况，完成了国家“十五”重大科技专项“电子政务试点示范工程的监理工作。部分重大专项和主题课题在管理过程中还引入了“以测代评” ，在课题节点检查、验收等关键阶段，通过对项目承担方所提供的数据进行检测和验证，监督课题的研究质量，以测试结果作为项目是否通过验收的重要依据，有的甚至以测试结果的排序作为研发单位是否获得新的立项支持的重要依据。从 2002 年开始，信息领域对软件相关课题采取“以测代评”方式，委托第三方评测机构对相关产品的技术性能指标进行专项测试。通信技术主题单独设立测试课题，依托具有评
12、测优势的第三方单位，在课题节点检查、验收等关键阶段，对重大课题的成果进行测试。2003 年 4 月开始，在科技部与 863 计划软件重大专项专家组的指导下，总装武器装备论证研究中心联合中国软件评测中心完成了 863 软件重大专项多个软件产品的多轮次公开测评。新材料领域对重大项目和课题经费在 200 万以上的课题重点课题，采取以测代评、测评结合的方式，由测试专家组到现场按照合同指标逐项进行测试，并进行现场验收，其中，光电子材料与器件主题的大部分课题验收过程中，专家组采取了以测代评、测评结合的验收方式。资源环境领域的海洋监测技术主题聘请了具有资质的监测机构作为第三方中介评估机构对项目承担方所提供的
13、数据进行检测和验证。（三）中小企业创新基金、农业科技成果转化项目的监理有关部门针对中小企业创新基金和农业科技成果转化资金，分别建立了项目监理机制，出台了有关项目监理的管理办法。在项目的进行过程中，委托相关服务机构和监理机构对项目组织实施情况、合同计划进度和完成情况、经费到位和使用情况、成果转化情况、技术水平和经济技术指标完成情况进行监督，使之达到项目实施计划的要求，保证项目进程的顺利实施和目标的完成。相关服务机构和监理机构按照合同书中的有关约定，对项目的实施过程的有关内容进行监督：监理项目阶段计划，监督阶段结合的执行进度，并指导进行合理调整；监督项目的实际投入，保证投入的合理性，保证后续阶段的
14、可持续性；监督项目的实际结果，保证阶段结果与阶段进程计划相同或相符；发现和查找项目实施中的困难和阻力，提出建议性措施和解决方法，避免项目的重大停顿或中止；监督克服困难的措施，保证解决困难措施的有效性和可行性，保证项目进程的顺利进行。其主要工作方式是通过对项目的现场检查、上报资料的分析和整理，填报有关监理信息调查表和项目监理意见表 ，作为科技部评价项目执行情况、作出相应决策的主要依据。具体流程见图 1。（四）973 计划的中期评估1997 年启动 973 计划以来，973 计划项目实行“2+3”管理模式，进行“滚动支持、动态调整” 。项目实施 2 年后，进行一次中期评估，对项目的研究任务的落实情
15、况、承担单位支撑条件的落实情况、研究思路的创新性、研究队伍的开拓创新意识、学术交流情况、项目管理是否规范等“工作状态”和项目预期解决我国经济、社会、国家安全或科技自身发展重大需求的贡献和作用、研究工作的创新前景、取得重大突破的可能性等“研究前景”进行评估，围绕项目总体目标，调整和确定后 3 年的研究任务和经费，优化企 业 （ 半 年 报 、 年 报 ）服 务 机 构地 方 推 荐 单 位 监 理 机 构管 理 中 心 省 级 科 技 主 管 部 门 （ 年 度 总 结 ）（ 电 子 版 、 纸 制 附 件 ） （ 分 析 报 告 ）（ 半 年 报 、 年 报 、 年 度 总 结 ）（ 电 子
16、版 ）图 1：中小企业创新基金的项目监理流程课题设置和人员配置。使项目在后三年的研究中能突出重点，集中优势力量，实现预期目标。中期评估工作分项目中期总结和项目中期评估两个阶段进行。项目中期总结是在课题总结基础上提交课题中期总结报告后，由首席科学家和项目专家组会同项目依托部门进行，对课题工作状态和研究前景进行讨论评议，并对项目课题设置、课题研究内容和目标、研究队伍等方面提出调整方案。项目中期总结工作结束后，进入项目中期评估阶段，项目中期评估工作由科技部委托领域专家咨询组主持按领域。结合项目中期评估，科技部委托会计师事务对项目经费使用情况进行中期检查和财务审计，其结果作为项目后三年经费预算审查的依
17、据之一。（五）国家科技攻关计划的项目中期检查评估与绩效考评1998 年，科技部发展计划司委托国家科技评估中心开展了国家科技攻关“九五”计划“重中之重”和“重大科技产业工程”项目中的中期评估工作。对项目的目标、实施方案、管理、实施条件以及实施进度与趋势等内容。评估中针对每个项目的重点问题，根据统计数据、调查问卷、实地调研、专题面访及搜集检查总结、进展汇报、基础数据和管理部门提供的实施方案、专题合同、常规工作检查等相关材料，对多渠道、多角度、多种类型的信息进行相互补充和相互检验。最后，在综合考虑评对象提供的自评价意见、个人体会和观点，管理者个人的意见和观点，领域专家对项目目标、技术路线、阶段成果及
18、实施单位的评价意见，主要用户对项目提供的技术、产品和服务的评价，相关者对项目效果、影响的实际感受等基础上，对项目的关键事实进行评价。2005 年，科技部与财政部商量确定，并由财政部委托国家科技风险开发事业中心和北京华盛中天咨询有限公司，开展了对国家科技攻关计划“十五”期间首批立项的 55 个项目（包括 612 个课题）的项目资金执行情况进行绩效考评，以总结项目管理经验，完善项目管理办法，提高项目管理水平和资金的使用效益，并为确定以后年度攻关计划项目和安排项目支出预算提供依据。项目绩效考评分项目自评和专家考评两个阶段，专家考评采用现场考评和非现场考评相结合的方法，对部分经费规模较大、具有代表性的
19、项目及其部分课题进行现场考评。项目绩效考评的主要内容包括，绩效目标完成情况、立项目标的合理性、项目验收情况、项目组织管理情况、项目的经济、社会效益、资金落实情况、实际支出情况和财务管理状况等方面内容。考评依据主要有，相关项目批复及预算批复文件、项目计划任务书及后三年调整方案、项目（课题）验收材料、项目经费审计报告、预算执行或决算报告以及其它财务会计资料和项目组织单位填报的绩效报告等 4。二、科技项目监测评估的相关讨论随着我国各项改革开放的深入和政府职能的转变，监测评估活动已日益受到各级政府和全社会的高度重视，运用专业化的监测评估手段，对政府的发展战略、政策、计划和重大活动进行客观评价，提出完善
20、决策、改进管理的意见和建议，是提高行政效能，保证决策科学化和民主化的重要举措，也是进一步完善公共管理、优化公共支出、改进公共服务的重要措施。一个科技计划项目立项以后，对项目实施过程的检查、监督和控制，在项目管理中显得尤为重要。作为独立于项目实施的第三方监测评估，利益独立于双方之外，完全可以根据合同来协调双方在项目进程中出现的问题，并客观公正地提出相关意见和措施，所以，项目监测评估作为科技项目管理过程中的一个不可或缺的部分，将使科技管理部门及时掌握和了解项目实施状态、投入资金的使用情况等问题，为项目尽一步调整和优化资源分配提供科学依据，使项目实施的投资效果和研究水平得到保证，最终更好地实现项目的
21、目标。（一）我国科技项目监测评估面临的挑战综上所述，科技管理部门在有关科技计划管理管理过程中开展的项目监测评估工作，在科技计划项目的过程管理、验收和绩效评价等环节发挥了重要的作用，通过项目的进度与质量，项目达到的技术、经济、质量指标情况，资金到位与使用情况等方面的监测、跟踪调查和后期评价，总结和分析项目执行过程中的成功经验和存在的问题，对项目的顺利实施和科技计划管理效率的提高起到了很大的促进作用。另外，在科技部和有关部委的高度重视和推动下，全国建立了一批科技评估机构和检测测试机构，形成了一支专业化队伍。这支力量虽然目前还比较薄弱，但已成为今后发展的重要基础。同时，我们也要看到，目前科技项目监测
22、评估仍然面临不少困难与挑战。1、科技项目监测评估工作的系统性、连续性、独立性和规范性不强。虽然有的计划项目采用了第三方监理、检测、责任专家长期跟踪的方式进行项目监测评估工作。但是，采用第三方开展监测评估的还只是很少的一部分项目。同时，目前的科技项目监测评估工作主要以运用传统的过程管理模式，采用年终总结、阶段总结、现场检查考核、会议汇报咨询等方式，并且以项目负责人提供相关材料，临时专家组听汇报的形式进行。不同层次、不同阶段监测评估之间的衔接不足，有关科技项目监测评估缺乏系统设计。另外，除年报的时间外，监测评估的时点选取尚未形成规范，监测评估结果的发布也不规范。受管理资源和管理制度的局限，管理部门
23、一般没有对项目实施的整个过程进行充分有效的监督和控制。可以说，科技项目监测评估工作还未纳入制度化、常规化轨道。2、项目的可监测度不强。目前大部分项目的目标在论文、专利、人才培养等方面提出了比较明确、具体的要求，而对项目的进度、项目的其他产出，以及项目实施的效果与影响的目标内容没有确定考核指标，或者可考核性不强。同时，在科技项目的立项、论证阶段，没有形成项目目标和考核指标确定的互动机制，基本上由项目负责人自己确定，更没有明确项目的监测指标，及其基线数据和数据来源等。考核指标和监测指标的不明确给项目监测评估工作带来很大的困难。3、科技项目监测评估方面的系统研究不足，没有建立一套符合科技项目特点、并
24、与科技计划管理相匹配的项目监测评估体系。虽然国际上有关监测评估的理论和方法已经比较成熟，也开展了大量的项目监测评估实践，我国科技计划也进行了监测评估方面的探索。但是，我国在项目监测与评估的关系、项目监测评估与计划项目管理的关系、项目监测评估的组织管理，以及如何建立符合科技项目特点的监测评估体系等方面没有开展系统研究。可以说，科技项目监测评估的制度框架和技术支撑体系尚未建立。（二）有关科技项目监测评估的思考科技计划项目的实施，计划管理部门是项目实施的委托人，项目负责人是项目实施的代理人，其实质是一种“委托代理”关系 3。根据委托代理理论，委托代理双方对相关信息占有的不对称会导致“道德风险”和“逆
25、向选择” ，从而严重降低了科技项目和科技财政资金实施的绩效。在科技项目实施的委托代理关系中，计划管理部门将项目实施的权力授权给课题负责人，在监督弱约束下，作为代理人的课题负责人可能存在寻租行为，影响项目的顺利实施和目标完成。所以在科技计划管理中引入监测评估，使项目监测评估成为科技计划项目管理的重要手段，对项目实施的全过程进行监测评估，是我国科研管理逐步制度化和规范化的必然要求。如何建立科技项目的监测评估体系和如何开展科技项目监测评估工作等将是未来科技管理的研究重点。1、如何运用现代项目管理理论建立监测评估体系现代项目管理理论的核心是，在项目论证阶段要明确项目的目标和节点要求，在项目实施阶段要通
26、过全过程跟踪了解项目的执行进度和过程，可能尽早将风险和损失控制在最小的范围。加强科技项目的监测评估工作，是减少项目实施风险和保证项目顺利实施的有效可行方法。在科技项目的立项、论证阶段，由利益相关方确定项目的目标和考核指标，设置里程碑（阶段标志性成果）的技术性能指标，并明确有关监测评估的时点。并将项目目标、考核指标和技术性能指标列入计划任务书中，将它作为项目管理和监测评估的重要依据。在项目实施过程中，组织有关人员或委托专业监测评估机构，以项目合同指标为依据，对项目执行的进度、质量、效率和效益等进行监测评估，通过节点监测评估、里程碑监测评估和阶段性评估，为管理部门的节点控制和动态控制管理提供支撑。
27、2、如何设计项目监测评估指标体系项目监测评估工作需要有明确的目标、考核指标和监测指标。在科技项目的立项、论证阶段，要明确项目的目标和考核指标，对于难以进行定量考核的目标内容，要明确考核的方法。同时，要建立项目目标和考核指标确定的互动机制，由计划管理部门、项目承担人员、项目承担单位、主管部门和项目成果的主要用户等利益相关方确定项目各层次目标和考核指标。项目监测指标的确定上，要由计划管理部门、项目承担人员和监测评估方等根据考核指标共同商量确定，并且要明确监测指标的基线数据、数据来源和监测时点。监测指标还要满足“具体、可衡量、可采集、可跟踪”等要求。根据项目的目标、考核指标、相关研究内容，提出个性化
28、的项目节点监测评估、里程碑监测评估和阶段性评估的内容框架，监测评估的程序和方法，确定不同实施阶段的监测评估重点。3、如何开展科技项目监测评估工作建立科学的科技项目监测评估组织管理体系，是科技项目监测评估工作得以顺利实施的重要保障。根据科技计划管理流程、项目研究内容和组织管理特点，研究项目监测评估的实施框架、运行体系、监测评估方式，形成以项目目标、考核指标、监测指标为基础，选择专业监测评估机构开展项目监测评估，采用第三方测试、检测、实验、验证，通过组织有关人员或委托专业监测评估机构以管理信息、监测信息为基础，结合项目检查、巡查、抽查等对项目执行质量、执行进度、目标完成情况等进行监测评估。监测评估
29、组织管理体系中，要讨论确定监测评估中委托方、监测评估方和被监测评估方的职责分工及其有关要求，明确不同层次监测评估的组织管理流程、信息报送工作流程，以及结果使用流程。科技项目监测评估工作，要根据项目的实施计划，制订项目监测评估工作计划和实施方案，明确监测评估的内容、要求和具体时间安排。项目监测评估工作应注重监测评估行为的客观性、适用性、可操作性和管理政策的连续性；符合科技计划项目具有研究工作高风险性、研究目标性明确、研究进程不确定性、技术先进性强、资源投入有限等特征 2，建立符合科技项目特点、与科技项目组织管理相匹配的科技项目监测评估的组织管理体系，充分利用管理信息，减少科研人员的负担，同时保障
30、监测评估工作的顺利进行。（三）完善科技项目监测评估的有关建议国家中长期科学技术发展规划纲要的制定和实施，对我国科技项目监测评估工作提出更新更高的要求，也为科技项目监测评估指明了发展方向，从而为科技项目监测评估工作带来新的发展机遇，科技项目监测评估的发展需要开展以下几个方面的工作。1、把科技项目监测评估引入科技项目管理的全过程。对现行的科技项目管理体制进行必要的改革，把加强科技项目监测评估工作作为体制和机制创新的关键环节，明确科技项目监测评估在科技计划项目管理中的功能定位和作用，建立科技项目实施的全过程控制，系统规划和部署一系列科技项目监测评估任务，充分发挥科技项目监测评估的导向、激励和监督作用
31、，为科技项目决策与管理提供支撑。2、深入研究科技项目监测评估体系和组织管理机制。借鉴国内外项目监测评估的实践经验，根据科技项目监测评估特点，分析科技项目监测评估在项目实施中的作用、监测评估的组织管理流程、监测评估指标体系、以及监测评估结果的利用，设计不同计划项目、不同层次的个性化科技项目监测评估的内容框架和指标体系，建立以监测信息、管理信息，第三方测试、检测报告等为主要依据，项目自监测评估和外部独立监测评估相衔接，监测评估与科技计划管理相匹配的监测评估体系和组织管理机制。3、为科技项目监测评估提供制度保障。在有关科技计划管理办法和实施细则中，要明确项目监测评估的具体内容和要求，以及监测评估的结
32、果使用。监测评估工作经费是保证监测评估工作得以顺利进行的基础条件，为保证科技项目监测评估工作的开展，建议将监测评估工作经费列入科技计划管理经费预算中。同时，要研究制定科技项目监测评估规范，细化明确科技项目监测评估的目的、工作原则，确定项目监测评估的组织管理，明确不同层次监测评估的主要内容和指标，监测评估的方法、程序，进一步指导各计划开展项目监测评估工作。4、加强科技项目监测评估能力建设。要在进一步组织和动员专业技术力量发展科技项目监测评估事业的基础上，推动监测评估机构不断创新监测评估方式，充实监测评估手段的技术内涵，完善服务门类，大幅度提高科技项目监测评估的专业化水平和服务质量，以满足日益多样
33、化、系统化、各层次的监测评估需求。同时，通过加强培训和与有关国家、国际组织和有关部门的合作，提高我国科技项目监测评估方面的能力。尤其要将进一步加强和世界银行、联合国 UNDP 等国际组织的合作，学习和借鉴发达国际先进经验，使监测评估机构的服务水平逐步与国际接轨。参考文献1.陈省平,郑湘峙,罗轶,刘涛,重大科技项目组织实施模式的探讨与实践以国家 863 计划“深海抗风浪网箱的研制”项目为例.科技管理研究,2005(4).2.倪健,基于重大科技项目的管理创新研究.中国科技论坛,2006(9).3.杨建顺,国家科研项目监理的法学研究.河南政法管理干部学院学报,2005(1).4.关于开展国家科技攻关计划绩效考评工作的通知,科技部网站, http：/
