1、完善法律保障 振兴文化产业 一、文化产业投入的法律保障体系基本形成 为保障文化产业的投入，国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要提出要“加大政府投入力度，建立健全同国力相匹配、同人民群众文化需求相适应的政府投入保障机制”；“在国家许可范围内，引导社会资本以多种形式投资文化产业，参与国有经营性文化单位转企改制”，“营造公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制和法制环境”。这些要求既是对未来如何振兴文化产业的明确指引，同时也是对我国文化产业发展的历史总结。历史地看，尽管文化产业的命题直至21世纪才正式提出，但文化产业的发展自始就是我国改革开放的有机组成部分；对它的投入保障则始终与我国的法治建设相伴
2、而行，并初步形成了文化产业的投入保障法律体系。 从文化产业的投入来看，国有资本无疑是极其重要的组成部分，并主要通过两种方式来进行：一是通过文化事业单位转企改制进入文化产业领域；二是政府通过各种方式向文化企业给予资金上的支持。从目前来看，就经营性文化事业单位转企改制而言，首先，中央出台的一系列文件，在区分公益性文化事业单位和经营性文化事业单位的基础上，划定了需要转企改制的经营性文化事业单位的范围，明确了部分文化事业单位的国有资本控股，确定了转制过程中的资产处置以及改制后的企业主要按公司治理制度运作的方向。其次，针对经营性文化事业单位转企改制，为防范国有资产流失，则通过适用相关的法律、法规或规章予
3、以规范。其中，事业单位国有资产暂行办法、中央行政事业单位国有资产管理暂行办法主要针对事业单位国有资产管理作了规定，包括了事业单位改企转制过程中国有资产的保护问题；企业国有资产法、企业国有资产监督管理暂行条例、企业国有资产产权登记管理办法、企业国有资产统计报告办法、企业国有资产评估管理暂行办法则对企业国有资产的管理作了详细制定。最后，改制后的国有文化企业则依据企业国有资产法和公司法，实行政企分开，依法享有自主经营的权利。 就文化产业的财政投入而言，主要表现为中央和地方分别设立文化产业发展专项资金，引导并支持文化产业的发展。为此，财政部于2010年发布、继而在2012年重新修订了文化产业发展专项资
4、金管理暂行办法，许多地方也相继出台了相应的规定。这些规定与会计法、审计法及财政违法行为处罚处分条例相结合，规范了文化产业财政资金的各个环节，保障文化产业财政投入资金公平、合理、有效的使用。 作为文化产业发展的重要组成部分，民间资本、外资等非公有资本进入文化产业则主要通过两种方式：一是非公有资本直接设立文化产业企业，二是非公有资本通过多种形式参与转制改企国有文化企业。从民间资本的投入保障来看，国务院先后通过了关于非公有资本进入文化产业的若干决定（2005），国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（2010）和关于鼓励和引导民间资本进入文化领域的实施意见（2011）等规范性文件。与此相配套
5、的则是规范各个行业的一系列行政法规、规章与规范性文件，分别涉及：新闻、出版发行、印刷业；广告、会展业；广播、电视、电影业；计算机软件、互联网、数字出版业；动漫、游戏产业；演艺、休闲娱乐、旅游业等各个方面。结合这些规定可以看出：第一，国家通过设立文化产业发展专项基金、简化审批程序、税收优惠等多项扶持措施，保障民间资本进入文化产业；第二，民间资本进入文化产业的门槛在逐步放宽。除了特定领域外，绝大部分文化产业领域都允许民间资本进入；第三，民营文化企业原则上享有与国有文化企业同等的待遇。 在外资投入保障方面，早在中国加入WTO议定书中就对外资准入作出了承诺，开放与文化产业直接或间接相关的领域，分别包括
6、：音像制品、娱乐软件以及音像制品的租赁服务和分销服务；书报刊的分销；广告服务；增值电信服务（包括互联网ICP/ISP的相关业务）等方面。此后，为鼓励、规范外资的进入，国家先后通过了关于文化领域引进外资的若干意见（2005）、外商投资产业指导目录（2007）等规范性文件，对我国加入WTO承诺开放的文化领域予以明细化；文化产业振兴规划（2009）则对有关外资准入进行了原则性规定。与外资投入相配套，国家出台了一系列专门性的行政规章和规范性文件，包括：设立外商投资印刷企业暂行规定（2002）、中外合作音像制品分销企业管理办法（2002）、外商投资电影院暂行规定（2003）、外商投资电影院暂行规定的补充
7、规定（2005）、外商投资图书、报纸、期刊分销企业管理办法（2003）、中外合作摄制电影片管理规定（2004）、中外合作制作电视剧管理规定（2004）、中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定（2004）等。总体而言，这些规定大致明确了外资投入文化产业的范围、投入比例、进入形式以及程序等方面的内容，为外资投入文化产业提供了规范指引和保障。 二、文化产业振兴需要法律保障提供 长期稳定的预期 从多元主体投入来看，文化产业投入保障法律仍然存在若干需要进一步探讨的问题。 从国有资本投入来看，第一，投入资金过分专注于文化产业的生产领域，消费领域或者文化产品的消费者并没有成为文化产业发展专项资金
8、的资助对象，从而对文化产业消费市场以及消费力的培养和激励不足。第二，从大多数地方关于文化产业发展专项资金的规定来看，每年投入多少没有规定，文化产业发展专项资金的总额难以保证，这样有可能不能满足经济发展变化的需要。第三，没有充分考虑到西部地区的特殊情况，缺乏扶持西部地区文化产业发展的具体措施。第四，有关文化发展专项资金的申请、评审、监督、评估规定比较简略，法律责任规定不足，有可能使文化产业发展专项资金成为滋生腐败以及贻害我国文化产业快速发展的根源。 从民间资本投入来看，首先，对民间资本进入文化产业的限制过严。一是进入领域限制过多。2005年国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定第九条关于非公
9、有资本“不得投资设立和经营报刊社、出版社”，“不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目；不得从事书报刊、影视片、音像制品成品等文化产品进口业务”的规定基本上否定了民间资本进入这些领域的有益作用。二是投资比例限制不尽合理。对比国务院2005年关于非公有资本进入文化产业的若干决定第五条和2010年关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见第十七条可以看出，决定中对民间资本进入出版物发行、体育、娱乐、影视制作、广告等行业的投资比例限制与若干意见中对上述行业的鼓励性规定并不相符。三是设立程序严格、审批标准模糊。如出版管理条例和音像制品管理条例都规定，设立出版单位应当有符合国务院出版行政主管部门认定的
10、主办单位及其主管机关；并且，审批设立出版单位还应当符合国家关于出版单位总量、结构、布局的规划。这些规定不仅对民间资本的进入设置了较多的程序性限制，而且审批标准并没有具体界定，实际上赋予了审批机关过大的自由裁量权。其次，鼓励民间资本投入的长效机制不健全。除了民间资本投入保障法制的层次较低，没有形成稳定的长效机制外，文化产业行政管理不仅缺乏用法制手段引导、落实现行法规和政策，而且力度也不够；有些政策过于原则，相关配套政策和措施没有及时到位。最后，从民营文化企业权利保障来看，尽管出台了一系列政策性文件保障民营文化企业与国有文化企业平等的权利，但民营文化企业不论在市场准入、行政审批、项目投标、信息交流
11、、财税政策、信贷政策、社会关注度等方面，还是在资格认同、职称评定、国际文化交流方面均与国有文化单位存在差异，影响了民营文化企业的发展。 从外资投入文化产业的保障来看，首先，在产业准入规制上，不仅体现为我国相关法律效力和级别不高，法制体系不完善，而且对待外资准入的态度不明确，缺乏鼓励外资准入的明确规定。其次，在外资的权利保障上，我国相关的文化管理法规对投资主体的资格要求，以及对外商投资企业设立后经营业务范围等方面的规定，都往往与国内企业存在差别待遇，影响了对外资企业权利的平等保障。不仅如此，我国对外资企业的优惠政策通常由专门性文件予以规定，国家制定的一般性文化产业政策往往并不“惠及”外商投资企业
12、。 三、不断完善文化产业投入主体权利的法律保障 完善投入保障法律制度，首先需要改变主要依赖规章及规范性文件的现状，提升保障的立法层次，为多元主体提供稳定的投入回报预期。近几年来，吁求出台文化产业振兴法已成为共识，就在于期待它能够为文化产业的发展提供基本的法律依据和保障。其次则需要以多元主体投入为视角，认真对待并解决投入保障法律制度中存在的基本问题。 就完善国家投入文化产业的法律保障而言，第一，应确定国家和地方文化产业发展专项资金的总额或者在年度预算总支出中所占的比例，保证文化产业发展专项资金的充分性。第二，专项资金不仅用于支持和鼓励文化产品的生产，也应用于扶助文化产品消费市场或提升消费者的文化
13、消费能力，例如可以通过设立“文化消费券”，让更多的中低收入公民成为文化产品的消费者、评审者、评估者、投资者，建立国家扶持的公正的文化市场秩序。第三，专项资金的设立应当考虑全国文化产业发展的总体平衡，加大支持中西部地区的力度，使中西部地区能够充分利用自身文化资源的优势，发展文化产业。第四，应当完善资金申请、评审、监督、评估、责任追究等制度，使资金的使用发挥应有的效益，包括：专项资金申报公告程序；评审参加者参加的现场调查以及中介机构专项审计程序；专家评审委员会遴选、评审程序；行政管理部门确定资助方式、资助数额、款项发放计划程序；公示程序等。另外，对于违法或不当使用专项资金行为的法律责任问题，可有两
14、条解决路径：其一，在拨付专项资金时，签订资金使用行政合同，通过合同约定资金使用范围、使用方法，同时约定相关方的违约责任；其二，通过立法填补相关法律责任的空白。 就完善民间资本投入保障法律制度而言，第一，区分文化产品性质及其在文化产业层的地位应是政府权衡放松监管与加强管制的标准。对于私人文化产品领域，要积极鼓励民营资本进入；对于文化意义“公共性”较高、但与国家文化主权和文化信息安全不直接相关的准公共文化产品可采取政府和市场混合提供的方式，主要包括：出版物印刷、发行，新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，电影制作发行放映，建设和经营有线电视接入网，参与有
15、线电视接收端数字化改造等。第二，应以市场机制主导民营资本投入与民营文化企业运营，确保市场机制在引导民营资本进入和运营文化企业方面的作用。通过完善文化产业市场秩序立法，调整现有的不平衡的文化经济利益关系，创造平等的市场竞争环境，对文化产业领域中的不正当竞争行为和垄断协议、经营者集中和滥用市场支配地位等垄断行为进行有效规制。第三，通过加大民营文化企业的财政支持力度，确保民营文化企业兴办的产业项目与国有、集体文化企业适用同一程序、同一标准，以及民营文化企业人才在职称评审、工龄计算、评先评优等方面与国有文化企业员工享受同样的待遇和正规的人事管理制度，加强民营文化企业平等待遇权利的保护。 就完善外资投入
16、保障法律而言，第一，应立足我国国情，借鉴和吸收西方发达国家的成功经验，明确文化产业外资准入的基本原则，包括：综合效应最大化原则，在制定外资准入政策与法律时综合考虑文化产业的社会属性、政治属性、经济属性，实现综合各项效益最大化；市场规则原则；规制尺度区分原则，政府对不同的文化产业类型采取不同的监管方式。第二，在外资准入的具体制度上，一是在政策法律允许甚至鼓励外资准入的文化产业领域，适当放宽外资准入形式，将规制重心放在准入后的监管上；二是积极利用WTO规则中的例外性规定，结合国情，确立外资的利用限度，主要包括：GATT第4条“电影片的特殊规定”允许缔约方制定或维持电影片的放映限额；GATS项下政府提供的服务例外；以及GATT第3条与第16条补贴的例外。第三，切实赋予外资文化企业国民待遇。 本文为江苏社科基金专项项目：文化产业振兴的投入保障法律研究（12XSB013）成果的一部分 （作者系南京师范大学法学院副教授，博士）第 9 页 共 9 页
