1、论土地管理之土利用问题及对策作者：唐妮 序号：14摘要：土地利用管理制度存在的问题日益凸显，为此 2003 年 6 月国土资源部成立土地管理法修改小组，着手修改工作。土地是民生之本,发展之基。随着我国城市化进程的加快 ,城市发展对土地的需求不断增加，城市土地资源变得越来越稀缺。与此同时,城市土地在利用过程中存在着规模扩展过快、结构不合理、占而不用、侵占耕地等低效使用现象。土地作为不可再生资源,正面临着前所未有的压力。我国人多地少，耕地面积有限， “既要发展，又要吃饭”这样一个现实的矛盾就摆在我们面前。如何解决土地利用中存在的不合理现象，提高土地利用效率已经是一个迫在眉睫的任务。因此，要落实科学
2、发展观,必须大力促进节约集约用地，缓解土地供需矛盾，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子。本文从转变土地利用管理模式，克服路径依赖；合理配置土地权利；健全土地法律责任制度和改革土地利用管理体制四个方面进行了论述。关键词：土地管理 土地利用效率 集体土地权 管理模式 对策一、转变土地利用管理模式，克服路径依赖土地是人类赖以生存和社会持续发展的最重要的资源，是“一切生产和一切存在的源泉” ，土地的归属和利用对于一国经济制度和政治制度的确立和运行有着及其重要的影响。在我国，农村土地权利制度是农村土地制度的核心。以土地家庭承包为核心的农村土地权利制度改革，使广大农民获得了独立承
3、包经营集体土地的权利。然而长期以来，由于受传统物权理论观念和我国基本经济制度、社会制度的影响，无论在民法理论还是在民事立法，都认为所有权优于使用权，农村集体土地所有权优于农村集体土地承包经营权。其理由是农村土地承包经营权是由农村集体土地所有权中分离而形成的财产权，二者存在从属关系，即土地承包经营权从属于农村集体土地所有权，集体土地所有权决定土地承包经营权。另外，理论界亦有人主张，我国应建立以农村土地用益权为中心的农村土地权利制度体系，弱化或最终放弃农村集体土地所有权概念(制度) 。农村土地权利制度理论体系的设计和立法构想已引起理论界和立法者的广泛关注，因为评价中国物权立法成败得失的关键点是对农
4、村土地问题的解决，中国农村未来的发展在很大程度上取决于土地问题的解决。农村土地问题的核心和实质是土地权利问题，即农村土地的归属制度和利用制度问题。计划经济体制下，土地利用管理由相关部门根据社会经济计划，以及有关用地标准，以按项目批土地的方法实施。土地利用管理从属于社会经济计划，而且是为实现计划服务的。可以这样认为，土地利用管理制度基本是国民经济计划在土地利用管理方面的继续与具体化，是经济计划的延伸、补充和解释。这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量，难以抑制耕地占用。市场经济以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系和价格的变动调节经济。在市场经济体制下，土地利用规划必须依据市
5、场机制，依照经济规律尤其是价值规律来调节社会对资源的需求和供应，使国民经济的生产、分配、交换、消费各个环节互为一体。目前，我国市场经济发展程度为 69，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。土地利用管理工作既要适应市场经济的需要，又要发挥其对市场经济的引导和调控作用。市场经济的发展，乡镇企业迅速壮大，外资融入逐年增加，预算内投资项目迅速减少，以往按计划批土地的管理模式受到了很大的挑战。转变土地利用管理模式已势在必行。虽然在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥主导作用，但对土地利用仍必须加强宏观调控，弥补市场调节的不足。对这点，目前国际、国内认识一致。但是，在实践上，国外土地利
6、用管理却很少使用指令性计划。其根本原因就是，严格按事先的计划进行土地配置，与市场经济发展以及市场机制对资源配置的方式很难吻合。目前，我国经济发展中投资渠道及方式日益多样化；预算内投资项目比重不断下降；资金、项目安排的市场竞争日趋激烈，市场机遇稍纵即逝。市场机制在土地资源合理配置中的作用必须不断加强，因此，加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反，一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理模式。二、依法加强土地管理 合理配置土地权利“土地权利制度的主要目标之一是实现土地的有效利用。 ”我国土地利用管理制度，过去受计划经济体制的束缚， “在法律观念上仅仅注重所有权确认权利归属的功能
7、，忽略了它促进财产动态利用、资源优化配置的功能。 ”形成土地权利法很不发达的状态，造成土地权利体系残缺。改革开放后，土地权利的意义日益彰显。 土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定，但在以下几个方面仍需要进一步完善。第一，对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为，特别是政府向用地者授予(出让或划拨)使用权的行为处于失控状态。国有土地通过市场配置的比例在大多数地区并不高，透明度低；划拨土地大量非法入市、隐形交易；随意减免地价，国家土地收益大量流失。对国家利益保护不力，不仅损害了国家财力，
8、影响了土地的保护利用和合理开发，而且严重滋生腐败现象。第二，对土地使用者的利益保护不够。国有土地使用权(划拨国有土地使用权除外) 有期限的限制，期限届满，该土地使用权连同地上建筑物或其他附着物被国家无偿收回。显然对土地使用者的利益未予以很好保护，易使投资者产生一定的心理压力和失望，影响到其对土地的充分投资，诱发短期行为。第三，对农村土地承包经营者的保护不够。虽然我国已有立法，如宪法 、 农业法 、土地管理法和农村土地承包法对农村土地承包经营权作了规定；但都缺少鼓励、保护承包方对承包土地增加投入、增强地力方面的规定。由于缺少这方面的规定，承包方对承包土地采取掠夺式或破坏式经营利用。对农村土地承包
9、经营者的保护不够的另一表现是，承包地被征用、占用的，没有予以补偿规定。经营权予以补偿缺少可操作性的法律规定。2003 年 3 月 1 日起施行的农村土地承包法在推动土地承包经营权物权化方面迈出了一大步，使得土地所有权和土地承包经营权成为两个各自独立的财产权，分属于两个独立的主体集体经济组织和农户。当土地被征用时，既剥夺了集体的土地所有权，也剥夺了农户的承包经营权。因此，当承包制土地被征用时，既要对集体的土地所有权进行补偿，也要对农户的土地承包经营权进行补偿。 土地管理法关于土地征用补偿费的规定仅限于对土地所有权的补偿。上述情况表明，我国土地权利的配置尚存在欠缺。因此，必须完善土地权利配置制度，
10、如设置土地发展权。三、健全土地法律责任制度土地法律责任是行为人因违反土地法律、法规而必须承担的法律后果。健全土地法律责任制度是完善土地利用管理制度的重要内容之一。土地法律责任主要由刑法 、 土地管理法 、 城市房地产管理法 、 农村土地承包法 、 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 、 土地管理法实施条例 、 基本农田保护条例 、 房地产开发经营管理条例等法律法规作出规定。上述法律法规将土地违法行为可分为三类：土地行政违法行为、土地民事违法行为和土地刑事违法行为。相应的土地法律责任分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。随着我国社会主义市场经济建立和不断发展，土地法律责任制度表现出以下
11、不足。第一，土地法律责任体系缺少土地宪法责任。土地宪法责任是土地法律责任体系的重要组成部分。如果一个政府在土地问题上作出的决定或行为违反了宪法，就要承担宪法责任，这个政府就可能倒台；假如一个会议通过的有关土地的法律违反了宪法，这个议会就可能被解散，重新大选。德国有宪法法院，法国有宪法委员会，美国有最高法院，可以宣布议会的法律无效。第二，法律规定过于模糊，缺乏可操作性。如土地管理法第 73 条关于非法转让土地法律责任的规定，有两个问题规定得不明确：一是对非法转让的处罚，特别是罚款，未规定处罚转让方还是处罚受让方；也没有规定处罚一方还是处罚双方。二是没收违法所得是否包含土地。再如土地管理法第 74
12、 条和 81 条，亦有两个问题规定的不明确，一是“责令限期改正” ，能否构成一种行政处罚方式；二是“责令限期改正”的具体内容不明确。第三，法律规定存在空白。实践中，非法占用土地既包括非法占用农用地，也包括非法占用未利用地，还包括非法占用存量建设用地。 土地管理法第 76 条只对非法占用农用地作出规定，对非法占用未利用地和非法占用存量建设用地未作出规定。 土地管理法第 82 条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。 ”但是对土地行政主管部门责令限期办理而不办理的行为如何处理，土地管理法没有规定。 刑法第 410 条规定，非法低价出让国有土地使
13、用权罪，但对情节不严重的，土地管理法并未规定需承担相应的行政法律责任。第四，法律规定的部分条款内容抵触。 土地管理法第 73 条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第 81 条规定，擅自将农民集体所有土地的使用权转让用于非农业建设的，其法律责任则是，由县级以上
14、人民政府土地行政主管部门责令期限改正，没收违法所得，并处罚款。不难看出，同样是非法转让土地， 土地管理法第 73 条和第 81 条却规定不同的法律责任。小结在现行土地管理体制下，土地管理部门对于地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约机制。根据“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对同级人民政府的土地违法行为的发生形成制约机制。在土地管理和土地利用上“不换脑袋，就换位子”的情况时有发生，有些地方的土地管理局局长由于秉公执法、依法行政而被撤
15、换。 “块块为主”的领导体制，是造成我国耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严现象发生的根本原因之一。土地作为重要的生产要素，也必须进入市场，通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而，要实现市场优化配置土地资源的作用，离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。参考文献：（1）张敬东 城市土地资源高效利用的税收调节分析D 暨南大学， 2007 。（2）温家宝 深化土地管理制度改革_依法切实加强土地管理2004，10 ，28 人民日报（3）刘盛和 吴传钧 陈田 评析西方城市土地利用的理论研究J地理研究，2001，(01)（4）刘连成,张国庆. 中国土地退化与法律保障对策J国土资源科技管理, 2000,(01) （5）张光宇,刘永清. 土地资源合理利用的生态经济学思考J大自然探索, 1998,(02) .
