1、国家企业信用信息公示系统归集相关部门涉企信用信息的工作考量 曹朝阳 陆诗秦 袁驰 河南省工商局 摘 要： 国家企业信用信息公示系统是国家社会信用系统建设工程的一个重要子系统, 更是政府对市场主体有效开展事中事后监管的数据平台。涉企信用信息归集是建设这一数据平台的关键一环。工商和市场监管部门是建设、使用、运行和管理国家企业信用信息公示系统的主管机关, 在涉企信用信息归集工作中发挥着主力军作用, 并直接影响着其他政府部门涉企信用信息归集的数据质量。文章从当前国家企业信用信息公示系统归集相关部门涉企信用信息的工作背景、结构内涵、工作现状、存在的问题等方面, 深刻分析了相关部门涉企信用信息归集的难点和
2、原因, 并就强化部门涉企信用信息归集, 加强事中事后监管、构建部门联动的企业信用监管体系提出了相关对策建议。关键词： 企业信用体系; 协调监管; 大数据; 作者简介：曹朝阳, 河南省工商局。作者简介：陆诗秦, 河南省工商局。作者简介：袁驰, 河南省工商局。2016 年底, 国家企业信用信息公示系统 (“全国一张网”, 以下简称“公示系统”) 基本建成, 为深化商事制度改革、转变政府职能、加强事中事后监管奠定了信息化基础。2017 年国家工商总局出台国家企业信用信息公示系统使用运行管理办法 (试行) (工商办字2017104 号, 以下简称办法) , 为使用、运行和管理公示系统提供了规范性依据。
3、公示系统得以健康有序运行的基础性保障就是涉企信用信息的归集。工商和市场监管部门在涉企信用信息归集工作中发挥着主力军作用, 组织、协调、推动其他部门开展好与其职能业务相关的涉企信用信息归集工作, 更是建设好、维护好“一张网”, 充分发挥公示系统政企间交流互动、部门间联动审批、协同监管和联合惩戒的作用的关键步骤。一、政府部门涉企信用信息归集的背景意义、内涵结构和工作特点(一) 背景意义根据国务院企业信息公示暂行条例 (以下简称条例) 要求, 企业将通过国家企业信用信息公示系统公示自己的两类信息, 一个是公示年报信息, 企业自主填报, 自己去申报, 申报的内容真实性是企业自己负责, 工商和市场监管部
4、门在年报结束之后进行抽查, 如果有假的, 则会将该企业列入经营异常名录, 并向社会公示。还有一部分内容是即时信息, 主要是企业的股东变化、股权结构变化, 出资情况的变化, 获得行政许可, 受到的行政处罚, 知识产权质押, 企业自己进行公示, 这些信息形成 20 工作日之内, 企业应登陆公示系统进行公示。这些企业自行公示的信息是企业自律的体现, 也是条例要求的法定义务。政府部门将通过公示系统依法公示其履职过程中产生的行政许可、行政处罚以及监管信息。系统建立以来, 对于商事制度改革给予了很大的支撑。对于加强企业的信用建设, 特别是构建公平竞争的市场秩序产生了重大的影响和意义。(二) 内涵结构在涉企
5、信用信息归集工作上, 工商和市场监管部门不能、也不可能“包揽天下”。工商和市场监管部门以外的其他部门归集涉企信用信息的范围如何来明确, 直接体现市场主体信用体系建设的完整程度。条例第七条规定, 工商和市场监管部门以外的其他政府部门 (以下简称其他政府部门) 应当公示其在履行职责过程中产生的下列企业信息: (一) 行政许可准予、变更、延续信息; (二) 行政处罚信息; (三) 其他依法应当公示的信息。明确规定了工商和市场监管部门以外的其他政府部门所要归集信息的工作范畴。2016 年 8 月 19 日, 国务院办公厅下发政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案 (国办函201674 号) , 以下
6、简称方案) , 在方案里面对相关政府部门归集什么内容、怎么归集, 归集信息的应用以及如何保障实施做了完整的界定。方案明确了“谁产生、谁提供、谁负责”的归集原则, 且就归集内容规定:“政府部门涉企信息是指依法应当公示的企业信息, 包括:企业注册登记备案、动产抵押登记、股权出质登记、知识产权出质登记、商标注册、行政许可、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单 (“黑名单”) 、抽查检查结果等, 以及其他依法应当公示的企业信息 (统计抽查检查结果信息、企业统计年报除外) ”, 并规定了信息归集的 6 种方法途径。(三) 工作特点1.归集的覆盖面广。主要体现在两个方面:一方面, 归集部门全覆
7、盖:其他部门涉企信息归集, 涵盖了全国 31 个省、自治区、直辖市的除工商和市场监管部门以外的所有政府部门和其管辖的下级政府部门。另一方面, 归集途径全覆盖:各地区、各有关部门应当根据本地区、本部门信息化建设实际, 通过政务外网、互联网或其他信息传递方式, 将本地区、本部门产生或归集的企业信息传递至同级工商和市场监管部门, 也可将企业信息通过本系统的信息通道传递至相应层级工商和市场监管部门。2.归集的信息量大。这一特点主要体现在企业信息归集的两大路径上:一是横向推送的信息量十分庞大, 工商和市场监管部门直接向其他政府部门推送企业信息 (包括“双告知”) , 以及其他政府部门直接向工商和市场监管
8、部门推送信息 (包括“双告知”审批后的返回信息) , 均应在同一地区同一层级政府部门之间进行, 不间断的推送, 形成了信息归集的“部门流”。二是纵向流转的信息量源源不断, 工商和市场监管部门的上下级之间的纵向流转, 其他政府部门上下级之间的纵向信息流转, 同时也解决了跨地域、跨层级以及层级不对应信息交流等问题。3.归集的时效性强。方案对信息归集的时效性进行了规定, 各个政府部门自涉企信息产生之日起 7 个工作日, 要将信息归集到国家企业信用信息公示系统数据交换平台。工商和市场监管部门要负责把归集过来的信息在 20 个工作日之内记到企业名下, 并通过国家企业信用信息公示系统公示出去。4.归集的关
9、联度高。所有信息的归集都归结于企业名下, 都于企业自身生产经营行为相关, 都做到“一码关联”。所谓“一码关联”, 也就是指企业信用信息无论经历怎样的政府部门的内部流转和什么层级的横向推送, 都要在公示系统中通过企业注册号或统一社会信用代码与企业登记注册基本信息相关联, 即记于企业名下。这种记于企业名下, 从技术上是在公示系统上自动实现的, 在逻辑上是由企业登记注册地工商和市场监管部门及相关部门共同完成的。二、政府部门涉企信息归集的现状及河南省工商局归集相关部门涉企信用的经验做法(一) 国家层面公示系统自 2014 年 2 月 28 日上线以来, 截至 2017 年 7 月 31 日, 国家企业
10、信用信息公示系统归集并公示了全国共计 9.24 万 (内资企业 2.78 万户;外资企业54 万户;个体工商户 6.2 千万户;农民专业合作社 194 万户) 户市场主体的注册登记备案、行政许可、行政处罚、动产抵押登记、股权出质登记、知识产权出质登记、商标注册等工商登记信息, 纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单信息, 抽查检查结果、司法协助等监管信息, 企业年度报告、企业即时信息等企业自行公示信息。相关行政部门归集的行政许可信息共计 21 万条, 行政处罚 25 万条。从公示数据来看, 工商和市场监管部门归集并公示的数据占绝大部分, 其他政府部门公示的数据量少、占比低。(二) 河南省工商局
11、归集其他部门涉企信用信息的经验做法和工作启示河南省工商局围绕商事制度改革任务, 把建设国家企业信用信息公示系统 (河南) 作为各项工作的重中之重, 举全系统之力, 采取有效措施, 强力推进, 2016 年 9 月基本建成、投入使用并通过国家工商总局的验收。截至 2017 年 7月底, 国家信用信息公示系统 (河南) 已经归集了工商和市场监管部门 464 万余户市场主体信息, 以及相关部门所产生的行政许可 497 万余条、行政处罚 12万余条、抽查检查 37 万余条、小微企业扶持信息、联合惩戒、各类公告等信息2 万余条, 并分别记于企业名下。在归集其他部门涉企信用信息方面, 河南的经验启示如下:
12、一是突出依法合规, 强化多部门涉企信用信息归集的立法立规。为推进更多部门的涉企信息归并到公示系统之下, 2016 年河南省工商局代省政府起草了河南省企业信用信息公示监管警示系统信息归集和运用管理暂行办法, 并以豫政201640 号文件下发, 明确了各部门涉企信用信息归集的原则、内容、途径、方式、责任等。二是加强沟通协作, 提请省政府建立企业信用信息归集共享工作联席会议制度。建立了由主管副省长任召集人、省工商局局长为副召集人、涉企 56 个单位为成员的企业信用信息归集共享工作联席会议制度。健全由政府领导、工商牵头、部门配合、分工明确、责任清晰的企业信用信息归集共享机制。三是明确问题导向, 建立动
13、态更新的全省企业信息归集资源目录。编制了河南省企业信用信息公示系统信息资源共享资源目录, 进一步规范企业信用信息归集标准, 并根据国务院、部委文件及时更新后置审批事项及企业信息归集资源目录, 使各部门进一步明确信息归集的内容和要求。四是打通技术通道, 开展多部门间的信息交换合作协调。河南省工商局与 50 多家省直、中央驻豫单位签订了信息资源共享应用战略合作框架协议, 明确信息归集的内容、标准规范、交换方式、网络连接、实施步骤、任务清单等。三、相关政府部门涉企信用信息归集存在的问题解析公示系统运行以来, 相关部门开展涉企信息归集工作主要存在以下五个问题:1.归集内容不全, 没有覆盖履职过程中形成
14、的应该归集全部信息。有的部门基本上没有信息化系统, 有的即使有也是相互孤立的业务系统, 信息不能集中也不能共享, 客观上无法全部准确归集信息;有的部门, 存在“官本位”、部门主义的思想, 存在“自己的信息, 别人不能无偿使用”的心态, 主观上不愿归集。2.归集的行政许可信息标准不统一, 准确性、完整性欠缺。由于各部门涉企行政许可事项, 数据标准不规范统一, 比如:许可文件编号, 各部门没有一个统一的编码规则, 许可文件名称也五花八门。因而三方数据归集后, 无法准确比对并准确计在主体名下, 并为后期开展大数据分析、实现精准监管造成困局。3.归集的行政处罚信息格式不统一规范, 不利于数据的定向筛选
15、。由于各部门行政处罚信息归集数据不规范、格式不统一, 如:处罚决定书文号没有统一的编码规则, 违法行为类型、处罚种类没有统一的代码规范等。这样不规范的数据限制了大数据分析的现实应用, 削弱了联合惩戒的功能。4.信息归集工作机制不够健全, 直接影响信息归集的整体质量水平。就信息归集而言, 目前还没有形成长效的工作方法模式、考核办法和长效的运行管理机制和通报制度。归集信息的完整性、准确性得不到充分保障, 数据质量检查制度、数据传输、处理、反馈、对账等归集环节的监控管理制度还有待形成。5.信息化建设水平参差不齐, 归集工作的基础条件薄弱。目前还存在没有建成省级统一的行政许可登记信息系统和行政执法信息
16、系统的部门。有些部门系统内业务不规范、标准不统一、数据不集中、信息孤岛化、碎片化严重。向公示系统归集数据时, 容易出现归集路径复杂化 (需要通过市、县层级进行数据交换) , 需要二次录入或手工导入的方式归集其相关信息, 信息归集的时效性、完整性无法得到充分保障。四、加强和改进相关政府部门涉企信用信息归集工作的建议(一) 着眼顶层设计, 建立广泛参与、有机协作的信息归集联席会议机制目前, 条例第七条规定了工商和市场监管部门以外的其他政府部门公示其在履行职责过程中涉企信息的义务, 同时, 要求工商和市场监管部门和相关政府部门按照国家社会信用信息平台建设的总体要求, 实现企业信息的互联共享。方案也明
17、确指出, 各省、自治区、直辖市人民政府应对本行政区域企业信息归集公示工作负总责, 督促相关政府部门按照归集路径实现企业信息的及时、准确、统一归集并公示。但是, 就各部门开展涉企信息归集的内容目标、部门职责、工作要求而言, 在国务院层面还缺乏具体的、细化的、配套的指导意见, 特别是在建立信息归集的联席会议方面, 没有明确的规定。笔者建议, 国务院应就涉企信用信息归集尽快出台部门联席会议工作意见, 全面建立政府部门目标一致、通力合作、分工科学、高效归集的工作机制, 确保归集工作的常态化、规范化、精准化、全面化。(二) 革除部门利益, 打破固步自封、部门主义的信息归集行业壁垒在多部门归集涉企信用信息
18、的过程中, 影响信息归集的一个重要因素, 就是部门利益。所谓“利益”, 即是担心信息共享后打破“一家独大”的现状格局, 服务意识、大局意识不强, 简政放权的意识不强, 把本部门的涉企信息作为一项特殊“权力”和行业资源, 拒绝与社会分享。另外, 也有个别部门懒政、不作为, 认为部门间横向的信息交流占用一些时间、精力, 不主动积极地归集共享信息, 图得工作上的清闲。为充分运用信息化大数据加强对市场主体的服务和监管, 国务院办公厅下发了关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见 (国办发201551 号以下简称意见) 。意见第十八条明确规定, 要“进一步加大政府信息公开和数据开放力度提高政府数
19、据开放意识, 有序开放政府数据, 方便全社会开发利用”, 第二十条规定“积极推进政府内部信息交换共享。打破信息的地区封锁和部门分割, 着力推动信息共享和整合。各地区、各部门已建、在建信息系统要实现互联互通和信息交换共享”。只有不折不扣地落实、执行好这一办法, 并在实践中通过党委、政府的有力督促, 彻底打破部门间的信息孤岛、信息壁垒, 才能高效采集、有效整合、充分运用各部门的涉企信用信息, 健全政府运用大数据的工作机制, 将运用大数据作为提高政府治理能力的重要手段, 不断提高政府服务和监管的针对性、有效性。(三) 立足共享共治, 建设复合功能、协同运转的多部门信息交换平台建议由国家工商总局主导,
20、 以公示系统为基础, 建设一个功能完善的数据交换平台, 支撑数据交换向业务协同转变, 形成数据闭环, 实现业务全覆盖, 归集准确实时。相关政府部门开展企业信用信息归集时, 可通过该平台选用在线录入、数据导入、接口调用和数据交换等四种方式, 消除信息孤岛, 实现企业数据自动交换、信息的无障碍归集、共享。信息归集实践中, 以与工商和市场监管部门同为省级集中系统的相关部门 A 为例, 通过数据交换平台采取接口调用的方式实现两个部门行政审批业务系统与行政执法系统对接, 能实时实现信息归集、业务协同。再以工商注册登记流程为例:首先, 企业到工商和市场监管部门办理注册登记, 如果经营事项涉及政府部门 A
21、的前置审批事项, 企业通过工商和市场监管部门的业务系统完成企业名称预核准登记审核后, 名称预核准信息会通过数据交换平台, 自动流转到政府部门 A 的行政审批业务系统, 政府部门 A 工作人员, 根据企业的申请核发许可证, 同时将许可证信息自动通过交换平台流转至工商和市场监管部门的综合业务系统, 工商和市场监管部门完成后续的注册登记工作后, 将企业相关信息通过数据交接平台推送给相关的其他政府部门 (包括政府部门 A) ;同时将企业的相关信息 (包括前置许可事项) 通过数据交换平台向公示系统传输、公示。如果, 经营事项涉及政府部门 A 的后置审批事项, 企业通过工商和市场监管部门业务系统在设立登记
22、录入时, 根据其经营行业和经营范围, 自动定位后置审批部门 A, 设立登记完成后, 可将企业相关信息通过数据交换平台自动推送给政府部门 A 的行政审批业务系统, 政府部门 A 工作人员根据企业的申请核发许可证, 同时再将许可证信息自动通过交换平台流转至公示系统并进行公示。如图示:(四) 强化数据应用, 制订一套全国统一、部门通用的数据交换标准数据交换标准是为实现不同系统之间的信息共享和沟通而建立的一套通用的数据文件的格式规范, 以保证数据传输的完整、可靠和有效, 并用以提高数据交换的速度。数据交换标准, 包括数据交换方式的标准化以及交换数据的标准化和代码化。办法第十五条规定, 各级工商和市场监
23、管部门在履行职责过程中, 应当使用公示系统开展信用监管、大数据分析应用等工作。这就要求我们通过规范化的数据交换标准的有效普及, 来支撑大数据分析与应用, 让数据说话, 形成情况特点鲜明、走势特点形象、统计及时准确的分析报告, 实现精准监管。根据“互联网+政务服务”技术体系建设指南和方案的要求, 建议出台国家企业信用信息公示系统归集数据交换接口规范国家企业信用信息公示系统归集数据规范等数据交换工作标准, 将政府部门涉企信息归集资源目录 (行政许可部分) 和政府部门涉企行政处罚目录规范化、代码化, 切实规范各级政府的行政许可、行政处罚等信息, 支撑大数据的分析与应用, 实现企业自律和政府精准监管的
24、有机统一。(五) 确保依法合规, 加快有关部门涉企信用信息归集的立法步伐条例意见办法都对工商及相关部门涉企信用信息的归集、共享、运用作了相应的规定。但这些规定的约束力、规制力的层次还比较低, 没有上升到“法”的高度;这些规定还局限在当前发现问题的应对上, 相关内容比较碎片化、简单化。在归集数据的清洗、数据质量的校核、数据轨迹的追溯以及数据全流程的监控等方面, 还缺乏必要的、有针对性的规制方法;在形成长期的数据管理机制方面, 还没有明确的、具体的、强有力的约束规定。一方面, 我们应加强对政府部门涉企信用信息归集、管理和应用的立法调研, 在不同部门、不同行业、不同地区进行调查摸底, 把握信息归集工作的规律性要求、制度性内核, 梳理和总结地方立法的成功经验, 为信息归集立法打好基础。另一方面, 应认真搜集各地各部门关于信息归集的意见建议, 着眼推动工作, 坚持问题导向, 出台相应的政策文件, 解决好束缚信息归集工作的矛盾和羁绊, 为国家层面的立法立规提供有效借鉴。
