1、对 中 国 能 源 战 略 对 策 的 评 论1Evaluation of Chinas Energy Strategy OptionsJonathan E. Sinton Rachel E. Stern Nathaniel Aden Mark D. LevinewithTyler J. Dillavou David G. Fridley Joe Huang Joanna I. LewisJiang Lin Aimee T. McKaneLynn K. Price Ryan H. Wiser Nan ZhouLawrence Berkeley National LaboratoryandJea
2、n Y. KuNational Renewable Energy Laboratory16 May 2005Prepared for and with the support of the China Sustainable Energy Program本研究得到能源基金会、 大卫与露茜尔 派克德基金会和威廉 弗洛拉和休 利特基金会合盟的中国可持续能源项目、 以及壳牌基金会可持续能源项目的大力 支持。 劳伦斯 伯克利国家实验室也同时得到美国能源部能源效率及可再生能源 助 理 部 长 的 支 持 合 同 号 ： DE-AC03-76SF00098。免责声明： 美国政府、 加州大学及其雇员均不对本
3、报告所提供信息的准确性、 完整性和有用性做出任何保证（包括适用于特定目的的保证） ，也不为此承担任 何法律义务或责任。劳伦斯伯克利国家实验室环境能源技术部中国能源研究组（China E nergy Group Environmental Energy Technologies Division Lawrence Berkeley National Laboratory）地址：One Cyclotron R oad Berkeley, CA 94720 USA 网址： China.lbl.gov本报告未经许可，不得复印或转载。目 录执行摘要 1 前言和综述 3政 治 经 济 变 革 中 的 政
4、府 角 色 4 优 先 目 标 和 协 调 行 动 6中国国家能源战略对策的评论 14 能源效率 14 能源供应 19 环境与资源政策相协调 29 能源政策的实施 31 结论 32 备注 341执 行 摘 要和上世纪八十年代类似， 中国面临的挑战是： 在 2020 年之前实现 GDP 翻两 番 ， 能 源 消 费 翻 一 番 ； 保 障 国 家 能 源 安 全 ， 提 高 社 会 福 利 水 平 ， 改 善 环 境 ， 与 此 同时寻求能源清洁化。 然而 ， 中国目前的能源发展趋势正在偏离这些目标。 过去 三 年 间 ， 能 源 消 费 增 长 速 度 已 经 超 过 了 GDP 增长的速度
5、（见图 1） ； 煤占到一次 能源供应增量的三分之二。 与此同时， 石油消费迅速增长， 几乎所有新增需求量 都靠价格不断上涨的进口石油来满足。2004 年，国务院发展研究中心发表了有关国家能源战略对策的研究报告， 即2020 中国国家能源战略与政策研究 。当决策者考虑如何采纳这些建议时， 外 界 的 比 较 分 析 有 助 于 评 估 一 系 列 政 策 选 择 。 为 此 ， 本 报 告 在 2020 中 国 国 家 能源战略与政策研究 的政策建议基础上， 提出如何将中国的远期能源发展目标（能源安全、 经济增长、 社会公平和生活水平提高） 与能源投资、 能源供应和能 源效率等具体改革措施相联
6、接。本报告首先对不同能源政策目标进行优先划分， 论述国家对于实现这些目标 的作用， 对重点能源产业提出了具体的建议。 我们重申， 能源效率对于实现均衡 发展、 经济增长、 能源供应安全这几个目标是至关重要的。 在提高综合能源效率 和改善能源供应结构上，政府的作用主要在以下三个方面：- 通过投资激励和低息贷款，支持社会和环境友好的能源对策；- 通过教育和示范，如政府采购计划，倡导可持续能源发展；- 通过价格信号、法律、法规和经济惩罚手段，规范市场行为和活动。本报告对上述领域提出了具体的政策建议，以提高能源效率，将 GDP 增长 的能源消费弹性系数减低到 0.3 的 平 均 水 平 ； 保 持 能
7、 源 供 求 平 衡 ， 鼓 励 向 清 洁 能 源过渡。报告在探讨如何将政策原则付诸实施时， 重点放在三个方面： 第一， 加大能 源开采、 基础设施建设和环境保护环节的能源效率投资； 第二， 重组促进清洁能 源生产和使用的激励措施； 第三， 强化国家能源管理体制。 本报告中详细阐述了 保持中国能源部门高效和均衡发展的财政政策和管理机制。加强国家能源管理体制非常重要。 必须改变能源政策和监管机构， 以便更有 效 地 实 施 2020 中国国家能源战略与政策研究及本报告中提出的建议。尽管2年增长改革开放和政企分开曾推动了生产力的提高，但能源效率提高的趋势已经放缓， 而新的能源资源的开发跟不上常规
8、能源的需求。 国有能源企业的影响力， 近期煤 炭和电力供需矛盾， 及国际石油价格问题， 自然使人们把注意力集中在矿物燃料 的供应和常规发电技术上。 然而， 中国必须重视能源效率， 必须重视发展长期替 代能源， 仅仅增加能源供应将会损害未来能源的可持续发展。 政策完善和管理体 制的变革， 要确实表现在日常工作中优先考虑能源效率和可持续性， 而不仅停留 在战略的层面。据报道， 中国成立了能源协调机构和国家能源办公室 （译者注： 应为国家能 源领导小组办公室） ，这表明中国正在采取切实的行动。体制改革的国际经验表 明， 独立的机构是有效的能源管理所必需的。 这包括： 预算独立 （与大企业及其 他政府
9、机构相对而言） ，有足够的专业人员，立法和执法的管理权限。因为效率 是 具 有 广 泛 社 会 效 益 的 公 共 物 品 ， 因 市 场 失 灵 不 能 使 能 源 系 统 满 足 社 会 的 要 求 时，政府要发挥主导作用。 如果中国在机构重组方面步子迈得再大一些， 增设新的能源部， 2020 中国国家 能源战略与政策研究 报告中提出的政策目标很有可能会实现。 职责明确和更有 权威性的能源部， 会有能力解决能源产业内不同主体之间的冲突； 会有权威支持 公众利益优先于大型国有能源企业的利益追逐； 将会比现有机构更有能力使中国 未来的能源发展走均衡、可持续的道路。图 1. 中国能源消费增长幅度
10、超过了 GDP 增长速度，使国家可持续发展目标受到挑战20%15%GDP10%5%0%能 源-5%-10%1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004资料来源： 国家统计局 （不同年份） ， 中国统计年鉴 （中国统计出版社） ； 国家统计局， 中国 2004 年 国民经 济和社会发展统计公报（2005） （ ） ；劳伦 斯伯克利国家实验室估评。3GDP能源消费弹性系数能源是经济的头等大事！ 邓小平，1980 年前 言 和 综 述中 国 经 济 增 长 的 成 就 举 世 瞩 目 。 1980 年至 2000 年
11、 期 间 ， 中 国 GDP的 增 长 翻 了两番， 使 近 5,000 万人口摆脱了贫困 1。 但 尚 不 为 广 泛 认 知 的 是 另 一 个 辉 煌 成 就 ，即能源消费在此期间 2仅翻了一番。 中国希望在未来的 20 年间重现这一辉煌成就3。 然 而 目 前 不 断 增 长 的 能 源 消 耗 ， 尤 其 是 最 近 三 年 的 增 长 趋 势 ， 使 之 受 到 挑 战 。实现这一宏伟目标需要大力实施整体的国家能源战略， 包括在未来的几十年中更 雄心勃勃地实施促进提高能源效率的各种政策（见图 2） 。 过去的一年间， 国内、 外的能源专家对中国的国家能源政策提出了不少建议。 200
12、4 年， 中国国务院发展研究中心完成了 2020 中国国家能源战略与政策研究 。 本 报告以该研究为基础，对设计和实施一个整体的能源战略提出若干补充性建议。 笔者希望帮助中国政府把战略层面的政策目标 （能源安全、 经济增长、 供求均衡、 提高人民生活水平） 与具体的能源投资、 能源供应、 能源效率等改革目标联系起 来。图 2. 为实现 20002020 年 GDP 翻 两 番 ， 而能源 消 费翻 一番的 目 标 ， GDP 的 能 源消 费弹性 系 数 （能 源消 耗 量的增长率与 GDP 增长率之比）必须扭转目前的趋势，使之低于过去 20 年的平均水平。2.0 能 源 增 长 比 GDP
13、增 长1.51.00.50.0-0.2005 年 起 ， 要 实 现2000-2020 年期间 GDP 翻两番， 而能源消 耗仅增加 一倍5-1.0能 源 增 长 比 GDP 增 长1980 1985 1990 1995的目标， 必须 使弹性系 数保持在 0.3 的水平。2000 2005 2010 2015 2020资料来源： 国家统计局 （不同年份） ， 中国统计年鉴 （ 中国统计出版社） ； 国家统计局， 中 国 2004 年国民经 济社会发展统计公报（20 05 年） ；劳伦 斯伯克利国家实验室估评。4在中国经济转轨过程中， 政府的职责有时并不十分清晰。 鉴于能源部门在国 家体制、 政
14、策和政府采购方面发挥重要作用， 本报告从论述政府职能着手， 为下 文的政策建议做铺垫。本文还探讨了提高能效和能源可持续性目标的优先次序， 这些目标通常是相互竞争的。 本文着力论述能源供求的具体措施。 倒数第二部分， 从政治和经济方面， 回顾了能源政策实施的成功经验。 本报告的结论部分综合了 各项建议，力图明晰指出中国能源政策的走向。变 革 中 的 政 府 角 色 定 位中国从计划经济到市场经济转变的特点是逐步自由化和国家权力下放。 在能 源部门， 这种转变的特点是 ， 权力和资源从中央计划机构转到国有能源企业的手 中 ， 比 如 中 国 国 家 石 油 公 司 （ CNPC） 和 中 国 石
15、化 （ SINOPEC） 。 尽 管 国 家 一 直 努力减缓能源需求增长的压力， 但是把能源管理权下放到国有石油公司， 造成了 能源产业的发展优先考虑供应侧问题。中国能源产业发展扩张时， 集中决策方式使既得利益集团阻碍了连续性国家 能 源 战 略 的 制 定 和 实 施 4。 在 改 革 开 放 的 最 初 十 年 中 ， 由 于 增 加 了 地 方 及 企 业 的 自主权， 弥补了监管监督的缺失， 所有权的变革促进了生产力的提高。 然而， 随 着经济的发展， 能源消耗不断增长， 使得中国监管和决策机构权力下放的做法问 题丛生。 主要原因是， 对国营能源供应企业的刺激已经背离了民众的要求及整
16、个 社会的利益。 中央政府相对于既得利益集团呈弱势， 使得能源部门协调不畅， 效 率 不 高 和 政 策 失 灵 。 2003 年，能源部门发展不协调的问题，在大范围的电力紧 缺和地区电力分配不公平的现象中暴露无疑。用2020 中国国家能源战略与政策研究报告的话讲，中国的现状是“准 市 场 ”状 态 5。 在 这 种 准 市 场 经 济 条 件 下 ， 能 源 问 题 必 将 成 为 中 国 实 现 远 大 发 展 目标政策议题中的首要问题。 随着有更多的中国决策者认识到由政府主导制定能 源战略的必要性， 上述看法正在得到印证。 2020 中国国家能源战略与政策研究 报告主张， 政府应把实施资
17、源节约作为一项基本国策， 并把这项政策目标上升到 与控制人口增长 6同等重要的高度。 2020 中 国 国 家 能 源 战 略 与 政 策 研 究 报 告 还 特 别 提 倡 政 府 带 头 节 能 ， 比 如 在 政 府 的 办 公 楼 内 减 少 能 源 的 使 用 7。 鉴 于 政 府 每 年的支出超过 800 亿元人民币，消耗全国能源的 5%。这是一个重大的举措。5在某种程度上，强调政府的领导作用不但反映了中国计划经济的传统体制， 也反映了重要经济主体的当前利益。 中国两家最大的石油公司中石化和中石油都 是国有公司， 希望政府能给予额外的支持， 使他们在国际市场上更具竞争力， 甚 至他
18、们希望在监管中赋予更多的自主权。 即使在一个完全的市场经济体制下， 政 府的宏观调控也是实现社会整体目标所必不可少的。 政府的责任是制定 “游戏规 则” ，使不同经济主体的利益与公共政策关注的社会整体利益相一致。随着中国政府提出一整套重要的能源战略解决本国目前的能源短缺和矛盾， 中国政府需要在政策实施方面发挥三个重要作用。 首先， 政府可以通过提供财政 激励及低息贷款， 为有良好社会效益和环境效益的能源项目提供资金支持； 其次， 政府应作为倡导者， 通过宣传教育和示范工作， 如政府采购， 以推动能源效率的 提高和能源的可持续发展； 最后， 政府作为监管者可以通过适当的价格信号、 法 律法规和激
19、励引导。 这三个作用综合起来， 加强政府资金支持、 宣传引导和监管， 将会促使中国的能源产业向高效、均衡的方向发展。6优 先 目 标 和 行 动 协 调能源政策要处理好国家发展的五大目标： 效率、 公平、 财政稳定、 宏观经济 增长及能源供应安全。 政府监管的作用是减少这些目标之间的潜在矛盾， 从而使 整个能源产业的发展得到优化。 这些目标及它们之间的关系， 可以揭示出中央政 府在实现国家能源战略和政策目标中应发挥的作用。从发展的角度来看， 效率可以分成两大范畴： 生产效率和分配效率。 生产效 率要求在给定单位生产量的条件下成本及投入量最小化； 分配效率着重于供给和 需求的平衡。 从效率的角度
20、来看， 由于在公共物品的生产和供应中存在不充分的 竞争或消极的外延因素， 政府必需监管。 既然能源是一种公共物品， 能源政策就 需要解决均衡发展的问题（比如公平、公正的分配） 。能源政策的财政目标包括 能源部门的资金及政府的税收， 这二者都要由税收政策及监管政策加以引导。 能 源政策， 除了通过政府财政之外， 还通过能源价格和通货膨胀之间的关系对经济 施加影响， 通过定价机制保证相对确定和可靠的能源供应。 第五个能源政策大目 标是能源供应安全。这五个系列目标说明，在政策实施方面要注意重点和协调。当中国在考虑制定和实施国家能源战略时， 能源效率是影响能源产业各个方 面发展的关键性目标因素。 除了
21、降低需求来减轻中国对不断增长的能源进口的依 赖 （ 见 图 3） ，提高能源使用效率可以使由于经济或地理位置原因而难以得到进 口资源或新的电力供应的用户， 也能公平地获得能源供应。 因为能源效率的提高 是普遍受益的， 需要有权威的政府机构来实现这一中心政策目标。 鉴于中国能源 产业已经转向市场化和权力下放， 政策有效实施的最可能途径， 就是建立一个独 立的、 有权威的政府机构来避免既得利益集团的影响， 强制实施长期并具有连贯 性的能源政策。 除提高能源使用效率之外， 国家能源办公室还应通过协调相关政 策， 实施有力监管和经济激励措施， 使能源产业能够长期可持续发展， 实现公平、 财政稳定和宏观
22、经济增长的总体目标。7CNPC Production ForecastsDemand: National Energy Policy 2004IEO 2004Reference CaseAPERC 2003High Casem u n n a r e p tM57% - 73%import百万吨/年图 3. 据预测，到 2020 年中国石油消费比目前水平将增长 50%以上；而石油生产会停滞不 前，从而加重对进口石油的依赖。600500400604020%0-20依赖进口总量净依赖进口量IEO2004 年 参 照 预测进口量APERC2003 年预测高进口量 57%73%依赖进口300 -401
23、980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 需求：2004 年国家 能源政策200100 中石油生产预测0资料来源： （国内生产） 中国统计年鉴； （原油进口） MOFERT 外贸年鉴 ； 中国最新经济统计； 中国海关 统 计； （产品进口）19491964 年 ：苏联和中国的贸易统计，数字为 19801984 年期间：计算公式为（消耗） （总原油） （产品出口） ； 数字为 1985 年至今： 源于中国经济新闻月数字； 中国海关统计； （原油和 产 品 出 口 ） MOFERT 外贸年鉴；中国海关统计。2020 中国国家能源战略与政策研究报告中提出了许多值得称道的目标
24、 和好的对策。 上百页的报告包含了关于上述五个目标的几十条重要建议。 其中有 增加能源供应的政策， 如在国家主导的能源开发中增加投资； 也有降低总体能源 需求的战略，如在制造业和工业生产中鼓励能源效率的提高。表 1 是对2020 中国国家能源战略与政策研究 报告中提出的目标和政策选择的综述。 为使中国 最大程度地降低环境和社会成本， 实现总体目标， 同时提供足够的能源改善国民 生活， 有必要对如何确定重点目标以及如何用有限的资源实现这些目标做一个中 肯的评估。8表 1. 2020 中 国 国 家能源 战 略 与政策 研 究 报告 描 述 的许多 政 策 建议， 将 成 为可持 续 能 源 发展
25、战略的一部分供 应 侧 需 求 侧增强能源安全 改变能源供应结构- 拓展能源外交 - 减 少 对 煤 和 其 他 矿 物 燃 料 的 需- 建立石油战略储备和预警系统 求- 通 过 开 发 可 再 生 能 源 和 提 高 效 率 来 减 - 提 供 低 息 贷 款 和 财 政 拨 款 以 鼓少能源进口 励利用清洁煤技术扩大供应 提高能源效率- 促进天然气市场的发展 - 把节约能源提升为基本国策- 加快水电站和核电站的建设 - 设立资源节约办公室- 通 过 国 家 立 法 促 进 可 再 生 能 源 的 开 发 - 提高公众的节能意识和应用 - 建立节能经济性奖励， 如峰谷电- 提高国内原油生产
26、和产量 价合理定价 - 对 企 业 设 备 及 建 筑 执 行 更 严 格- 着手产权改革 的能源效率法规- 对采用新技术的新企业放宽产权限制 - 建立标准和标识， 及引进能源审- 结束地方对能源市场的条块分割 计的最佳国际经验- 停止价格管制；转向公开竞标和拍卖 - 在 交 通 运 输 业 中 引 入 燃 油 税 和促进投资 燃料效率标准- 设 立 “环 境 友 好 能 源 基 金 ”以 鼓 励 利 用 改 进 技 术 以 减 少 对 矿 物 燃 料 的 依可再生能源和清洁煤技术 赖- 增 加 国 家 和 私 人 对 原 油 和 天 然 气 勘 探 - 加大对研究和开发的扶持力度，和开发的投
27、资 如国内和国际的合作考虑到能源政策目标的范围之广，由不同单位撰写的2020 中 国 国 家 能 源 战略与政策研究的 11 份子报告在某些问题上存在不同意见是不足为奇的。例 如， 有几个子报告要求通过提高能源价格来抑制消耗； 而其他的子报告则表示有 必 要 以 最 低 的 成 本 来 提 供 优 质 的 能 源 服 务 8。 尽 管 这 种 不 一 致 可 能 意 味 着 决 策 过 程繁冗，使有不同看法的人能够在具有建设性的辩论中阐明自己的观点。但是， 这也表明， 我们能源发展的总体目标不明确， 需要进一步明确多重目标的优先次 序。 鉴于资源的限制， 同时推进表格中所列出的对策是不可能的。
28、 表 2 提供了实 施 可 持 续 能 源 战 略 的 路 线 图 。 基 于 对 国 际 能 源 产 业 发 展 的 比 较 及 中 国 的 具 体 情9况， 本报告介绍了围绕总体能源目标开展工作时最需要进行的项目和新项目。 在 某些情况下，有的建议只是对中国国家能源战略和政策中的某个政策加以细化， 其他的建议则是新的内容。中国紧迫的能源状况使其他发展目标面临压力。 推进国家能源体制改革同样 需要政府的大力参与。中国已设立了新的国家能源领导小组 9。根据2020 中国 国家能源战略与政策研究 报告和中国其他有关方面的建议， 本报告主张重新设 立比目前国家发展改革委员会能源局权力更大的能源部（
29、见框 1） 。 许 多 国 家 已 经意识到， 有必要设立能源部， 使能源问题受到与科学、 教育、 公众健康和环境 等问题同等的重视。 实际上， 中国过去曾做过类似尝试。 中国在机构设置方面 （ 见 框 2） ，可以从发达国家和发展中国家汲取到有益的经验和教训。能源部能够使中国更好地实现能源效率和能源供应并重的目标。 中国需要大 幅度地增加能效投资， 才能满足不断增长的能源需求。 节能看起来很平常， 但在 各国都有其特殊利益集团， 如石油公司、 汽油公司、 煤矿公司， 他们会努力增加 供应而不是减少需求。 新设立的能源部应从机构设置和决策程序上考虑所有相关 方的利益， 包括能源用户和对政府影响
30、微弱的团体。 在最近推动节能社会的努力 上而成立的能源部， 将能够综合考虑能源供应和需求政策， 克服至今为止束手无 助的状况。另外本报告认为，中国采取积极行动推进可持续能源战略的时机已经成熟。 作为长期推动新技术市场化的一部分措施， 提供低息贷款促进可再生能源发展和 采用清洁煤技术。 此外， 作为能源可持续发展的一部分， 要采用竞争性的天然气 价格来刺激天然气市场的发展， 制定国家上网电价是可再生能源政策的关键。 还 要推出一批市场培育项目， 如通过政府采购计划， 形成节能产品需求的市场规模 化。10表 2. 2020 中 国 国 家能源 战 略 与政策 研 究 报 告中 的 政 策建议 可
31、归 纳为本 路 线 图， 从机 构 、 资金和实施三方面实现全面可持续能源发展的战略目标。国家能源部协调供求战略措施通过增加人力物力收集更准确的数据所有利益相关方参与决策资 金 监 管 宣 传 教 育 在 年 度 预 算 中 设 立 一 改 变 对 能 源 效 率 的 激 继续推动公众参与， 鼓个 长 期 的 节 能 支 出 课 励措施，例如： 励 电 力 公 司 及 能 源 公目， 加大对能源效率项 - 更 好 地 强 制 实 施 现 行 的 司开展宣传教育活动。目 的 投 资 。 使 10%的 标准。能 源 投 资 投 到 能 源 效 - 对 燃 料 经 济 性 、 电 器 、 鼓 励 企
32、 业 签 订 削 减 能率项目上。 电 力 和 工 业 的 能 源 效 率 耗的能源效率协议。 利实施更加严格的标准。 用 其 他 体 系 达 到 共 同 通 过 公 众 利 益 收 费 筹 - 进 一 步 建 立 以 市 场 为 主 增 效 的 目 的 ， 如 ： 集资金， 设立 “环境友 的 激 励 机 制 。 对 策 有 ： ISO9000/14000 产 品 好能源基金” （E FEF） ， 减 税 、 建 立 能 源 服 务 公 管理体系。通 过 资 助 及 低 息 贷 款 司 、 峰 谷 电 价 、 向 能 效支 持 提 高 能 源 效 率 和 高 的 设 备 提 供 补 贴 及
33、贷 通过培训及公众教育，采用清洁煤技术。 款。 促 进 可 再 生 能 源 的 长 通 过 清 洁 发 展 机 制 确 保 价 格 能 够 反 映 能（C DM） ， 使外资直接 源的目标，例如：投 资 利 于 环 境 目 标 的 - 放 松 油 价 ， 基 于 地 区 供项目。 求情况允许差价存在。- 为 天 然 气 市 场 的 发 展 制 通过政府直接扶持、 公 定 时 间 表 ， 制 定 天 然 气私 合 营 、 国 际 合 作 计 定价方案。划， 加大对研究与开发 - 改 革 供 热 定 价 和 计 量 系的支持， 使其达到与整 统。体 能 源 投 资 相 对 应 的水平。 全 面 制
34、 定 国 家 可 再 生期发展。11能源计划， 其中包括促进 风 电 的 国 家 上 网 电价， 加大实施乡镇供电计划， 以及在农村家庭中推广使用高效燃料。 在决策过程中， 例如在水电及核电的问题上，听 取 所 有 利 益 相 关 方的意见。 对 以 下 事 项 要 有 长 期的战略规划：- 土 地 开 发 和 交 通 基 础 设施建设。- 矿 物 燃 料 及 核 电 的 长 期成本。- 可 再 生 能 源 的 联 网 及 输电。- 解 决 能 源 发 展 目 标 和 环境 发 展 目 标 之 间 的 矛 盾。框 1. 新 能 源 部 会 是 怎 样 的 一 个 机 构 呢 ？设立能源部协调能
35、源政策， 给环境保护及能源效率等本身缺少内在动力的政 策以权力机构的支持。 能源部最重要的作用就是贯彻实施综合的能源政策， 增加 能源供应、重视环境保护、以及减少能源需求（此点亦为本文的主题之一） 。 一 个高效的能源部需要具有以下五个特征：增加人员：无论中央还是地方，处理能源这样重要问题的政府官员太少了。 中国的政府机构情况较特殊， 然而与其他能耗大国相比， 中国显然以少得可怜的 人员来处理庞大的能源政策问题。更 准 确 的 数 据 支 持 更 好 的 决 策 ： 中 国 需 要 收 集 更 准 确 有 效 的 数 据 ， 包 括 有 跨12地区跨部门的重要能源产品的供应、 消耗及价格等。
36、应与国家统计局合作。 同时， 中国现有分析能力强的中心应大力加强和扩充。整 合 能 源 需 求 、 能 源 供 应 及 能 源 安 全 的 功 能 ： 能源供求部门都涉及到技术问 题， 专业划分很有帮助 。 综合部门， 例如能源需求与安全， 可以确保战略重点的 落实及力量均衡分配。 况且 ， 整合国内和国际能源政策还有助于尽可能地减少能 源部门发展的负面外延性因素，如环境退化及地区不平衡。与 其 他 部 级 单 位 同 级 协 调 ： 把 能 源 管 理 机 构 提 高 到 正 部 级 ， 将 在 政 府 内 赋 予 能源问题强有力的发言权，并且加强与其他部门的协调。跨 区 域 、 跨省协调的
37、权力： 尽管许多决策权最好留给地方政府和市场参与者， 而某些领域， 如地区及国家基础设施的规划 、 建设和管理上， 以及订立标准， 则 需要国家协调以促进公平分配。13框 2. 国 际 范 例根据中国能源产业的结构， 建立一个权威、 独立的能源部很可能是实现中国国 家能源战略和政策目标的最有效途径。 比较五种国家能源管理模式可以说明， 恢复 设 立 中 国 能 源 部 可 能 采 取 的 组 织 结 构 及 功 用 。 英 国 、 日 本 、 美 国 、 巴 西 和 印 度 的 能 源产业发展具有相似的特点。 不仅如此， 对这些国家的简要讨论分析， 还可能会为 新的中国能源部的能源管理提供一系
38、列的选择模式。能源管理的一个基本特征就是政府管理机构的集中程度。 例如， 印度的能源产 业由五个分立的部和一个局来管辖， 而美国则把其庞大的能源管理机构归口到一个 能源部。 印度的分散管理往往被指责为， 是造成国外直接投资水平长期低迷的症结 所在。另一方面，巴西设立统一的国家能源政策委员会并没有避免一场能源危机， 或有效处理二十世纪 90 年 代 末 期 10的 能 源 短 缺 和 政 策 不 一 致 问 题 。 虽 然 集 中 的 政 府管理机构可以促进政策协调， 国际经验也表明， 新设机构只依靠自身是不足以进 行有效管理的。 英国能源部的解散和随后环境绩效工作的改进， 更说明了监管权威 的
39、重要性。 在英国的例子中， 监管机构被迫采用不受欢迎的新法律以便和欧盟的立 法保持一致。尽管日本经济通商产业省 （以前为通商产业省） 不像美国能源部那样统一和集 中， 但它有效地将国家的能源战略集中在了 “3E”上， 即能源安全 （ener gy security） 、 经济增长（econom ic growth）和环境保护（environm ental protection） 。日本经济通 商产业省在产业及政策制定部门中的强势地位说明， 绝对权威对于实现如能源效率 这样面广时长的政策目标所具有的重要性。 根据中国能源产业放权自主的经验， 设 立强有力的能源部很有可能使国家调整 “经济发展第一
40、” 的方针， 使其包含更长远 和广泛的社会公众利益。中国的能源状况与上面所提及的五个国家有明显的不同。 然而， 这些案例为中 国政府提供了十分有用的范例， 也为加强和巩固中国国家能源战略和政策决策机构 提 供 了 宝 贵 的 经 验 。 副 部 级 的 国 家 能 源 办 公 室 已 于 今 年 正 式 宣 布 成 立 11， 为 了 避 免 重蹈巴西国家能源政策委员会的覆辙， 实现 2020 中国国家能源战略与政策研究 所描述的宏伟目标， 必须确保新的能源机构具有足够的权威和独立性， 以便实施有 效的管理。 中国应该恢复设立一个高于新的能源办公室或委员会的正部级能源管理 机构，为中国巨大的能
41、源需求服务。14中 国 国 家 能 源 战 略 对 策 的 评 估在这一部分中， 作者评介了正在讨论中的政策措施， 并对每个方面的后续工 作提出了几个备选对策。 本报告并非综合性论述， 而是侧重中国能源产业发展中 最重要的几个方面。 在随后关于中国如何将战略决策付诸实施的论述中， 提出了 三个主题： 在能源效率以及与之相关的能源勘探、 基础设计和环境保护方面增 加 投 资 ； 重组激励措施， 以利于开发清洁的能源和电力； 强 化 机 构 ， 提 高制定和实 施能源政策的能力。能 源 效 率中国目标：用过去 20 年 的 速 度 继 续 提 高 能 源 效 率问 题 ： 中 国 早 就 认 识
42、到 减 少 能 源 需 求 和 增 加 能 源 供 应 的 重 要 性 。 在 1980-2000 年期间， 为了促进节能技术发展， 政府发布了 22 项行政措施、 7 个标准、 8 个 计 划和 14 项政策。最近又公布了第一个长期的效率目标规划 12。但是，提高能源效 率 的 投 入 仍 严 重 不 足 。 2004 年， 中国 31 个省份中有 24 个省份出现能源短缺。 到目前为止， 中国通过扩大电厂建设规模， 每年增加超过 40GW的装机容量来解 决迫近的能源危机。然而，没有能源效率的提高，仅靠增加发电容量是不够的。尽 管 节 能 投 资 总 量 在 继 续 增 长 ， 但 它 在
43、能 源 投 资 总 量 中 所 占 的 比 例 却 在 减 少。上世纪 80 年 代 初 期 ， 节 能 投 资 占 能 源 投 资 的 10-13%。 到 90 年代，不包括 私人投资， 节能投资所占的比例已经下降到约占 7%（见图 4） 。 2003 年， 中国在 能源上共投入了 4240 亿元人民币， 但仅有 230 亿元投到节能-这 个 成 本 效 益 最 好的满足能源需求的方法。 为实现中国的发展目标， 尤其是G DP翻两番而能源消 耗翻一番的目标，中国必须在能源效率上增加投资规模。从 1980 年到 2000 年， 中国非常低的能源弹性系数并不奇怪， 很大程度上是因为一部分资金明智
44、地投在 了节能上。 在面对目前的挑战时， 中国应该重新将全国能源投资预算的 10%投到 能源效率上， 或是从其他各种途径获得相当于每年 500 亿元人民币 13的节能投资。15图 4. 能源效率的投资在能源投资中所占比例已经下降。为扭转整体经济效率下滑局面，必 须增加能效投资的比例14%12%10%8%6%4%2%0%来源： 国家 统 计局（ 不同 年 份） ， 中国 统计 年鉴（ 北京 ： 中国统 计出 版 社） ； 劳伦 斯 伯克利 国家 实 验室估 评。尽 管 经 济 体 制 改 革 已 进 行 了 多 年 ， 中 国 仍 然 缺 少 市 场 导 向 的 手 段 来 提 高 效 率 。目
45、前，中国正在对现行 的 节 能 法 （框 3 ）进行修改，这是一个重要的步 骤。 但是， 最有效的激励措 施 （例如： 在能源价格中反映全部的环境和社会成本， 重新确定有利于能效的税收和财政政策， 减少已经认识到的风险） 涉及到政府不 同权力职能部门之间以及与地区部门之间的协调。建 议 今 后 采 取 的 步 骤 ： 在能效方面有获取高额回报的空间。 然而， 回报是许 多不同的参与者所采取的各种小措施累积的结果。 最大的机会是公用事业公司提 供的网络化的能源商品（例如电力和天然气） 。燃气和电力对于提高生活质量非 常重要， 需求也在快速增长 。 在节气和节电上的进步会显著减少中国的整体能源 需
46、求。下一个重要目标是工 业 。 工业目前消耗 70%的能源 ， 工业能源消耗每年增长 4.2%， 高于整体能源消耗增长率 3.9%14。 多年来， 工业毫无疑问是中国最大的能16源用户。 因此， 工业能源效率政策很关键。 最后， 住 宅 和 商 业 建 筑 及 交 通运 输 的 能源效率也很重要。除了下面针对具体部门提供的建议， 中国还应该继 续 进 行 能 源 效 率 的 宣 传 教 育。节能通常是一个改变习惯的问题，增强节能意识就会产生很大的效果。框 3. 改 进 节 能 法 1997 年全国人民代表大会通过了节能法 。作为中国政策的一个组成部分，这 是 节 能 法 制 化 的 重 要 步
47、 骤 。 节 能 法 立 法 所 依 据 的 经 验 可 以 追 溯 到 上 世 纪 80 年代早期的能源效率计划，以及源 于经济转型而发生的变化。 节能法将节能 确 定为 “国家经济发展的长期战略” ， 并规定了一系列奖励和惩罚措施来促进节能 15。 在 节能法 通过后， 各省市也在国家 节能法 的基础上通过了各自的节能法规。节能法 的实施情况不尽相同。 在上海， 节能先导者上海节能监察中心 积极贯彻落实节能法 ，促进落后的技术升级换代 16。但在其他地区， 节能法 的 落 实 则 很 不 理 想 17。在中国提高能源效率需要首先完善法律体系。 与大多数中国法律一样， 节 能 法 也只是给出
48、了主要原则而没有规定具体措施。 尽管这种情况可以允许各省制定 适合当地情况的政策， 但这种灵活性也会使得节能为地方领导所忽视， 并利用模糊 的措辞有选择性地实施 节能法 。 布雷夫 （Brav 2004） 所提的两个建议对于修订节能法非常有用：1. 增 加 资 金 ： 节能机构长期资金不足是由于节能不是年度预算中的固定列支课目。 如果财政部批准将节能作为年度预算中的固定列支课目， 以及增加资金， 会使资金 的不确定性及资金不足的问题得到改善和缓解。2. 加 强 激 励 措 施 ： 目 前 ， 在 对 违 反 节 能 法 的 单 位 处 以 罚 款 前 ， 通 常 都 对 他 们 先行警告。 但修订后的 节能法 应取消警告， 并规定明确的处罚力度。 节能法 可 能 还 会 制 定 市 场 激 励 的 制 度 来 提 高 节 能 。 做 法 有 ， 减 税 、 峰 谷 电 价 、 及 购 买 新 型 节能设备时的补贴。公 用 事 业 公 司 （ 燃 气 和 电 力 ）只有重新确定公用事业公司能源商品的价格构成 ， 能源用户才会注意提高能 效 。 站 在 电 力 用 户 的 立 场 上 ， 中
