1、广东扎实推动科技创新政策落实 广东省科技厅 党的十八大以来, 广东省委、省政府陆续出台系列重大创新政策举措, 全省创新驱动发展取得重要进展。2016 年, 广东区域创新能力综合排名连续 9 年位居全国第二, 全省研发 (R高新技术产品产值超过 5.3 万亿元, 占全省工业总产值的 39%, 以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式正在加速形成。国家和省重大科技创新政策制定及落实情况近年来, 党中央、国务院制定出台了 25 项重要科技政策法规, 其中广东已出台相应文件推进落实的政策法规有 23 项, 正在研究贯彻意见的 2 项 (“十三五国家科技创新规划”、“关于实施以增加知识价值为导向分配政
2、策的若干意见”) 。广东大胆探索、先行先试, 陆续出台系列重大科技创新政策法规 35 项, 推动广东初步构建起覆盖创新全链条的政策法规体系, 其中, 相当部分政策法规为全国首创或先行先试, 包括:2014 年初启动实施的“阳光再造行动”, 是全国率先实现科技项目分权制衡、公开透明和全痕迹管理的省级科技计划管理改革举措;2014 年 6 月出台的关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定, 这是全国首个地方出台的关于深化科技体制改革加快创新驱动发展的顶层设计和纲领性文件;2015 年2 月出台的关于加快科技创新的若干政策意见 (“科技创新 12 条政策”) , 提出包括支持企业建立研究开发准
3、备金制度、科技创新券后补助、科技企业孵化器创业投资及信贷风险补偿、创新产品与服务远期约定政府购买、经营性领域技术入股改革等属于国内首创的高含金量政策措施;2016 年 3 月修订颁布的广东省自主创新促进条例 (修正案) , 继续引领全国地方科技立法之先;2016 年 12 月审议通过的广东省促进科技成果转化条例, 是全国首个新制定出台的关于科技成果转化的地方性法规等, 在全国产生较大影响力和示范效应。35 项重大政策中, 31 项政策法规已经落实或正在实施, 1 项政策部分落实 (“关于发展科技股权众筹建设众创空间促进创新创业的意见”) , 1 项政策已完成试点正向全省推广 (“广东省经营性领
4、域技术入股改革实施方案”) , 2项政策正在试点 (“关于促进科技和金融结合的实施意见”、“珠三角国家自主创新示范区建设实施方案”) 。(一) 决定和“科技创新 12 条”落实情况关于全面深化科技体制改革加快创新驱动发展的决定出台后, 广东第一时间出台关于加快科技创新的若干政策意见 (“科技创新 12 条政策”) 及系列配套政策, 作为细化落实决定的主要举措。系列重大改革举措实施以来, 总体进展顺利, 企业研发准备金制度、创新券后补助、科技企业孵化器培育发展、经营性领域技术入股改革等多个重要政策基本落实落地, 并在全国产生较大反响。2016 年对全省各地市落实 12 条政策进行的第三方评估结果
5、显示, 部分地市落实情况总体较好, 其中相当部分地市评分达到 80 分以上。(二) 高新技术企业培育政策落实情况高企是实施创新驱动发展的牛鼻子。广东第一时间启动实施高新技术企业培育计划, 制定相关政策文件, 设立高新技术企业培育专项资金, 建立高企培育后备库, 促使高新技术企业培育实现跨越式发展。截至 2016 年底, 全省高新技术企业数量达 19857 家, 同比增长 78.8%。(三) 珠三角国家自主创新示范区改革试点政策落实情况2015 年 9 月, 珠三角国家自创区获批。随后, 广东第一时间出台自创区建设实施方案、规划纲要等政策文件, 编制先行先试政策清单, 深入推进 1+1+7 珠三
6、角国家自主创新示范区发展格局。目前, 珠三角 9 市均成立了以市主要领导同志任组长的国家自创区建设工作领导小组, 统筹协调国家自创区建设工作, 形成了各具特色的国家自创区工作体系。(四) 重大科技专项和重大成果转化政策落实情况以新思路、新机制组织实施新一轮重大科技专项, 在计算与通信芯片、新型印刷显示、智能机器人等 9 个领域凝炼实施一批省重大科技专项。2016 年, 省重大科技专项中期评估报告显示, 重大专项总体进展情况良好, 各项关键技术就绪水平明显提升。充分发挥广东市场化优势, 通过实施重大科技专项、高新技术企业培育专项、应用型科技研发专项、省部院产学研合作专项等重大项目, 推动大批重大
7、科技成果转化。(五) 推进科技金融结合政策落实情况出台促进科技金融结合系列政策举措, 完善科技金融服务体系和体制机制, 开展广佛莞地区科技金融结合改革试点, 取得明显成效。构建起全省科技金融综合服务中心的线上和线下网络, 建成 29 家科技金融综合服务中心, 推动一批金融机构与广州、佛山、珠海、肇庆、云浮、韶关等国家级、省级的高新区合作共建科技金融创新服务基地。(六) 重大创新主体扶持政策落实情况大院大所是推进创新发展的重大平台。积极推动完成广东省科学院的整合重组, 协助制定支持省科学院发展的 16 条重大改革举措 (“省科学院 16 条政策”) , 牵头督导省科学院重组建设, 积极协调职能部
8、门及时研究解决省科学院面临的困难和问题, 推进省科学院创新发展和 16 条政策落实落地。目前, 广东省科学院已基本完成重组工作, 各项工作建设有序推进。(七) 引进创新创业团队政策落实情况积极配合做好引进创新创业团队工作, 不断完善相关管理服务政策。截止目前, 共有 117 个海内外优秀团队入选, 聚集各类高端人才 749 名, 集聚高层次人才6000 多名, 为广东科技创新提供了坚实的智力支撑。当前, 引进第六批团队名单及资助方案已上报省人才领导小组审批。(八) 省科技计划管理制度改革举措落实情况全面深化科技计划管理制度改革, 大力实施阳光再造行动, 构建起“511”新型省级科技计划管理体系
9、, 在全国产生较大影响。近期, 广东省科技厅在系统梳理、全面总结阳光再造行动好做法、好经验基础上, 着手启动阳光再造 2.0 升级版。(九) 科技立法落实情况广东不断强化法律对科技创新的刚性保障, 全面推进科技创新法制化建设进程。2016 年 3 月, 广东省自主创新促进条例修正案颁布实施;2016 年 12 月, 广东省促进科技成果转化条例审议通过, 并于 2017 年 3 月 1 日起实施。两个地方性法规的出台和宣传贯彻, 进一步优化了广东科技创新的法制化环境。同时, 广东省科技厅还积极配合做好高水平大学建设和新一轮技术改造等相关工作。存在问题及原因分析总体而言, 国家和广东大部分科技创新
10、政策都得到落实, 并取得了显著成效, 但在政策执行过程中也逐步暴露出一些问题和困难, 需要引起重视并采取措施加以解决。(一) 部分政策有待调整完善由于部分政策属于国内首创或先行先试, 在政策执行中需要不断调整完善。包括:一是创新券后补助政策要求地市先行投入地方财政资金才能拿到省财政补助, 导致部分财政实力薄弱地市无法落地实施, 各地市发行的创新券也存在无法跨市流通等问题;二是创新产品与服务政府远期约定购买政策的实施思路和方向有待调整, 跳出目前主要限于办公用品和常见设备采购的旧思路旧框架, 才能发挥对科技创新的强力拉动作用;三是新型研发机构扶持政策还存在落地难问题, 仍无法完全享受国有科研机构
11、的同等待遇;四是科技企业孵化器风险补偿政策要求地市先行补偿导致该项政策落地困难, 需要在制度设计上调整优化。(二) 部分政策需要加大力度督促落实由于广东地区差异较大, 创新政策在各地市进展不一, 珠三角地区各项政策执行情况相对较好, 粤东西北地区限于各种原因, 在政策执行上力度较弱;同时, 由于部分政策涉及面较广, 协调难度比较大, 部分单位和人员的意识观念尚未转变, 导致落实情况不理想。包括:一是科技企业孵化器产权分割政策仍有部分地市未能落实;二是部分地市高层次人才居住保障政策仍未落实或力度较小;三是领导干部对经营性领域技术入股可能违反相关规定存在一定疑虑;四是部分地市出于税源和财政考虑,
12、未能严格落实国家关于研发费用加计扣除和高企税收优惠政策。(三) 部分政策仍受制于各类“政策红线”近年来, 国家和广东出台了大量松绑性科技政策, 逐步破除制约科技创新的体制机制障碍, 但仍有部分政策受制于各类“政策红线”, 较难落实。主要包括:一是各类事业单位的管理红线难以突破, 高校、科研机构往往受制于国家和省关于事业单位绩效工资管理、编制管理、资金管理等方面的政策红线, 自主权难以真正实现。省科学院 16 条政策中“员额制管理”、“市场化薪酬制度”受制于编制管理和绩效工资管理相关政策。事业单位管理规定具有财政拨款的事业编制人员不能从项目经费中支出人力资源成本费, 使得广东省自主创新促进条例中
13、有关规定实际上很难落实。二是国有资产管理的“部门红线”, 尽管已有国家促进科技成果转化法等政策法规, 但由于历史政策“红线”太多, 科研人员和领导干部担心成果转化收益处置可能引起矛盾或担心国有资产流失的事后追责, 导致该项政策落实不理想。三是将科研机构和科研人员按照行政机关和公务员进行管理, 对科研机构的出国考察指标、差旅费标准、会议费标准、公务卡使用、零余额管理、政府采购等参照政府机关管理, 使得各类科技经费管理的“松绑性”政策难以真正实施。国家和省已经明确规定横向项目经费按照合同约定支出, 但部分高校、科研机构仍然把横向课题当成纵向课题经费管理, 其原因主要在于人社、财政、审计、纪检等部门
14、的相关规定。(四) 部分政策衔接与部门协同有待加强科技创新政策涉及科技、发改、经信、教育、人社、财政、税务、住建、国土、审计等多个部门, 需要部门协同推进才能保障政策落地, 部分政策还涉及到地方事权和中央事权的划分和衔接。主要包括:一是部门协同亟需加强。税收优惠政策和财政补助政策需要财政、税务、科技、经信、发改等部门协同。科技企业孵化器建设用地政策需要土地、规划、住建、科技等部门协同。成果转化处置权下放需要科技、教育、国资委等部门协同。二是与国家政策的衔接和沟通亟需加强, 部分科技创新政策涉及中央事权, 地方科技政策在落实过程中需要与国家政策进行有效衔接和推进落实。广东的科技投资基金、产业基金
15、等政策, 需要适应国家收紧投资类企业注册登记和私募基金设立的新形势。企业研发费用加计扣除政策、高新技术企业税收减免政策等税收优惠政策的落实需要加强与国家税务、财政等部门的沟通协调。新型研发机构进口科研仪器设备免征进口关税和进口环节增值税、消费税, 需要与国家海关总署协调才能落实。(五) 宣传方式方法有待创新目前, 广东科技创新政策法规宣传虽然已投入大量人力物力, 也得到社会各界的广泛关注, 但仍存在部分小微企业政策了解不足, 企业高层管理人员与操作人员认识分离, 部分基层行政管理人员政策熟悉度不够等问题。评估发现, “12 条政策”已经基本落地实施, 众多补助政策已经嵌入各级科技计划项目中,
16、一些获得补助的企业却并不知道享受的是“12 条政策”的“政策红利”。虽然省级层面已经进行大量宣传培训, 但“政策覆盖最后一公里”需要层层发动来打通, 基层科技部门、行业协会、科技园区、孵化器等平台媒介作用未得到充分发挥, 政策宣传的模式和手段需要创新和加强。下一步工作建议(一) 开展政策实施试点示范一是做好珠三角国家自主创新示范区改革创新的顶层设计, 重点在深化科技体制改革、完善科研人员管理、科技资源开放共享、区域协同创新等方面研究出台先行先试政策, 推动国家和省系列重大创新政策首先在珠三角自创区落地。二是选择一批科技创新政策示范基地, 计划选择惠州、广东工业大学、省科学院等相关地市、高校、科
17、研机构和若干企业, 针对系列重大创新政策的落实落地进行试点示范, 迅速形成一批可复制、可推广的工作经验和模式, 在全省推广应用。(二) 修订完善部分现行科技创新政策对由于不够细化、缺乏相关操作指引, 导致未能及时落地的个别政策, 省科技厅将牵头尽快修订完善。一是调整创新券后补助政策, 加强全省创新券发行统筹, 实现创新券在省内自由兑现, 对财政实力相对薄弱的地市不再要求先行补助。二是制定创新产品与服务远期约定政府采购制度操作指引。省科技厅将与省财政厅等有关部门加快制定操作指引, 为各地市落实创新产品与服务远期约定政府采购制度提供更加具体明确的指引。三是尽快出台新型研发机构管理相关办法, 制定完
18、善相关配套政策, 进一步明确新型研发机构单位性质、主体地位、法律地位, 落实新型研发机构享受国有科研机构同等待遇。四是进一步调整优化科技企业孵化器风险补偿政策, 改变要求地市先行补偿等有关规定。五是进一步完善科技企业孵化器产权分割政策, 与省住建、国土等部门联合制定关于科技企业孵化器产权分割的实施细则和操作指引。六是省科技部门将会同省经营性领域技术入股改革工作联席会议其他成员单位, 细化政策操作规范, 打消部分高校和科研院所思想认识上存在的顾虑, 推动政策全面落地。(三) 加强对各地市政策执行情况督促检查加强政策法规的督促检查是工作重点。一是推动省委、省政府督查部门牵头联合有关部门, 以“12
19、 条政策”、高企培育政策等为重点, 加强对政策执行的评估督查和问责力度。对政策评估中发现的问题, 责成地市落实责任、限期整改, 使政策落实成为一场“接力赛”, 确保“抵达终点”。二是推动科技创新政策评估工作常态化、制度化, 定期开展科技创新政策评估工作, 以评估促落实。三是支持第三方机构通过多种方式加强科技创新政策落实情况评估, 及时总结和发现政策实施的成效和部分政策难以落地的症结, 建立科技政策动态评估调整机制。(四) 加强政策衔接和部门协同加强政策衔接和部门协同是破除政策红线的重要途径。一是要统筹协调解决涉及事业单位管理、编制管理、绩效工资管理、财政经费管理、审计管理等方面存在的突出问题,
20、 特别要解决好事业单位绩效工资总额管理、财政科技资金人力资源成本费开支等科技人员反映较为强烈的问题。二是加强科技、发改、经信、教育、人社、财政等创新部门的政策衔接, 避免出现“政出多门”和政策不合理叠加等情况。三是要加强与国家层面政策的衔接, 对于部分涉及中央事权或需要国家批准的改革事项, 争取能在珠三角国家自创区先行先试。四是要加强对各地市政策的指导和协调, 避免政策“走样”或“停空”, 同时也要避免政策“层层加码”和简单重复的情况。(五) 加强对粤东西北地区科技政策的倾斜充分考虑粤东西北地区的财政现状和产业现状, 适当加大对粤东西北地区的政策倾斜力度, 对部分地市短期内不具备实施条件的政策
21、, 在政策执行评估、绩效考核等方面应当区别对待。一是加大企业研发补助、创新券和孵化器建设等方面的政策倾斜力度和财政转移支付力度。二是加强珠三角与粤东西北地区在创新驱动发展中的协同和联动, 创新高新区、专业镇对口合作机制, 实现高新区、专业镇之间的产业共建。三是在广州、珠海、汕头、湛江等 7 个地市开展普惠性科技金融试点, 推动粤东西北地区创新型产业集群发展。(六) 加大科技创新政策宣传力度适时再次组织专家宣讲团深入全省 21 个地级以上市进行专题政策深入解读, 并充分发挥行业协会、科技园、孵化器的平台媒介作用, 采用“线上+线下”相结合的方式, 充分利用网络、微博、微信等新媒体力量, 层层发动, 精准聚焦创新主体, 将科技创新政策深入贯彻渗透到企业、高校、科研机构, 提升政策宣传的“到达率”, 打通政策落地最后一公里。
