1、 反腐倡廉制度建设的回顾及思考 一、反腐倡廉道路上的萧县廉政制度建设萧县古称萧国，自秦置县沿革至今已有 2200 多年的历史，文化积淀深厚，古有“文献之邦”的美誉，留下了许多宝贵的历史，其中不乏官制吏治，为后来的反腐倡廉制度建设提供了可贵的历史借鉴。新中国成立之后，1951 年 7 月萧县开始设立各种机构，其中包括党的纪律检查委员会，逐步开展了社会主义廉政制度建设。文化大革命期间，搞乱并破坏了党政机构及其工作秩序，纪委被取消，廉政制度建设处于混乱状态。十年动乱结束后，萧县纪委于 1979年后开始重新恢复，廉政制度建设逐步走向了规范化道路。回顾改革开放三十年来的萧县廉政制度建设，大致可分为以下几
2、个阶段：（一）十一届三中全会之后的拨乱反正期。党的十一届三中全会之后，粉碎了“四人帮” ，结束了“文化大革命” 。党中央决定把党和国家工作重心转移到经济建设上来，作出了实行改革开放的战略决策。在这一期间，萧县的廉政制度建设处于起步阶段，纪委刚刚恢复，功能还没有完全恢复，其工作主要靠专案组进行，工作布置主要是依据领导讲话和上级会议精神来执行，廉政制度建设主要表现在以下几个方面：一是下发了一系列关于肃清“左”的影响，平反冤假错案，落实党的政策的文件。如：萧发197978 号批判极左路线，把精力转移到农业生产上来 、萧发197892 号关于认真贯彻落实在全县范围内深入开展革命批判的意见 、萧发198
3、110 号关于建立复查纠正冤假错案审批意见的通知等文件。二是恢复了组织生活制度。如：萧发19797 号关于搞好农村党的基层组织工作的意见、萧发1978108 号关于认真开展民主集中制，加强党委建设的决定等。三是恢复了信访接待制度。如：萧发19788 号建立常委接待日，做好信访工作 、萧发19792 号全党办信访，把问题解决在基层等。四是恢复了由于“十年动乱”而被破坏和取消的纪律检查制度。如：萧发197987 号关于萧县纪律检查委员会启用公章的通知 ，说明萧县纪委正式在县委的领导下开始工作，开启了农村基层党风廉政的新篇章。（二）一九八二年党的十二大到十三届四中全会期间的农村改革开放初期阶段。19
4、82 年 9 月，中国共产党召开了第十二次全国代表大会，从此中国社会主义改革进入全面开放期，至 1989 年党的十三届四中全会，这一期间，农村家庭联产承包责任制在萧县进入全面推进阶段，农村面貌发生了翻天覆地的变化，随着改革开放的进程，农村党风廉政建设开始取得了一定的成效，制度建设得到了进一步完善，具体表现在以下几个方面：一是家庭联产承包责任制在萧县全面推开并逐步得到完善。如：萧发198226 号对当前农业生产责任制的意见 、萧发198320 号萧县关于人民公社体制改革试点情况的报告 、萧发198344 号关于今冬明春进一步稳定完善联产承包责任制的通知等，对萧县农村经济体制改革进行了全面的安排和
5、部署，改变了过去“一大二公”现象，使全县农民得到了“自主”和“实惠” ，同时为了保证家庭联产承包责任制的顺利进行，又相继出台了一批针对农村改革的配套措施。如：萧发198356 号关于机构改革中各级干部必须遵守的几项规定 、萧发198541 号关于维护专业户、联合体合法权益的决定等相关文件。二是制订了以端正农村党风、整顿基层组织为主要内容的整党措施。如：萧发198416 号关于加强县委自身建设的八条规定 、萧发198495 号中共萧县县委关于实现党风根本好转的初步规划及萧发198499 号关于整党工作的部署等，这些规定和措施的落实，统一了全县党员干部的思想，整顿了机关作风，加强了纪律，纯洁了组织
6、。三是开展了打击经济领域中犯罪活动，对干扰破坏经济体制改革的违法犯罪行为进行了严厉的打击。为此，萧县县委出台了一系列措施规定。如：萧发198240 号关于认真贯彻执行中共中央国务院关于打击经济犯罪领域中严重犯罪活动的决定的通知 、萧发198331 号关于批转县纪委关于禁止建设公房中某些不正之风的紧急通知 、萧发198429 号关于坚决纠正党政机关中几种不正之风的通知等等。四是进一步畅通了信访渠道，强化了信访工作责任制。如：萧发198351 号关于搞好信访工作的通知 、萧发198470 号关于建立各级信访工作责任制和接待来访群众及处理问题的规定及萧发198481 号关于恢复县委常委和副县长接待人
7、民群众来访日制度的通知等。（三）1989 年十三届四中全会到十六大期间，农村改革深入发展阶段。1989 年 6 月十三届四中全会之后，农村改革深入发展，社会主义市场经济占据了主导地位。在新的历史形势下，基层农村出现了政府机构臃肿、人浮于事、以权谋私、农民负担过重等腐败现象，针对这种情况，萧县县委及县纪委相继出台了一系列加强党风廉政建设的举措，具体表现在如下几个方面：一是狠抓了党员干部廉洁自律工作。如：萧发199811 号中共萧县县委关于加强自身建设的决定 、萧发199926 号中共萧县县委关于强化乡镇党委、政府责任，加强乡镇干部管理意见的决定等。二是进一步查处了部门和行业中的不正之风，改善了经
8、济发展环境。如：萧发200210 号中共萧县县委、萧县人民政府关于整治和改善经济发展环境的实施意见 、萧政办200228 号关于转发县纠风办 2002 年全县纠正部门和行业不正之风工作的通知等。三是进一步规范了农村家庭联产承包责任制，并在减轻农民负担方面出台了一系列措施。如：萧发19942 号关于完善家庭联产承包责任制的通知 、萧发199447 号关于几个涉及农民负担问题处理意见的通知 、萧发19988 号中共萧县县委、萧县人民政府关于对小康示范村加快建设的意见等进一步明确承包关系，确定了“三十年”不变的土地承包期，进一步保护了农民利益，推动了农村奔小康的步伐。（四）十六大以来，农村改革发展的
9、完善阶段。2002 年年底，党的十六大召开之后，理顺了分配关系，健全和完善了市场体系，提出了要建立健全农业社会化服务体系，推进农村税费改革、减轻农民负担、维护农民利益的方针措施，对农村的经济、社会发展起到了巨大的推动作用。但是，农村基层的一些党员干部在思想上、作风上仍然存在着不符合甚至违背党的先进性和人民利益的问题，特别是部分党员干部为了追求政绩，虚报“数字” 、搞“形象工程” 、 “上有政策，下有对策” 、以权谋私、任人唯亲，生活中存在着腐化堕落现象等，严重损害了基层广大群众的利益。为解决这一问题，萧县县委在以下几个方面加强了制度建设：一是进一步制订加强了党风廉政建设责任制。从 2002 年
10、以后，县委每年都在年初制订当年加强党风廉政责任制措施，并以文件形式下发。如：萧发20057 号关于中共萧县县委、萧县人民政府 2005年党风廉政建设和反腐败工作主要任务分解方案的通知等。二是加强并细化了信访工作责任制。如：在 2006 年度，全县就连续出台了萧发20069 号关于进一步加强信访工作的通知以及县委办200623 号、63 号、78 号、83 号、150 号五个文件，从领导干部接访、责任制考核、信访隐患排查、责任追究、信访老户治理等几个方面制订了详细的措施，加强了信访工作。三是强化了党员干部的教育管理工作。这一阶段，主要开展了以“三个代表”重要思想为主要内容的先进性教育活动。如：萧
11、发20051 号中共萧县县委关于开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动的实施意见等一系列文件。通过先进性教育，以及党员干部的查摆问题、整改提高，有效地提高了广大农村党员、干部的素质。四是农村反腐倡廉工作更加深入细致。在廉政制度建设的过程中，一方面重心向村级转移。如：萧发20069 号关于推行村务公约制度，建立村民自治新机制的实施意见等，另一方面制度建设更加深入细致，延伸到农村的方方面面。如：萧办发200423 号关于印发萧县农村税费改革村级专项补助资金管理实施细则的通知等一系列文件，进一步规范了农村干部的行为，预防了腐败现象的滋生。二、制度建设在农村党风廉政建设中
12、的作用（一）制度建设克服了极“左”思潮的影响，极大地解放了农村劳动生产力。三十年来，萧县的制度建设走出了一条从无到有、从不完善到完善的逐步发展的路子，从人民公社的“一大二公”到家庭联产承包责任制及后来的农村税费改革，可以看出，十年动乱期间， “左”倾思潮泛滥，农村的一切功过全被颠倒，造反组织代替了党组织，不正之风猖獗，农村生产力遭受了极大的破坏。实行改革开放之后，通过平反冤假错案，落实党的各项政策，对纠正“极左”思潮、转变群众的思想观念起到了关键作用。通过恢复党的正常组织生活，加强基层组织建设，为以后的改革开放打下了良好的组织基础。改革开放期间，通过一系列制度建设，涤荡了群众的保守思想和旧的观
13、念，改变了萧县农民的思维方式、生活方式、心理状态，冲击了萧县的官僚主义、关系风、裙带风等社会不正之风。随着农村改革的不断深入发展，各种制度的不断完善，新的调节、控制、监督功能的不断加强，堵塞了许多的漏洞和空隙，纠正了不正之风，端正了党风，推动了改革开放的顺利进行，极大地解放了农村的劳动生产力，农民生产热情日渐高涨，经济得到快速发展，萧县逐步从贫困走向了小康之路。（二）从人民公社到家庭联产承包责任制，制度建设保证了体制改革的顺利进行。从萧县三十年的改革进程来看，从计划经济到商品经济，从人民公社到家庭联产承包责任制，是一个曲折发展的过程，这一改革的过程中出现的一些不正常的现象和不正之风，都是难以避
14、免的。正如党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定中指出的：“即使是社会主义商品经济，它的广泛发展也会产生某种盲目性。 ”这种盲目性，对党风和社会风气是有不利影响的。比如，在萧县范围就出现因商品短缺而导致投机倒把、乱涨价，以次充好等不正之风的滋长和蔓延。在党内也出现了一些不正之风，主要表现在以权谋私，把手中的权力当作商品去交换。针对这种情况，萧县县委坚持一手抓改革开放，一手抓腐败惩治，先后出台了一系列整党整风和打击经济领域犯罪活动的政策措施，有效地遏制了改革中的不正之风，堵塞了改革开放的漏洞，端正了党风，使农村改革顺利、稳步地向前迈进，广大人民群众的利益在改革的过程中得到了最大限度的保护。（三
15、）由被动地查处经济案件，到惩防并举，标本兼治，制度的建设和完善促进了反腐倡廉工作的有序开展。在改革开放初期，纪委成立之后，其主要任务是纠正冤假错案，查处经济犯罪，制度建设着重在防止经济犯罪及以权谋私上。随着农村改革开放的日益深入，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配关系等日益多样化，腐败的方式和手法也变得起来越隐蔽，范围也越来越广，这就要求反腐倡廉工作要不断适应这种新的特点和变化。从萧县的制度建设发展史上看，从一开始的防止经济犯罪，到后来的干部人事管理制度，干部廉洁自律制度及农村财务管理等一系列制度，可以看出，反腐工作逐步加大了反腐范围和治本力度。通过加强党员干部的思想信念和廉洁从
16、政教育，发展基层民主建设，加大执法检查力度，加强党内监督、舆论监督、群众监督、司法监督等，积极拓宽了从体制、机制、制度上遏制腐败的范围，消除了腐败的源头，减少了农村滋生腐败的土壤。（四）由县到乡再到村，制度建设保证了党风廉政工作逐步向农村基层的稳步深入。从 1979 年萧县纪委恢复开始，到今天的村级设立纪检员，这是一个逐渐转移推进的过程，因为在改革开放初期，组织结构单一化存在，县内的各种企事业单位，城镇社区集体组织和农村集体组织管理着几乎全部的社会经济活动和人民生活，腐败发生地比较明显，基层腐败行为较少。由于 30 年的改革开放，明显改变了基层的组织结构体系，形成了国家组织、市场组织和社会组织
17、共同管理的新结构，农村基层的事权、物权范围逐步扩大，腐败行为在基层出现了新的特点，客观上要求反腐的重心必须向基层转移，在这一转移的过程中，无论是开始的打击投击倒把，诈骗等经济犯罪，还是现有的加强村级财务管理，实行村民自治，都离不开制度作保证。正是由于农村廉政制度的完善与发展，才使得党风廉政工作的重心从县级逐步转移到村级，实现了党风廉政建设稳步有序地向农村基层深入，形成了上下协调统一的反腐倡廉系统。（五）从领导接访到专项信访治理，制度建设促进了党同人民群众的血肉联系。信访是党委政府同人民群众联系的桥梁和纽带，广大群众通过信访进行反映意见，提出申诉。一方面可以使党委、政府获得大量的党风民情信息，借
18、以分析党风、社会风气的情况。另一方面，通过处理来信来访，使群众反映的大量问题得到解决，对于促进党风好转，密切党群、干群关系，使党取信于民十分重要。从改革开放三十年来萧县县委制订的文件制度上看，信访工作从一开始恢复信访制度起，先是制订了县主要领导接访制度，再是县委常委接待制度，到后来的领导约访、专项信访治理及信访工作责任追究制，可以看出，信访工作的加强，促进了群众的监督工作，使党组织经常掌握党员干部中的违纪情况和倾向性问题，从而使反腐倡廉工作有了具体的内容与对象，可以更加有效地开展工作。同时，通过端正党风，进一步促进了党同人民群众的血肉联系。三、关于对农村基层廉政制度建设的思考（一）农村基层反腐
19、制度建设，必须坚持教育先行的原则。胡锦涛总书记指出：理想信念动摇是最危险的动摇，思想道德滑坡是最危险的滑坡。近年来，农村经济体制改革取得了显著成效，但同时也出现了思想道德滑坡的现象，一些农村党员干部在思想道德上丢失了防线，私欲膨胀，贪图金钱权力，漠视党纪法规，丧失了是非观念，以至走上了违法违纪的道路。所以在制定廉政制度时，一定要把教育制度放在首位。通过制度建设，夯实农村基层党风廉政建设的思想基础；通过进行理想信念、党的宗旨和群众路线教育，增强农村党员干部的党性修养和群众观念；通过科学发展观和法律法规、党纪条规的教育，增强廉政意识，不断规范农村干部的行为；通过廉政文化进农村活动，在农村形成以廉为
20、荣、以贪为耻的良好社会氛围。要深化从镇村领导班子成员和基层站所负责人为重点的反腐倡廉教育制度建设，认真制订好农村基层党员干部培训和规划，努力提高农村党员干部的素质，增强他们的自律意识，提高拒腐防变的能力。（二）农村基层反腐制度建设，必须坚持透明公开的原则。阳光是最好的“防腐剂” ，在农村实行政务公开、村务公开制度，就是要保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，激发广大基层群众参与反腐的热情，创造条件让群众更好地监督基层政府。在制定农村基层反腐制度时，必须要坚持公开透明的原则，进一步拓展政务公开、村务公开的领域和内容，规范公开的程序，做到凡涉及群众利益和政府重大决策的事情，都及时向群众公开，进
21、一步提各种惠民政策、农村低保、合作医疗、 “一事一议”筹资筹劳等方面的透明度，进一步纠正部门和行业不正之风，推动涉及群众利益的执法和收费单位办事公开，方便群众办事和监督；完善和增加村务公开、民主管理的载体，充分利用农村广播、有线电视等覆盖面大、传播快、透明度高的媒体，及时向群众宣传农村政策，有选择地确定一些反腐倡廉的热点、难点问题，进行组织访谈，实地报道等。正确引导基层群众，加大反腐倡廉力度，推进农村党风廉政建设。（三）农村基层反腐制度建设必须坚持便民有用的原则。江泽民同志在中纪委第四次全会上曾经指出：“总结多年的实践经验，从严治党，关键在于建立起一套便利、有用、有约束力的机制。 ”农村的反腐
22、制度建设，首先要具有针对性，要尽可能地做到全面细致，具体量化。比如：在目前粮补政策中实行的“一卡通”制度，就很好地预防了农村基层干部在粮补资金发放中的腐败行为；其次，在制定制度时，要根据农村实际，能力到的要规范执行，不能办到的不要随便制订，防止制度看起来很严，而实际却做不到，就会导致制度的随意性，形同虚设，从而影响了制度的效力，发挥不了应有的作用。因而，农村基层的廉政制度建设，必须便利、简明、易行、管用、有操作性，才能有很强的约束力，才能发挥出应有的功效。（四）农村基层反腐制度建设，必须坚持对权力监督的原则。农村基层大多地处偏僻， “山高皇帝远” ，监督系统不健全，极易导致权力的滥用，必须要通
23、过健全和完善各项制度，进一步疏通各方面的监督渠道，真正将基层干部的职务行为，置于全社会的监督之下。首先要加强党内监督，完善党委会工作制度，质询制度，加强基层纪委工作，将党员干部始终置于党的严格监督之下；其次是强化司法监督，通过人大、检察、监察、审计等职能部门的监督，使廉政制度得到加强和保障；再次是加强民主监督、舆论监督和群众监督，进一步加强村务公开、民主管理的力度，畅通信访渠道，切实保障人大代表、民主人士、新闻媒体及人民群众充分行使监督权力，使之形成社会化监督体系，让权力在阳光下运行，才能使体育活动腐败在农村无任何藏身之地。（五）农村基层反腐制度建设，必须坚持信访畅通的原则。农村基层群众的文化
24、素质较低，法律意识不强，维权能力较差，对腐败行为认识不清，属于社会上的弱势群体。特别是目前，由于社会经济形态多样，利益分配关系复杂，导致他们很难适应多变的社会，所以他们在遇到问题时，不知道通过法律渠道去解决，在他们的心中只有一个想法，那就是：有困难找政府，政府就是他们的靠山，而信访则是架在群众和政府之间的一条桥梁。信访渠道不畅或者是信访问题解决不好，就会使群众的利益受影响，从而影响群众与政府的关系，损害党在人民群众中的光辉形象。这就要求基层政府要多在信访上下功夫，建立健全各种信访制度。基层干部要经常深入农村一线，听取百姓声音，解决群众困难，破解信访难题，促进农村稳定，推动农村和谐社会的建立。（
25、六）农村基层反腐制度建设，必须坚持整体推进的原则。农村基层党风廉政建设，是我们党反腐倡廉的重要组成部分，也是社会主义新农村建设的重要内容，全面推进农村基层党风廉政制度建设，就必须要把握好整体推进的原则。这是因为，农村基层党风廉政建设是党风廉政建设向农村基层的延伸，工作涉及到农村基层的方方面面，单靠某一部门，或是单抓某一方面是非常困难的，也无法完成党风廉政建设责任制。要做到整体推进，就要根据目前的农村实际，制定规范新农村建设事项的有关制度，制定建设社会主义新农村建设的资金管理办法和农村公共资源交易管理办法，适时地完善各种制度，对那些规定笼统、容易出现漏洞的制度进行完善。对缺失的制度，在充分调研的基础上抓紧制定，使农村基层反腐制度更趋完善，形成一套上下统一协调，更具有约束力和可操作性的制度体系，更加有效地推进新农村党风廉政建设工作的开展
