1、中国城市化的战略选择主要研究结果中国城市化的战略选择主要研究结果 2013 年亚洲开发银行版权所有。2013 年出版。 在菲律宾印刷。ISBN 978-92-9254-342-6出版物库存号：RPT136145图书在版编目数据 亚洲开发银行中国城市化的战略选择：主要研究结果菲律宾，曼达卢永市：亚洲开发银行，2013 年。1. 城市发展 . 2. 中华人民共和国 . I. 亚洲开发银行。本出版物中所表达的观点为作者个人观点，并不一定代表亚洲开发银行（亚行）、亚行董事会及其所代表政府 的观点和政策。亚行不保证本出版物中数据的准确性，亦不对使用这些数据所产生的后果承担任何责任。本出版物提及某特定领土
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3、本出版物由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）尽力确保翻译的准确性，但英语是 亚行的官方语言，因此，本出版物的英文原版是唯一合法的（即官方的和经授权的）文本。任何对本出版物内 容的引用，必须以其英文原版内容为准。目录图、表和专题前 言 致 谢 缩略语 引言iv v vii viii1一、中国城市化的步伐和规模 2二、城市化的关键问题 4A. 城市发展对自然环境的影响 4B. 房地产价格与居民的承受能力 5C. 财政是城市发展模式的决定因素 6D. 针对农民工的社会服务和保障 6三、城市化战略建议 7A. 实现环境可持续和居民友好型的城市发展 7B. 城市的房地产市场 8C. 提高和完善城市财政
4、能力 9D. 改革城市管理制度 10E. 帮助农民工融入城市社会 11F. 重新定义 “成功的城市发展 ” 12四、如何实施上述战略建议 14参考文献 17iii图、表和专题图：1 19492011年 中 国 城 市 人 口 占 总 人 口 的 百 分 比 22 主要改革措施及其影响 15表：在不同改革领域应采取的短期和中期城市化战略措施 16专题：1 家庭规模变化对环境的影响 52 户籍制度改革 10iv前言中 国 前 所 未 有 的 城 市 化 凸 显 了 其 城 市 发 展 和 运 行 所 面 临 的 诸 多 挑 战 ， 从中 期 看 来 ， 这 些 挑 战 可 能 会 越 来 越 严
5、峻 。 据 中 国 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会（国家发改委）估计，在接下来的 15 年里，中国城市人口将会以每年 近 1500 万 的 速 度 增 长 。 未 来 若 想 满 足 收 入 快 速 增 长 的 城 市 居 民 对 宜 居 性 、 城 市 形 态 和 环 境 的 期 望 ， 需 要 对 城 市 管 理 和 规 划 政 策 做 出 根 本 性 的 调 整 。 从 更 大 范 围 来 看 ， 作 为 世 界 第 二 大 经 济 体 ， 中 国 的 城 市 和 环 境 管 理 取 向 将 会 在 全 球 范围内产生深广的影响。自 2004 年起， 亚洲开发银行 （亚行） 一直
6、支持国家发改委开展城市化战略研究。本 报 告 所 依 据 的 政 策 研 究 于 20112012 年 完 成 ， 为 中 国 即 将 出 台 的 全 国 城 市 化 规 划 提 供 了 参 考 信 息 。 全 国 城 市 化 规 划 为 中 国 未 来 十 年 的 城 市 发 展 制 定 详 细 的政策和指导方针。负 责 该 政 策 研 究 的 研 究 团 队 就 中 国 城 市 化 相 关 问 题 开 展 了 5 个 方 面 的 研 究 ， 包 括 ： (i) 中 国 城 市 化 路 径 和 模 式 ， (ii) 中 国 城 市 空 间 布 局 和 结 构 的 比 较 研 究 ， (iii
7、) 中 国 城 市 化 所 面 临 的 环 境 挑 战 及 应 对 措 施 ， (iv) 中 国 城 市 化 战 略 框 架 下 的 区 域 交 通 发 展 ， (v) 中 国 城 市 化 主 要 相 关 机 构 。该项政策研究的结果和建议受到了国家发改委的重视。2012 年 8 月 17 日，国 家 发 改 委 、 城 市 和 小 城 镇 改 革 发 展 中 心 共 同 向 亚 行 城 市 发 展 实 践 交 流 社 区 成 员 以及亚行总部马尼拉的其他员工提交了该政策研究。vvi 前言尽 管 中 国 城 市 化 面 临 的 挑 战 在 规 模 上 是 空 前 的 ， 本 报 告 给 出 的
8、 一 些 政 策 提 议 对其 他 一 些 国 家 仍 具 有 参 考 意 义 ： 存 在 大 规 模 国 内 人 口 流 动 的 国 家 、 正 在 改 革 基 于地域的公共服务体系的前社会主义经济体， 以及正在进行快速工业化的国家。 拓 展 对 成 功 的 城 市 发 展 的 定 义 ， 使 之 不 仅 包 括 经 济 表 现 ， 而 且 还 包 括 环 境 和 社 会效果，将使亚洲以及其他地区的城市获益。小西步 (Ayumi Konishi)亚洲开发银行东亚局局长致谢本 报 告 是 亚 行 资 助 的 技 术 援 助 项 目 “城 市 化 战 略 选 择 政 策 研 究 ”的成 果 。
9、报 告 由 中 国 城 市 和 小 城 镇 改 革 发 展 中 心 （ CCUD） 编 写 ， 并 得 到 了 在 全 球 开 展 业 务 的 城 市 化 咨 询 公 司 AECOM 的 技 术 支 持 。 研究团队由 CCUD 的 主 任 李 铁 负 责 ， 成 员 包 括 范 毅 、 徐 勤 贤 、 李 可 和 黄 跃 。 卓 恩（Jonh Bachmann）代表 AECOM 公司供了技术支持。在 亚 行 东 亚 局 城 市 和 社 会 发 展 处 及 城 市 发 展 实 践 交 流 社 区 的 领 导 下 ， 亚 行 内 部 评 估 团 队 在 整 个 研 究 期 间 为 CCUD 团
10、队 提 供 了 反 馈 信 息 。 内 部 评 估 团 队 阅 读 了 报 告 的 多 个 草 稿 以 及 最 终 版 本 ， 实 践 交 流 社 区 则 对 两 者 发 表 意 见 。 评 估 团 队 和 实 践 交 流 社 区 成 员 包 括 Diwesh Sharan（东亚局城市和社会发展处处长）、 Sangay Penjor（ 东 亚 局 城 市 和 社 会 发 展 处 首 席 城 市 发 展 专 家 )、 黄 敬 闽 ( 区 域 可 持 续 发 展 局 可 持 续 基 础 设 施 处 高 级 城 市 发 展 专 家 ) 和 Alexandra Vogel （ 区 域 可 持 续 发
11、展 局 可 持 续 基 础 设 施 处 城 市 发 展 专 家 )。技 术 援 助 的 整 体 监 督 最 初 由 费 越 （ 南 亚 局 城 市 发 展 和 水 资 源 处 处 长 ） 负 责 ， 后 来 由 黄 敬 闽 ( 区 域 可 持 续 发 展 局 可 持 续 基 础 设 施 处 ) 和 Sangay Penjor（东 亚 局 城 市 和 社 会 发 展 处 首 席 城 市 发 展 专 家 ) 负 责 。 本 报 告 最 后 的 写 作 工 作 由 Kristina Katich（东亚局城市和社会发展处城市发展专家）管理。亚 行 研 究 团 队 对 所 有 出 席 了 项 目 启 动
12、 会 、 评 估 研 讨 会 和 研 究 结 果 发 布 会 ， 并 对 本研究做出多方面贡献的中国人员表示感谢。vii缩略语ADB - 亚洲开发银行CCUD - 城市和小城镇改革发展中心PRC - 中华人民共和国KPI - 关键绩效指标NDRC - 国家发展与改革委员会PME - 绩效监测和评估viii引言城 市 化 是 中 国 发 展 的 推 动 力 量 。 在 过 去 的 30 年 中 ， 在 很 大 程 度 上 基 于城市的经济增长已经让数亿人摆脱了贫困。由于持续高速增长，中国 目前的国民经济产出已经位列亚洲第一，全球第二，仅次于美国。在 过 去 的 数 十 年 中 ， 与 工 业 化
13、 紧 密 相 关 的 城 市 发 展 对 于 中 国 政 府 实 现 下 列 重 大 政策目标至关重要 ： 扩大内需、 促进服务业的兴起、 推动均衡发展及实现社会和谐。中 国 正 在 经 历 的 城 市 化 的 规 模 在 人 类 历 史 上 是 前 所 未 有 的 。 虽 然 现 在 全 球 人 口 主 要 居 住 在 城 市 ， 并 且 许 多 发 展 中 国 家 都 面 临 着 快 速 城 市 化 所 带 来 的 诸 多 挑 战 ， 但 治 理 结 构 和 城 市 化 规 模 都 使 得 中 国 的 城 市 化 成 为 一 个 独 特 的 案 例 。 随 着 城 市 化 进 程 的 推
14、进 ， 中 国 正 面 临 着 探 索 新 增 长 方 式 和 调 整 城 市 系 统 的 挑 战 。本 报 告 包 括 四 个 部 分 ： 第 一 章 概 述 了 中 国 城 市 化 的 历 史 。 第 二 章 分 析 了 中 国 当 前 城 市 化 面 临 的 各 种 问 题 。 第 三 章 就 如 何 发 挥 城 市 化 的 积 极 效 应 提 出 战 略 建 议 。 第 四 章 就 如 何 实 施 上 述 战 略 提 出 一 些 初 步 建 议 。1一、中国城市化的步伐和规模2总人口的百分比194919511953195519571959196119631965196719691971
15、19731975197719791981198319851987198919911993199519971999200120032005200720092011010 年 ， 中 国 大 约 有 6.7 亿 人 生 活 在 城 市 。 从 那 时 开 始 ， 城 市 人 口 占 中国 总 人 口 的 比 重 超 过 了 50%。 从 2006 年 到 2010 年 ， 城 市 人 口 的 年 均 增长率为 5.5%。 按照国际标准衡量 ， 这个速度非常之快 。 按照这个速度，每 13 年中国城市人口将会翻一番（图 1）。中 国 幅 员 辽 阔 ， 不 同 地 区 的 城 市 人 口 增 长 并
16、 不 平 衡 。 这 种 不 平 衡 反 映 了 人 们 对 不同地区经济增长机会的判断。截至 2010 年末，中国城市人口的 45% 集中在东 部 地 区 ， 中 部 地 区 和 西 部 地 区 各 占 四 分 之 一 。 从 2000 年 至 2010 年 ， 长 三 角 地 区 、 珠 三 角 地 区 和 京 津 冀 地 区 的 城 市 人 口 都 出 现 了 增 长 ， 增 幅 居 全 国 之 首 。图 1： 19492011年 中 国 城 市 人 口 占 总 人 口 的 百 分 比60 19491957自然增长5019581965剧烈波动19661978停滞不变19791992恢复增
17、长19932000加速增长20002011快速增长403020100年中国城市化水平 世 界 平 均 城 市 化 水 平来 源 ： 中 国 国 家 统 计 局 。 中 国 统 计 年 鉴 2011年 ； 联 合 国 ， 2011年 ， 世 界 城 市 化 展 望 。http:/esa.un.org/unpd/wup/index.htm2中国城市化的步伐和规模 3中 西 部 地 区 的 一 些 城 市 人 口 也 出 现 了 大 幅 增 加 ， 但 总 体 而 言 ， 中 西 部 的 人 口 仍然是净流出，流向中国其他地区的城市。寻 找 就 业 机 会 的 流 动 人 口 正 在 推 动 着 中
18、 国 的 城 市 化 进 程 。 今 天 ， 生 活 在 城 市 的 人 口 中 ， 每 三 个 人 中 就 有 一 个 是 流 动 人 口 ， 总 数 大 约 有 2.1 亿 。 对 2000 年 人口 普 查 数 据 的 分 析 显 示 ， 绝 大 多 数 的 人 口 流 动 都 是 在 本 地 发 生 。 大 约 45% 的 流动人口都来自同一个地级市， 而 25% 的流动人口则来自同一个省的其他地区。 不 到 三 分 之 一 的 流 动 人 口 来 自 其 他 省 份 。 这 表 明 人 口 流 动 中 的 季 节 性 和 暂 时 性 流 动 占 比 较 高 ， 因 为 许 多 流 动
19、 人 口 在 农 忙 季 节 会 返 回 自 己 的 农 村 老 家 从 事 农 业 劳动。虽 然 大 城 市 仍 然 吸 引 了 数 量 庞 大 的 流 动 人 口 ， 但 进 入 中 型 城 市 和 城 镇 的 流 动 人 口 的 增 速 最 快 。 2010 年 ， 北 京 、 重 庆 、 上 海 和 天 津 四 个 城 市 的 人 口 数 量 占 中 国 总 城 镇 人 口 数 量 的 9.4%。 省 会 城 市 人 口 数 量 占 比 为 14.5%， 地 级 市 的 占 比 为 30.5%，县级市为 16.1%，乡镇为 29.5%。国 家 发 改 委 预 计 ， 未 来 十 年 中
20、 国 经 济 增 速 将 会 逐 渐 放 缓 ， 与 之 相 对 应 ， 中 国 总 人 口 ( 城 镇 人 口 加 上 农 村 人 口 ) 增 长 速 度 将 由 目 前 的 年 均 增 长 1.0% 降 至 0.7% 0.8%。 尽 管 预 计 经 济 增 长 速 度 以 及 与 之 相 关 的 城 镇 人 口 数 量 增 加 速 度 通 常 会 面 对 一 些 不 确 定 性 ， 但 是 发 改 委 的 预 测 显 示 中 国 人 口 数 量 将 在 未 来 15 年 达 到 峰 值 ， 大 约 为 14 亿 。 与 此 同 时 ， 城 镇 人 口 数 量 预 计 将 增 加 到 9 亿
21、 ( 比现 在 多 2.3 亿 )。 虽 然 全 国 人 口 总 数 将 于 2025 年 达 到 峰 值 ， 但 城 镇 人 口 数 量 不 会 同 时 到 达 峰 值 ， 其 峰 值 (10 亿 ) 将 出 现 于 2040 年 ， 之 后 城 市 人 口 数 量 会 缓 慢 减 少 。 未 来 十 年 人 口 数 量 增 长 速 度 最 快 的 城 市 预 计 将 位 于 京 津 冀 地 区 、 福 建 省 和 广 东 省 ， 安 徽 、 河 南 、 湖 南 和 江 西 等 中 部 省 份 ， 以 及 西 南 地 区 ( 重 庆 、 广 西 、 四 川 和 云 南 )。二、城市化的关键问
22、题在 过 去 的 30 年 中 ， 中 国 的 城 市 发 展 取 得 了 诸 多 成 绩 ， 然 而 仍 然 面 临 着许多问题，它们阻碍了中国实现其城市高效、公平发展的目标。A. 城市发展对自然环境的影响在 许 多 地 区 ， 特 别 是 东 部 沿 海 地 区 、 长 江 流 域 及 珠 江 流 域 ， 城 市 排 放 的 污 染 物 远 远 超 过 了 自 然 环 境 能 够 的 承 载 范 围 。 东 部 地 区 一 些 人 口 过 百 万 的 大 城 市 ， 每 年 有 100 到 180 天 城 市 笼 罩 着 受 到 污 染 的 雾 霾 。 2009 年 ， 在 监测 的 48
23、8 个 城 市 中 ， 有 258 个 城 市 出 现 了 酸 雨 。 在 全 国 范 围 内 ， 大 约 43% 的地表水根据 5 级质量评估表被评定为 4 级，不适合人类使用。在城镇地区，将近 90% 的 地 表 水 和 50% 的 地 下 水 受 到 严 重 污 染 。 在 32 个 人 口 超 过 百 万 的 城市中，有 30 个长期遭受缺水的困扰。中 央 政 府 已 经 意 识 到 需 要 在 经 济 发 展 和 环 境 保 护 之 间 取 得 更 好 的 平 衡 。 对 于 城 市 环 境 恶 化 问 题 的 官 方 回 应 包 括 “两 型 社 会 ”政 策 （ 建 设 资 源
24、节 约 型 和 环 境 友 好 型 社 会 ） ， 这 一 政 策 呼 吁 节 约 资 源 ， 减 少 发 展 带 来 的 生 态 足 迹 。 其 他 措 施 包 括 制 定 国 家 碳 和 能 源 密 集 型 项 目 削 减 目 标 ， 推 动 废 水 处 理 设 施 的 建 设 ， 以 及 生 态 城 市 建 设 。 虽 然 一 些 城 市 在 推 广 节 能 建 筑 和 使 用 可 再 生 能 源 方 面 取 得 相 当 大 的 进 展 ， 但 大 多 数 城 市 只 是 主 要 针 对 开 放 的 公 共 空 间 和 景 观 美 化 工 程 采 取 了 一 些 表 面 性 的 环 境
25、保 护 措 施 。 很 少 有 城 市 采 取 一 体 化 、 综 合 性 的 措 施 来 有 效 节 约 资源，减少温室气体排放，保护公众健康。自 然 环 境 恶 化 的 部 分 原 因 是 城 市 化 的 快 速 推 进 。 自 从 上 个 世 界 80 年 代 启 动 经济 改 革 以 来 ， 中 国 城 市 人 口 数 量 增 加 了 三 倍 ， 全 国 城 镇 面 积 增 加 了 5 倍 还 多 。 中 国 两 大 能 源 密 集 型 经 济 基 础 产 业 （ 重 工 业 和 运 输 业 ） 的 发 展 ， 与 环 境 的 恶 化 有 着 密 切 关 系 。 使 用 煤 碳 的 火
26、 力 发 电 厂 生 产 了 中 国 四 分 之 三 的 电 力 。 许 多 老 旧 建 筑 能 源 效 率 低 下 。 尽 管 地 铁 和 公 交 网 络 建 设 取 得 重 大 进 展 ， 但 城 市 交 通 系 统 中的大型城际高速公路和国道建设又鼓励人们使用私家车。4城市化的关键问题 5专题 1 家庭规模变化对环境的影响中国城镇家庭人口结构的变化对污染程度有着重要影响。 须特别指出的是， 中 国 的 家 庭 规 模 正 随 着 时 间 变 化 而 逐 渐 变 小 。 近 期 针 对 北 京 、 广 州 、 昆 明 、 兰 州 和 上 海 中 等 收 入 家 庭 产 生 的 废 水 污
27、染 物 进 行 的 调 查 显 示 ， 与 人 口 较 多 的 家 庭 相 比 ， 人 口 较 少 家 庭 的 人 均 污 染 物 更 多 。 除 此 之 外 ， 如 果 人 口 数 量 固 定 不 变 ， 家 庭 规 模 越 小 ， 家 庭 数 量 就 越 多 ， 这 就 要 求 修 建 更 多 的 住 宅 。 在 修 建 更 多 住 宅 的 过 程 中 ， 建 筑 材 料 的 生 产 和 运 输 很 可 能 会 扩 大 温 室 气 体 的人均排放量。资料来源 ： 许振成， 王俊能， 彭晓春 . 城市家庭规模与结构对生活污水排放特征的影响分析 （见 专题报告 2.2。英文版第 9 页脚注没有
28、注明机构名称。)B. 房地产价格与居民的承受能力与 经 济 发 展 水 平 和 居 民 收 入 相 比 ， 中 国 土 地 和 住 房 的 价 格 比 较 高 。 许 多 专 家 认 为 这 种 高 价 格 是 不 可 持 续 的 ， 未 来 可 能 会 大 幅 下 跌 。 过 度 扩 张 的 城 市 房 地 产 市 场已经对中国金融业和国民经济的稳定构成了实实在在的威胁。在 中 国 的 许 多 城 市 ， 住 房 的 平 均 价 格 相 当 于 家 庭 年 平 均 收 入 的 15 20 倍。相 比 较 而 言 ， 全 球 平 均 住 房 价 格 与 年 收 入 之 比 是 约 为 8。 这
29、 种 比 较 关 系 导 致 许 多 中 等 收 入 家 庭 和 绝 大 多 数 低 收 入 家 庭 无 法 承 担 购 买 一 套 住 房 的 费 用 。 这 个 问 题 对于农民工来说尤其尖锐。当 前 中 国 许 多 城 市 住 房 价 格 居 高 不 下 的 原 因 是 对 房 产 的 需 求 远 远 超 过 了 市 场 的 供 应 量 。 导 致 需 求 旺 盛 的 因 素 包 括 经 济 的 强 劲 增 长 、 家 庭 平 均 收 入 的 增 加 ， 以 及 住 房 是 一 种 好 的 投 资 品 的 观 念 。 这 一 观 念 由 于 中 国 城 市 没 有 开 征 房 产 税 而
30、 得 到 强 化 ， 房 产 税 的 缺 位 降 低 了 拥 有 房 产 的 成 本 。 除 此 之 外 ， 开 发 和 维 护 住 房 的 相关服务成本由全社会承担，而不是仅仅由房产和土地的所有人来承担。从 供 给 面 来 看 ， 许 多 城 市 土 地 供 应 不 足 ， 无 法 满 足 居 住 需 求 。 地 方 政 府 享 有 土 地 的 垄 断 权 ， 往 往 更 倾 向 于 开 发 和 出 售 土 地 来 增 加 税 收 。 但 是 相 对 于 有 效 需 求 而 言 ， 工 业 用 地 供 应 过 多 ， 而 居 住 用 地 供 应 过 少 。 已 经 供 应 的 居 住 用 地
31、 常 常 被 开 发 成 高 档 住 宅 提 供 给 高 收 入 群 体 。 这 导 致 针 对 中 低 收 入 群 体 的 供 应 量 太 少 ， 他们的选择余地很小。除 此 之 外 ， 适 合 修 建 住 宅 的 土 地 供 应 还 受 到 了 另 一 因 素 的 限 制 ， 即 城 市 郊 区 的 农 民 无 法 开 发 他 们 的 集 体 所 有 土 地 。 目 前 ， 农 民 无 权 在 现 有 的 集 体 所 有 土 地 上16中国城市化的战略选择开 发 新 的 高 密 度 租 赁 住 房 ， 同 时 他 们 也 没 有 权 利 将 自 己 的 土 地 转 换 成 国 有 土 地然
32、 后 或 单 独 或 与 房 地 产 开 发 商 合 作 来 进 行 开 发 。 相 反 ， 地 方 政 府 更 倾 向 于 从 农 民 手 中 征 用 城 市 郊 区 的 土 地 ， 而 被 征 地 的 农 民 仅 仅 获 得 后 续 房 地 产 开 发 项 目 利 润之中很少的一部分。C. 财政是城市发展模式的决定因素对 许 多 城 市 而 言 ， 当 前 的 城 市 财 政 和 管 理 体 系 难 以 满 足 地 方 的 基 础 设 施 和 公 共 服 务 需 求 。 造 成 这 一 困 境 的 首 要 原 因 是 市 政 府 税 收 中 的 大 部 分 （ 通 常 要 超 过 三 分
33、之 二 ） 要 上 交 给 上 级 政 府 。 其 次 ， 市 政 府 缺 乏 一 些 基 本 的 税 收 创 造 机 制 ， 而 地 方 政 府 正 是 通 过 这 些 机 制 来 成 绩 城 市 发 展 过 程 中 政 府 需 承 担 的 成 本 份 额 。 例 如 ， 市 政 府 没 有 权 力 征 收 房 产 税 、 发 行 债 券 ， 或 直 接 向 银 行 和 其 他 金 融 机 构 借 贷 。 由 于 收 入 不 足 以 为 基 础 设 施 建 设 提 供 资 金 ， 市 政 府 便 通 过 开 发 和 出 租 城 市 郊 区 的 土 地 来 弥 补 资 金 缺 口 。 这 进
34、一 步 刺 激 了 城 市 扩 大 开 发 范 围 ， 而 不 愿 意 对 城 市 中 心 区 域 进 行 再 开 发 。 除 此 之 外 ， 许 多 政 府 部 门 考 虑 的 重 点 是 增 加 短 期 收 入 ， 而 很 少 考 虑 城 市 的 长 期 发 展 。 某 些 地 区 因 此 开 发 和 销 售 了 太 多 的 工 业 用 地 。 由 于 缺 乏 有 力 的 房 产 税 作 支 撑 ， 公 共 财 政 无 法 获 得 房 地 产 价 格 上 升 产 生 的 巨 额 利润，这原本是公共基础设施投资产生的利润。缺 乏 可 控 的 融 资 渠 道 ， 不 仅 仅 阻 碍 了 地 方
35、 基 础 设 施 建 设 ， 而 且 使 得 地 方 政 府 向 农民工提供社会服务和社会保障变得更加困难。D. 针对农民工的社会服务和保障如 何 满 足 从 农 村 流 向 城 市 的 人 口 的 需 求 ， 是 中 国 城 市 化 进 程 面 临 的 最 大 挑 战 之 一。2009 年 ， 北 京 、 上 海 和 天 津 的 流 动 人 口 占 人 口 总 量 的 比 例 分 别 为 34%、 30% 和 24%。 农 民 工 ， 顾 名 思 义 他 们 的 户 籍 还 在 农 村 ， 无 法 获 得 与 城 市 户 籍 的 人 同 样 的 城 市 医 疗 和 教 育 服 务 。 户 籍
36、 也 就 是 所 谓 的 户 口 。 在 许 多 城 市 ， 农 民 工 的 子 女 无 法 进 入 公 立 学 校 读 书 。 虽 然 在 正 规 部 门 就 业 的 农 民 工 能 够 获 得 一 些 社 会 保 险 ， 例 如 养 老 保 险 、 与 工 作 相 关 的 伤 害 险 、 医 疗 保 险 、 失 业 保 险 以 及 生 育 保 险 ， 但 是 许 多 在 非 正 规 部 门 就 业 的 农 民 工 却 无 法 获 得 这 些 保 障 。 政 府 对 社 会 保 障 项 目 的 监 测 和 执 行 并 不 均 衡 。 许 多 农 民 工 的 工 作 环 境 对 健 康 有 害
37、 。 此 外 ， 相 比 在 正 规 城 市 部 门 工 作 的 人 员 ， 农 民 工 的 就 业 状 况 也 更 不 稳 定 ； 例 如 ， 2010 年 统 计 数 据 显 示 ， 只 有 42% 的 农 民 工 签 署 了 劳 动 合 同 。 虽 然 近 年 来 城 市 户 籍 持 有 者 与 农 民 工 之 间 在 享 受 社 会 服 务 和 福 利 方 面 的 差 距 已 经 有 所 缩 小 ， 但 这 一 问 题 仍 然 是 中 国 城 镇 地 区 一 个 潜 在 的 社 会 冲 突 根 源 。为三、城市化战略建议了 应 对 大 规 模 城 市 化 带 来 的 挑 战 ， 中 国
38、 政 府 应 当 采 取 一 种 一 体 化 、 跨部 门 的 城 市 发 展 策 略 ， 具 体 措 施 包 括 制 定 合 理 的 城 市 管 理 框 架 、 改 善 土 地 和 房 地 产 市 场 的 绩 效 、 拓 宽 人 们 获 得 社 会 服 务 的 渠 道 ， 以 及 促 进环境健康和居民友好型的城市发展。A. 实现环境可持续和居民友好型的城市发展中 国 的 城 市 发 展 不 能 再 以 牺 牲 环 境 健 康 为 代 价 。 地 方 政 府 应 当 在 自 然 环 境 可 承 载 的 范 围 内 引 导 城 市 住 区 发 展 。 城 市 的 污 染 负 荷 总 量 应 当
39、与 土 地 、 水 源 和 空 气 的 天 然 吸 收 能 力 相 一 致 。 一 旦 达 到 环 境 承 载 能 力 上 限 ， 地 方 政 府 就 应 采 取 措 施 ， 通过完善基础设施和 / 或改变现有发展模式，减少及其影响来减少污染。政 府 应 当 推 行 一 体 化 、 整 体 型 的 城 市 发 展 ， 以 节 约 资 源 ， 并 减 少 温 室 气 体 排 放 。 为 此 ， 政 府 应 采 用 系 统 的 措 施 ， 统 筹 协 调 土 地 、 交 通 、 能 源 和 水 资 源 的 规 划 和 管 理 。 通 过 居 住 区 和 劳 务 区 同 处 一 地 的 方 式 及
40、设 计 对 行 人 友 好 的 环 境 ， 鼓 励 人 们 出 行 时 不 使 用 机 动 车 。 为 了 在 城 市 地 区 增 加 公 共 交 通 系 统 的 使 用 量 ， 同 时 减 少 私 家 车 辆 的 使 用 ， 政 府 应 当 ： (1) 将 建 筑 集 中 在 在 公 共 交 通 沿 线 ； (2) 缩 小 街 道 宽 度 ， 允 许 一 定 程 度 的 拥 堵 ； (3) 限 制 商 业 区 和 劳 务 区 的 车 位 数 量 ； (4) 在 城 市 中 心 施 行 道 路 收 费 方 案 。 应 当 根 据 城 市 居 民 数 量 创 造 一 个 鼓 励 步 行 和 骑
41、车 的 城 市环境，以改善居民生活质量，降低对使用机动车出行的依赖。应 当 强 化 促 进 低 碳 城 市 发 展 的 机 制 ， 包 括 水 资 源 的 再 利 用 、 增 加 对 可 再 生 能 源 的 使 用 、 建 设 能 源 效 率 较 高 的 建 筑 、 建 立 社 区 集 中 供 热 和 电 力 系 统 。 为 了 更 有 效 地 利 用 现 有 的 基 础 设 施 ， 应 当 将 填 实 式 开 发 （ 即 开 发 城 区 内 的 闲 置 空 间 ） 作 为工作重点，而非横向扩展城市规模。78 中国城市化的战略选择有 关 城 市 化 战 略 的 建 议 须 根 据 地 区 的
42、不 同 而 有 所 区 别 。 在 东 部 地 区 ， 住 区 布 局须 更 重 视 地 方 自 然 环 境 的 承 载 能 力 ， 并 改 变 目 前 对 重 工 业 设 施 的 偏 重 。 这 需 要 逐 渐 将 大 城 市 的 工 业 设 施 和 一 部 分 人 口 转 移 到 环 境 承 载 能 力 更 大 的 地 区 ， 包 括 周 边 的 小 城 市 ， 以 及 土 地 资 源 更 加 丰 富 的 中 部 地 区 。 这 反 过 来 要 求 继 续 发 展 区 域交通基础设施，将中部地区与东部海岸地区连接起来。东 北 地 区 的 经 济 基 地 应 该 通 过 推 动 包 括 旅
43、游 业 和 物 流 业 在 内 的 服 务 业 的 发 展 实 现 多 样 化 ， 同 时 升 级 现 有 的 工 业 。 随 着 区 域 交 通 网 的 建 设 ， 中 部 地 区 应 该 成 为 新 兴 工 业 发 展 的 核 心 地 区 。 另 外 ， 中 部 地 区 的 工 业 发 展 应 当 最 大 程 度 地 遵 循 可 持 续 发 展 原 则 ， 例 如 能 源 效 率 、 资 源 节 约 、 循 环 经 济 等 。 在 西 部 地 区 的 开 发 中 ， 加 强 对 环 境 敏 感 地 区 的 保 护 应 当 是 重 中 之 重 。 最 后 ， 城 市 发 展 应 当 以 环
44、境 负 责 的 方 式 获 取 并 利 用 战 略 性 自 然 资 源 。B. 城市的房地产市场对 于 如 何 增 加 经 济 适 用 房 供 应 ， 存 在 许 多 观 点 。 提 高 房 地 产 市 场 的 绩 效 ， 既 可 以 为 城 市 居 民 提 供 更 好 的 住 房 条 件 ， 又 能 支 持 城 市 经 济 的 稳 定 发 展 。 目 前 ， 由 于 住 房 市 场 的 供 应 受 到 限 制 ， 一 个 应 优 先 考 虑 的 措 施 就 是 放 开 房 地 产 市 场 ， 允 许 更 多 的 主 体 参 与 到 经 济 活 动 中 ， 扩 大 配 备 有 公 共 设 施
45、的 土 地 供 应 ， 并 增 加 用 于 出 售 或 出 租 的 住 房 数 量 。 因 此 ， 城 市 地 区 集 体 土 地 使 用 权 的 拥 有 者 应 获 准 在 自己的土地上开发房地产。首 先 ， 政 府 应 当 认 可 在 集 体 土 地 上 建 造 的 现 有 出 租 房 。 其 次 ， 集 体 土 地 所 有 者 应 当 获 得 在 自 己 的 土 地 上 开 发 额 外 出 租 房 的 权 利 ， 因 为 出 租 房 有 助 于 解 决 农 民 工 和 低 收 入 家 庭 的 住 房 需 求 。 在 一 些 情 况 下 ， 可 用 于 新 建 项 目 的 新 的 集 体
46、所 有 城 市 土 地 可 以 同 将 农 村 地 区 集 体 所 有 建 设 用 地 转 化 为 农 业 用 地 相 结 合 。 重 庆 目 前 正 在 开 展 这 样 的 试 点 项 目 。第 三 ， 城 市 地 区 集 体 土 地 使 用 权 的 拥 有 者 应 当 获 准 以 土 地 开 发 为 目 的 将 集 体 土 地 转 为 国 有 土 地 。 为 了 鼓 励 这 些 集 体 土 地 的 拥 有 者 就 改 变 土 地 性 质 进 行 计 划 并 采 取 行 动 ， 应 制 定 公 平 的 机 制 ， 同 时 适 当 兼 顾 集 体 中 每 一 个 成 员 的 权 利 。 在 城
47、 市 地 区 拥 有 集 体 土 地 的 农 民 也 应 获 准 与 房 地 产 开 发 商 建 立 合 作 关 系 ， 以 保 证 相 关开发项目的规划和实施。城市化战略建议 9未 来 ， 地 方 政 府 将 在 城 市 土 地 市 场 中 承 担 起 “批 发 商 ”的 职 责 。 为 了 执 行 地 方发 展 规 划 ， 市 政 府 应 将 租 赁 权 出 售 给 大 片 土 地 的 开 发 商 。 随 后 ， 这 些 开 发 商 应 当 将 这 些 大 片 土 地 划 分 成 小 块 ， 并 将 土 地 权 利 出 售 给 规 模 更 小 的 开 发 商 、 公 司 、 家 庭 或 其
48、 他 实 体 。 这 有 利 于 增 加 土 地 供 应 方 的 数 量 和 类 型 ， 以 及 可 用 于 满 足 需 求 的 土 地 面 积 。 这 样 一 来 ， 市 政 土 地 部 门 的 职 责 更 多 地 转 向 土 地 的 战 略 管 理 ， 同 时 也 将 开 发 权 责 分 配 给 了 更 广 泛 的 参 与 者 ， 由 此 产 生 的 土 地 零 售 商 之 间 的 竞 争也将提高土地市场的效率。同 样 ， 应 准 许 更 广 泛 的 住 房 建 筑 商 进 入 本 地 住 房 市 场 。 应 制 定 新 的 规 定 ， 允 许 非 营 利 机 构 开 发 并 向 低 收
49、入 家 庭 销 售 或 租 赁 住 房 。 此 外 ， 农 民 也 应 获 准 成 立 联 合组织，开发并销售在他们集体所有的土地上建造的住房。政 府 应 采 取 多 种 方 式 让 低 收 入 家 庭 更 容 易 地 获 得 社 会 保 障 房 。 除 了 现 有 的 直 接 建 设 住 房 的 政 策 以 外 ， 地 方 政 府 还 应 当 自 行 出 台 更 多 与 住 房 相 关 的 政 策 措 施 ， 例 如 通 过 住 房 券 刺 激 住 房 需 求 ， 和 / 或 强 制 规 定 所 有 新 开 发 的 住 房 中 必 须 有 一 部 分 作 为 保 障 房 。 上 述 与 土 地 市 场 改 革 有 关 以 及 准 许 新 型 住 房 开 发 商 进 入 市 场 的措施，都可以成为保障房政策的一部分。C. 提高和完善城市财政能力要 弥 补 城 市 为 农 民 工 提 供 社 会 服 务 和 社 会 保 障 支 付 的 财 政 成 本 ， 有 必 要 合 理 化 政 府 间 财 政 转 移 支 付 体 系 ， 并 推 动 地 方 政 府 开 发 新 的 自 有 财 政 收 入 来 源 。 财 政 转 移 支 付 的 基 础 是 某 一 个 城 市 的 实 际 居 住 人 数 ， 而 不 是 户 籍 显 示 的 人
