1、宏观经济下行压力下的地方财政稳定增长机制研究 摘 要：财政收入是国家调节经济、实现社会公平、构建和谐社会的重要手段。现行财政体制下，我国地方财政收入来源主要包括：税收、行政事业性收费、罚没收入、政府性基金、中央税收返还和转移支付等。近几年，由于我国经济增速放缓，“征过头税”、“乱收费”等现象在一些地区重又抬头，加重国人“税负”解决地方“财困”问题遭受着巨大的舆论压力。因此构建科学的地方财政收入增长机制、提高地方财政保障能力，成为摆在我们面前的重要课题。 关键词：地方财政收入 非正常增长 财政稳定增长机制 现行财政体制下，我国地方财政收入来源主要包括：税收收入、行政事业性收费、罚没收入、中央税收
2、返还和转移支付、政府性基金等。近年，我国财政收入增幅远远高于GDP的增速。2006年至2010年，中国GDP年均增长11.2%，同期全国财政收入年均增长21.3%；2011年我国GDP增长9.2%，财政收入增长24.8%；今年上半年全国财政收入增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。随着近两年来经济增速放缓的影响，一些税收收 入降幅较大、财政困难的地区，通过征收“过头税”、“乱收费”等方式虚增财政收入，大大加重了企业和群众的负担。这些现象暴露了我国地方财政收入机制还存在一定程度的不科学、不规范、不稳定问题。进一步突显了优化地方财政收入结构、提高财政收入质量、建立地方财政收入稳定增长机制的必要
3、性和紧迫性。 1、地方财政收入非正常增长 经济不可能永远高速增长，财政收入亦是如此。在经济增速放缓时期，政府不应过分追求财政收入的增长，否则会损害生产力的发展。但经济增速较缓的2012年，“过头税”、“突击征税”、“非税收入暴增”等词汇却时刻刺激着人们本已敏感的神经，加大了社会对经济的担忧。 1.1、税收“涸泽而渔” 受近期经济低速增长态势和房地产调控政策的影响，2012年以来，我国税收收入增幅较上年同期有着明显回落。财政部数据显示，2012年1-11月全国累计税收收入93552亿元，同比增长9.8%，增幅同比回落14.9个百分点。一些地方财政收入压力加大，为了完成税收任务，地方税务部门纷纷挖
4、潜增收。在清欠增收的空间减小的情况下，一些基层税务部门不惜违法，寅吃卯粮，通过征收“过头税”的方式虚增财政收入，让原本就已艰难度日的中小企业苦不堪言。 1.2、非税收入大举提速 非税收入作为财政收入来源的一部分，一直以来都是财政体制改革的一个重点和难点。近年来，非税收入数额大，增长迅速，且种类繁多。财政部发布的财政数据显示，2012年前三季度，一些地方非税收入高歌猛进，与税收收入增长乏力形成鲜明的对比：天津非税收入增幅（54.75%）高出税收收入增幅（10.86%）40多个百分点；安徽非税收入增幅（52.1%）高出税收收入增幅（15.3%）30多个百分点；在一些省份，非税收入成为拉动地方财政收
5、入增长的主要途径，而罚没收入成了非税收入的重要组成部分。一些中小企业主抱怨：乱收、乱罚、重收等现象大有抬头之势，各种名目的税费不减反增。这无疑会消弱中央结构性减税的效力，不利于中小企业走出困境，加大了地方经济衰退和财政收入下降恶性循环的风险。 2、寻根探源之地方财政收入机制 目前我国地方财政收入机制还不尽完善，还不能科学地为地方政府筹集充足的财力。多地“预先征税”和非税收入的暴长，将这一缺陷暴露无遗。 2.1、地方税收计划管理体制不尽科学 实行科学的税收计划管理，有利于提高各级税务人员征管积极性，确保财政收入的实现。根植于计划经济体制下的税收征管制度虽然多年来为财政收入的成功组织做出了巨大的贡
6、献，但并不能适应当今市场经济的发展以及依法治税工作的总体要求。众所周知，我国税收征收计划长期以来均是采取由上级税务机关以上期税收为出发点，按照一定的增长率来制定当期税收计划，年初一次性分配，自上而下按基数法层层分解，年内一般不作调整，这就导致各级税收计划的固化，难以契合各地税源的实际变化情况，导致部分县、市税收计划和税源规模产生背离，加之“税收收入”这一硬性政绩考核指挥棒的压力，地方税务部门为完成即定税收任务，寅吃卯粮，增加企业负担，在很大程度上阻碍经济的持续稳定发展。 2.2、地方财政收入结构不够合理 在世界许多国家，税收是政府财政收入的主要来源，非税收入在财政收入中只占很小的比重。如美国政
7、府收入中非税收入仅为 6.1%，欧洲国家为 10%左右。 我国自上世纪90年代以来，通过收支两条线、费改税、加强非税收入征管等一系列改革，不断完善政府收入机制。但其成效主要是提高了非税收入征收率和资金使用的规范度，清费立税效果不明显，反而使一些不合理的收费有合法化的趋势。由于地方政府缺乏征税权、地方债发行权，固利用收费缓解地方财政压力成为普遍现象。非税收入规模在地方政府的推崇下不断增长。据审计署公布的 2011年54 个县财政性资金的审计结果显示，非税收入已占县级财政性收入的60.45%，超过税收收入 20.9 个百分点。现实表明异军突起的非税收入正接过税收收入递来的接力棒，成为构成地方补财政
8、收入的新“源泉”。与税收相比，其征收的随意性强，且与经济增长之间不像税收那样存在相对直接的关系，极易形成“乱收费”，成为企业稳步发展的绊脚石，伤害地方经济发展的活力。因此，地方政府仍应努力构建“以税为主体、非税收入为补充”的科学的财政收入结构。 2.3、地方财政收入保障能力不强 1994年我国的分税制改革，使得税收管理权高度集中于中央，根据对现行分税财政体制的具体分析和总体把握，我们看到了利弊共存，在提高我国中央财政收入能力的同时，也让地方财政患上了中央依赖症。1994年至2011年18年间，来自中央的税收返还和转移支付占地方公共财政总收入的比重，除1997年略低于40%以外，其它年份都在40
9、%以上。目前，这些来自中央的公共收入存在两方面问题：一方面，为了保护各省市，特别是富裕省市的既得利益，越是发达地区税收返还越多；专项转移支付因需要配套资金，越是困难地区越难得到；而一般转移性支付也并非财力越弱的地区得到的越多。另一方面，其大部分（专项转移支付 + 部分一般性转移支付）被指定用途，地方政府不能根据轻重缓急自由调配。因此，现行分税制下，中央地方间纵向财政收入分配机制不能实现全国各地的公共服务水平的均等化。一些地区在财政困难时对地方小税种及非税收入的超常征管便成为常用手段。 3、完善地方财政收入机制，科学提高地方财政保障能力 我国地方财政收入的非正常增长，直接的诱因是地方经济增长趋缓
10、，更深层次的原因是地方财政收入机制的不完善。因此，进一步优化地方财政收入结构、提高财政收入质量、建立地方财政收入稳定增长机制，成为当前地方财政建设的重要任务。 3.1、健全地方财政收入来源体系 分税制下，各级地方政府都应掌握较为稳定的财政收入包括：税收收入、上级转移支付、合理收费、地方债务收入等，以履行其支出职责。针对我国地方财政收入渠道狭窄，结构扭曲的局面，在应该尽快让财产税成为地方公共财政收入的主要来源，让地方债务收入承担起地方公共建设的主要任务。 3.1.1、加快财产税体系建设。财产税是以房屋、汽车等不动产和动产为征税对象，包括遗产与赠予税、契税、资源税、房产税等税种在内的一个税收体系。
11、财产税的税源丰富，税基稳定，并对地方有较强的依附性。因此提高财产税收入在地方财政收入中的比重，既有利于我国地方政府转变职能，又有利于地方公共收入的稳定。因此中央政府要下定决心，以更大的政治勇气和智慧，尽快研究开征遗产与赠予税，整合房产税、土地出让金等房地产有关税费，研究开征物业税。从而形成以物业税、车船税、资源税等静态财产税和契税、遗产与赠予税等动态财产税为主要组成部分的较为完整的财产税体系。 3.1.2、完善地方债发行机制。在市场经济发达国家，地方公债早已成为国家公债的重要组成部分，是筹集地方建设资金和弥补地方财政收支短期失衡的重要手段，在很大程度上支撑着地方经济的建设与发展，税收无法取代。
12、出于防止财力分散、避免重复建设、维护金融秩序等目的的考虑，我国长期禁止地方政府自行发债，但随着地方巨大的隐性债务规模的暴露，中央政府开始转变观念，进行地方自行发债试点。只要我们坚持推进地方预算公开，并加强地方债发行、使用的有效监控，地方总体债务风险就不会进一步扩大。其结果，不仅能缓解现行地方税收和非税收入增长的压力，而且可使地方财政结构更趋于完善。 3.2、确立税收计划管理的新思路 实现税收的“应收尽收”，提高税收计划的科学性，建立一种适应市场经济发展的长效税收机制，是我国税收计划管理体制改革的最终目标。一是改变税收计划自上而下层层分解的做法。各级税收任务以本级政府预算为准，而各级税收预算要在
13、政府协调下，由财政和税务部门共同研究决定；二是强化各级税收预测和税收计划分析工作。加强对重点税源和重点行业的监控管理，随时掌握企业的生产经营变化情况。根据实际经济形势和税源的变化情况，每半年或一个季度对税收计划进行适当的调整。 3.3、力促地方非税收入规范化 “强化税收、规范收费”是优化地方财政收入结构、提高财政收入质量应坚持的重要原则。为此，我国应全力启动新一轮清费立税工作。 3.3.1、进一步清理整顿收费项目。上世纪90年代“费改税”以来，我国就大力治理乱收费问题，但由于受部门保护主义和地方保护主义影响，迄今为止成效并不显著。要打破既得利益的坚冰，还应由中央统一部署，强制开展新一轮地方行政
14、性收费的清查、梳理，压缩非税收入项目，彻底取消那些不合理、不合法的收费项目，并建立一套完备的非税收入管理法律法规体系，并及时向社会公示合理合法项目及收费标准。 3.3.2、逐步取消政府性基金。我国政府性基金的开征主要是源自于上世纪八、九十年代财政性建设资金的不足。与税收相比，政府性基金的管理、计划性、透明度都存在明显差距。在财政收入日趋壮大的今天，对那些收入规模较小的、难以覆盖其成本的应尽快取消，由预算内财政收入解决其资金需求。以基础设施建设为目的而建立的政府性基金也应逐步取消，资金缺口由政府债务收入弥补。能转化为税收的基金项目则转化为税收形式，不能转化，又确有存在必要的纳入一般预算管理。 4
15、、改进中央对地方转移支付制度 建立规范的财政转移支付制度最终目标是实现全国各地的公共服务水平均等化，转移支付资金的分配与地区财政困难程度呈现正相关性，是减少地方财政收入行为扭曲的重要保证。因此，应该调整结构，压缩规模，逐步形成以均衡性转移支付为主、专项转移支付为辅的科学转移支付格局。但这是一项渐进式的改革，不能一蹴而就。当务之急：一是减少专项转移支付规模，增大县级基本财力保障机制奖补资金。激励各省提高县乡公用经费支出标准，加大县级转移支付，进一步提高县乡各项基本公共服务质量和水平。二是提高均衡性转移支付测算办法的科学性。公开测算过程和分配结果，接受各方的意见和各相关部门监督。 总之，在宏观经济下行的情况下，绝不能靠增加人们的宏观税负来解决地方财政困难问题。慢下来，调整一下，我们会拥有一个科学的、现代文明精神的财税体系。 参考文献： 1高培勇：中国财税体制改革30年研究M.北京- 经济管理出版社，2008 2李森著：中国基层财政困境问题研究：症结与出路 M.上海三联书店 2009 3杨之刚：财政分权理论与基层公共财政改革M.经济科学出版社，2006.第 9 页 共 9 页
