1、区域关系视角下的供给侧结构性改革研究 蔡之兵 张可云 国家行政学院经济学教研部 中国人民大学经济学院 摘 要： 供给侧结构性改革已成为中国经济发展改革过程中的重要任务。目前有关供给侧结构性改革的研究缺乏自洽性和可操作性, 不利于社会各界凝聚共识、推动供给侧结构性改革。基于区域关系视角, 对供给侧结构性改革的表面特征、形成原因、政策建议进行一以贯之的描述和解释, 并指出保障供给侧结构性改革的质量还必须在当前“三去一降一补”基础上强调由无序的地方竞争转向在中央政府调控下的区域协调发展、由地方晋升式发展转向共享式发展、由地方政府运动式发展转向法治化发展。关键词： 区域关系视角; 供给侧结构性改革;
2、无序竞争; 区域协调; 作者简介：蔡之兵 (1988) , 男, 湖北黄冈人, 国家行政学院经济学教研部讲师, 主要从事中国经济与区域经济发展研究。作者简介：张可云 (1964) , 男, 湖南临湘人, 中国人民大学经济学院教授、博士生导师, 主要从事区域政策研究。收稿日期：2017-09-13基金：2017 年度国家行政学院院级重点科研项目习近平区域发展政策观研究(17ZBZD004) Research on Supply-side Structural Reform from the Perspective of Regional RelationsCAI Zhi-bing ZHANG K
3、e-yun Department of Economics and Research, National College of Administration; School of Economics, Renmin University of China; Abstract： Supply-side structural reform has become an important task in the process of economic development and reform in our country. At present, the research on supply-s
4、ide structural reform lacks self-consistency and maneuverability, which is not conducive to the consensus of all sectors of society, and to promote the supply-side structural reform. Based on the perspective of regional relations, this paper gives a consistent description and explanation of the surf
5、ace features, formation causes and policy recommendations of the supply-side structural reforms. It also points out that ensuring the quality of the supply-side structural reforms must also be based on the currentThree go, one drop, one supplement reductionbasis Emphasizing the shift from disorderly
6、 local competition to coordinated regional development under the control of the central government, shifting from local promotion to shared development and from the movement of local government to the legal system.Keyword： Perspective of Regional Relations; Supply-Side Structural Reform; Disorderly
7、Competition; Consistent; Received： 2017-09-13在改革开放取得巨大进展的同时, 中国经济发展过程中的一些深层次问题如产能过剩、杠杆率过高、债务风险过大、发展优势逐渐丧失等逐渐凸显。为了扭转这些难题给中国经济持续发展带来的压力及阻力, 在 2015 年 11 月 10 日召开的中央财经领导小组第十一次会议上, 习近平总书记首次提出“供给侧结构性改革”概念, 并得到社会各界的广泛认可。供给侧结构性改革已成为中国未来改革的主线, 如何对供给侧结构性改革进行系统性研究、提出既合乎常理又符合理论框架的原因以及具有可操作性的对策与建议, 是当前学术界必须回应和解决
8、的重大问题。供给侧结构性改革面临极为复杂的空间和区域关系, 从空间关系和空间主体性视角对现实经济问题进行分析, 能够更精准地抓住供给侧结构性改革的本质和主要矛盾, 从而为供给侧结构性改革的顺利推进提供参考。一、文献综述自供给侧结构性改革概念被提出后, 学术界对供给侧结构性改革作了大量的研究, 主要聚焦于供给侧结构性改革的背景、意义、对象、与其他改革思路的比较、具体的推进思路等内容。按照研究视角的不同, 本文将现有文献分为宏观视角、中观视角、微观视角等三类文献。运用宏观视角研究供给侧结构性改革的主要思路是从宏观经济学理论出发, 对供给侧结构性改革的内涵进行分析和研究, 并提出相关对策及建议。宏观
9、视角可进一步细分为三种观点:第一种观点从经济增长的供给侧与需求侧出发, 认为当前制约中国经济增长的因素已经不再是需求侧, 而是供给侧, 过去更多地通过货币政策和财政政策调控需求来实现平稳、高速增长的做法已经难以持续, 未来必须从供给侧着手进行改革1。第二种观点通过分析中国消费、投资和出口三驾经济增长动力马车的现状与问题, 指出供给侧结构性改革既能够在西方经济学领域得到解释, 同时也符合马克思关于生产与消费矛盾本质的主要观点2。第三种观点基于当前中国的宏观经济形势, 对供给侧结构性改革如何在适应新常态, 引领新常态, 转变发展方式, 贯彻新的发展理念, 穿越中等收入陷阱, 实现全面小康等目标的过
10、程中发挥作用进行研究3。运用中观视角研究供给侧结构性改革的主要思路是从产业结构、产业体系、产业质量出发, 对供给侧结构性改革的必要性和具体实施思路进行研究。中观视角也有两种不同的研究思路:第一种思路以一般性的产业供给体系和产业结构为研究对象, 通过对中国产业供给体系、产业结构的效率和质量进行分析, 指出中国产业结构体系已经滞后于居民的消费偏好和需求, 所以必须加快产业供给侧结构性改革456。第二种思路选择特定的产业对供给侧结构性改革进行研究, 比如从农业、工业、流通业、服务业甚至更为细分产业的实际情况进行分析78910。运用微观视角研究供给侧结构性改革主要聚焦于企业和产品层面。在企业层面, 国
11、有企业尤其是中小国有企业由于规模小、成本高、效率低而被认为是供给侧结构性改革的重点对象, 同时部分文献指出僵尸企业能否处置成功, 取决于供给侧结构性改革11。在此基础上, 有学者进一步指出, 必须通过激发企业主体的活力来推动供给侧结构性改革12。在产品方面, 既有学者从具体的商业产品、金融产品、工业产品对如何推进供给侧结构性改革进行研究, 也有论者将制度作为一种产品并对如何提高制度产品供给质量进行研究13141516。基于现有文献, 我们认为, 当前研究视角比较丰富, 但相当多的研究缺乏理论框架支撑。杨小凯在分析经济史问题时曾指出, 在展开具体的经济和历史问题研究之前, 必须先明确分析理论范式
12、和研究框架, 否则研究结论容易陷入各说各话的境地 (1) 。这一点, 在当前供给侧结构性改革的研究中表现得较为明显。同时, 由于理论框架支撑的缺失, 还使得对供给侧结构性改革的本质认识不够深入和最终提出政策建议的可操作性有所不足或缺憾。二、区域关系视角下供给侧结构性改革对象的空间特征透视(一) 供给侧结构性改革内容的空间属性去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等“三去一降一补”是供给侧结构性改革的主要任务。实际上, “三去一降一补”的任务可以分为两个层面:第一个是经济发展模式层面, 主要涉及到发展方式的高成本和短板多的属性;第二个层面则是产能过剩问题。高库存、高杠杆本身都与过剩产能密切相关,
13、 这是因为高库存在某种程度上就是过剩产能, 而高杠杆则是生产过剩产能过程的附带产品。这两个层面密切相关, 第一个层面直接影响和塑造了第二个层面的属性。而中国经济发展模式具有典型的空间属性。从现有文献和实际情况分析, 中国经济发展模式是典型的行政区追求 GDP 模式, 这种模式带有明显的空间属性, 上至整个国家, 下到省、市、县、乡、村, 中国各级行政区域均以提高自身GDP 为目标并以 GDP 排名与增长指标来衡量区域官员的政绩, 中国 2000 多个县像 2000 多个公司一样进入市场并在招商引资、产业发展等方面展开激烈的竞争17(P15)。周黎安将这种发展模式归纳为地方晋升锦标模式18。因此
14、, 在具有强烈区域竞争倾向的发展模式影响下, 供给侧结构性改革的第二层对象即“产能过剩”问题亦具备明显的空间属性。(二) 产能过剩问题的空间周期性特征产能过剩问题的空间周期性, 指的是产能过剩问题在中国区域经济发展过程中周期性地出现。产能过剩问题并不是一个新问题, 实际上自 1978 年改革开放以来, 每 10 年左右中国区域经济就会出现重复建设导致的产能过剩和区域竞争, 而且每轮冲突的经过基本上是一样的, 即重复建设原料大战产能过剩市场封锁。换言之, 产能过剩问题实际上是周期性的区域经济冲突问题。试以19801992 年间的第一轮区域冲突来说明, 1980 年后, 在改革开放等各项政策的作用
15、下, 各地方获得了一定的包括财政收支、投资与外贸等方面的权益及权力, 地方政府发展经济的积极性不断提高。同时, 由于当时市场价格体系刚刚由计划经济转化而来, 部分能源和原材料的价格较正常价格偏低, 在这种背景下, 为了更快、更多地获取财政收入, 各地区都选择引进国外先进技术设备去投资见效快的工业。在这个过程中, 一方面, 各地区为了竞争原材料市场而发生激烈地冲突, 部分省份甚至直接采取了行政手段明令禁止和抢夺农副产品与原材料;另一方面, 这种“各自为战”的地方经济发展模式也加快了全国性的投资膨胀速度和重复建设速度, 最终使得大量产能过剩和大量的企业破产。随后发生的 19922002 年第二轮区
16、域冲突、20022009 年第三轮区域冲突和 2008年全球金融危机后的第四轮区域冲突的发生过程大同小异, 最终出现产能过剩与企业破产或形成大量僵尸企业的结果也就无法避免。(三) 产能过剩问题的空间交替性特征产能过剩问题的另一个显著特征就是空间交替特征。这种特征指的是在生产过程中, 过剩产能的生产与消失具有显著的地区替代性, 其具体含义是不同省份在同一个过剩产业内部的替代, 如当一个省份开始淘汰某一个过剩产业的产能时, 会有另外一个或者好几个省份接替该省份进入该过剩产业进行生产, 导致原本已经在降产能的过剩产业重新成为过剩产能。以过剩产能情况较为严重的平板玻璃产业为例, 河南省、内蒙古自治区的
17、平板玻璃产业产量分别从 2006 年的 3481 万重量箱、1396 万重量箱降至 2014 年的 1458 万重量箱、568 万重量箱时, 而贵州省、重庆市、云南省该产业的产量又从 2007 年的 3 万重量箱、208万重量箱、330 万重量箱分别发展到 604 万重量箱、1461 万重量箱、1109 万重量箱。也就是说, 河南省和内蒙古自治区淘汰的平板玻璃产能又被后面三个省、市重新增补。这种空间替代性不仅存在于平板玻璃产业中, 在其他几个过剩产业中同样存在。该特征不仅直接造成了过剩产能现象, 也使得中国的“去产能”行为迟迟无法奏效。三、产能过剩问题形成的空间原因从上述分析可以发现, 产能过
18、剩问题是供给侧结构性改革的主要对象, 也是主要问题所在, 它来源于经济发展模式的空间竞争属性, 而这种区域关系属性能够从如下三方面作更为深入的分析。(一) 地方区域间的长期无序竞争中国地方经济是典型的以提高辖区地区生产总值规模和速度来实现官员晋升的锦标赛发展模式。不可否认的是, 在经济发展水平较低阶段, 给予地方政府一定程度的经济发展自主权, 对于激发各地区经济发展活力, 从而提高整体经济发展水平, 极有帮助和益处, 中国过去 30 余年经济的快速发展和国内生产总值跃居世界第二就是最好的证明。然而, 随着经济发展水平的提高和保持经济增长压力的增大, 地方之间会因为争夺市场而形成激烈甚至是无序的
19、恶性竞争。与此同时, 中央政府在调控地方政府进行有序竞争方面的能力或者意愿正在下降。我们梳理了自 1980 年代至今的有关中央政府及有关职能部门制止区域冲突和试图去掉过剩产能的文件, 见下表 1。表 1 1 9 8 0 年后中央政府制止区域冲突和试图去掉过剩产能的文件 下载原表 从以上文件的具体内容看, 国务院连续多年一直在试图遏制地方区域间的无序竞争, 但从实际效果看, 这些文件均未达到预期政策效果。究其原因, 一方面中央政府未明确奖惩措施, 绝大部分文件的内容都只是提出了要求和建议, 未制定详细的奖惩措施, 这直接导致地方政府没有动力和压力去自觉执行这些文件要求;另一方面, 虽然目前中央一
20、再淡化 GDP 指标在政治晋升中的作用, 但在新的政绩考核指标没有出现和发挥作用的前提下, 地方政府仍然会因为追求GDP 从而继续进行大规模的无序竞争。(二) 央地关系下地方经济长期采取运动型的发展模式中国地方区域经济发展模式具有运动型特征, 主要表现在如下几个方面:第一, 地方区域会根据中央政府的指示去选择相关产业进行发展, 而且会不断根据中央政府的新指示去调整自身的产业结构。这直接导致地方区域的产业结构体系难以保持稳定甚至会经常性地出现产能过剩产业, 而这几年的过剩产业如光伏产业、汽车产业都是前些年中央政府鼓励发展的产业, 这些产业在地方运动式的发展过程中逐渐变为过剩产业。而地方区域之所以
21、会选择跟随中央政府的指示, 一方面在于上下级政府间的行政辖属关系, 另一方面也在于如果遵循中央政府的发展指示就能够获取大量的资金支持, 这对于地方区域而言是极为宝贵的。第二, 运动型特征还表现在地方区域在发展经济过程中往往会采取在短期内大量投资进入某一个领域的现象。以产业园区和新城建设为例, 当产业园区这种发展模式兴起后, 各地方区域几乎都不考虑自身的区位条件、要素禀赋和经济实力, 全都一涌而上, 纷纷兴建包括高新技术产业园、工业园、科技园、电子商务园、文化旅游园、开发区等在内的各种类型园区。数据显示, 2015 年, 中国仅国家级园区就已经超过 500 家, 各种省级和市级的园区更是成千上万
22、。这不仅导致了地方区域间的激烈竞争, 还带来了严重的产能过剩问题。(三) 晋升锦标模式下地方经济长期采取失衡式的发展模式马克思在资本论中已经指出, 要想实现社会生产过程的顺利再循环, 必须在生产资料和生活资料两大部类的生产过程中实现平衡生产, 即生产资料的配置不仅需要保障生产资料的生产与补充, 也必须保障生活资料的消费与补充19(P456)。如果两大部类之间的平衡要求无法实现, 两大部门内部的循环生产也会出现中断即产能过剩和经济危机问题会同时出现。在中国地方区域发展过程中, 由于 GDP 目标的重要性, 大量的生产资源和发展成果都被配置到初始投入额高、投入产出比高、见效快的工业产业中, 而这部
23、分产业往往都是生产资料部门, 中国目前产能过剩比较严重的几个产业如煤炭产业、钢铁产业、平板玻璃产业、炼油产业都属于生产资料部类的产业。由于长期采取这种失衡式的发展思路, 过度注重 GDP 数字的提高和忽略了发展成果的共享分配, 最终不仅导致产能过剩问题的长期存在, 也使得整个经济发展质量难以有所改变和提高, 这正是供给侧结构性改革试图解决的问题之一。四、空间关系视角下更好地推动供给侧结构性改革的政策及建议推动供给侧结构性改革, 必须基于供给侧结构性改革对象的空间属性, 必须在供给侧结构性改革过程中重视空间关系, 加大对地方间发展关系与发展模式的约束与调整力度。具体而言, 应该从如下三个方面着手
24、:(一) 由中央政府实施差别化的地方区域绩效考核制度, 尽快从地方无序竞争转向区域协调发展模式地方竞争发展模式曾造就过去几十年中国经济的辉煌, 这一点已经被诸多经济学家所证明。但时至今日, 地方竞争发展模式给中国经济带来的正面效应已经逐渐弱化, 这是由于为过去地方竞争发展提供红利的国内外有利环境在逐渐改变。比如, 保持十年 (19972007) 的世界经济持续增长动力已经被 2008 年全球金融危机压制;中国加入 WTO 的红利也在降低, 中国的进口额已经超过了出口额;保持 30 余年的低成本制造业转移优势正在逐步丧失, 部分制造业已经开始流失;1998 年启动住房改革为地方发展带来的经济动力
25、也在逐渐减弱, “去库存”已经成为大部分地方工作的难点;国内人口红利的丧失等因素都在发生作用, 地方竞争模式能够发挥作用的国内外环境已经发生较大变化。在竞争正面效应降低的同时, 其负面效应如发展效率低下、地方政府无序竞争导致的腐败问题、无序竞争导致的资源浪费问题、忽略民生导致的社会问题、粗放式发展导致的环境污染等问题则不断成为全民关注的重点问题。在这种背景下, 放弃完全的地方竞争发展模式, 转而采取由中央政府实施以区域协调发展为目标、以差别化绩效考核制度为手段的发展模式可能更为有效。区域协调发展目标, 指的是鼓励地方以后采取合作发展和有序竞争的模式;差别化绩效考核制度, 指的是严格按照主体功能
26、区规划, 对属于不同主体功能区的区域采取不同的绩效考核制度。比如, 属于重点和优先开发的区域, 仍可采取 GDP 权重较大的指标体系进行考核, 对属于禁止和限制开发的区域则必须采取其他考核指标体系, 鼓励地方区域的错位发展以实现区域协调发展的最终目标。只有这样, 中国地方政府的无序竞争以及由此带来的产能过剩和粗放发展问题才能得以有效解决。(二) 完善区域管理制度, 构建法治化区域发展关系前文已经指出, 国务院所颁布的各种规定和文件在约束地方无序竞争上效果并不显著, 这是因为这些规定和文件缺乏法律保障与支撑。因此, 规范和约束地方无序竞争, 必须通过构建法律制度。这些法律至少包括如下三个层次。第
27、一层次的法律包括区域关系法或区域管理法。其对象就是中国经济发展过程中的地方区域关系, 该法须明确执法主体、执法依据、执法对象以及对违反规定地区的具体惩罚措施。第二层次的法律包括区域规划法与区域政策法。区域规划和区域政策是中央用来推动及规范地方政府发展的重要手段, 但一方面这些区域规划没有遵循统一的规范, 另一方面区域规划与区域政策实施过程中均缺乏严格的事前、事中与事后的评价机制。这些缺失直接导致区域规划和区域政策难以实现其预期效果, 并最终导致区域规划与政策的叠罗汉现象。解决这些问题, 须制定区域规划法与区域政策法。其中, 前者应明确区域规划的规范、制定主体、执行主体、违规处罚与评估机制等;后
28、者则应学习和借鉴欧盟的区域政策经验, 尽快制定中国问题区域框架、政策制定主体、政策工具选择与评价机制等。第三层次法律是专门的区域重大战略立法。区域战略旨在对整个或部分区域的空间经济结构进行调整的任务集合, 其实施过程必须由法律来作保障。比如针对老工业基地振兴, 须制定专门的区域发展法, 如落后地区开发法与老工业基地振兴法等。(三) 调整央地财政关系, 实现共享式发展除了追求政治晋升外, 各地方之所以无序竞争, 还有一个重要原因在于地方区域财权事权不匹配, 不追求 GDP 就缺少足够的财政收入来维持地方政府运转。因此未来除了通过加强中央层面的宏观调控和通过区域关系、规划法、战略法以外, 还必须从
29、如下三个方面着手加快调整央地财政关系:第一, 应加快政府职能转变, 缩小财政供养人员规模, 降低财政支出规模和压力。虽然没有财政供养人员的官方数据, 但根据国内外学者的测算结果, 无论是绝对的财政供养人员规模还是比例, 中国都是世界上最高的国家之一, 因此, 未来必须加快转变政府职能, 取消不必要的政府机构和事业单位, 可以交给市场发挥作用的就让市场去发挥作用。第二, 应有序推动行政区划调整, 减少行政区划层次和数目, 提高行政区经济的规模经济。中国有中央省市县区乡镇村等多级行政区划结构, 仅县这一级别的行政区域就有 2800 多个。同时, 县与县之间的地域和经济规模差距过大。比如, 河北省地
30、域面积 18.88 万平方公里, 县级行政区有 172 个;湖北省地域面积 18.59 万平方公里, 县级单位只有 102 个。换言之, 湖北省一个县级单位平均管辖面积比河北省大 70%左右, 因此完全可以通过行政区划调整对县级行政区进行重新布局, 减少过多的行政区, 降低行政成本和提高行政区经济效率。第三, 提高央地间事权财权匹配度, 降低地方政府的财政赤字。地方政府的无序竞争很大一部分原因在于地方政府承担的事权过多而财权过小, 为了保障地方政府各项活动的基本运行, 地方政府只能高度重视经济发展。所以, 未来的改革方向应重点提高央地间财权事权的匹配程度, 尽可能地降低地方政府不顾一切发展经济
31、的冲动, 实现稳定、有序发展。参考文献1杨兴业.从马克思“生产与消费同一性”命题看供给侧结构性改革的理论内涵J.高校马克思主义理论研究, 2016 (3) . 2刘伟.经济新常态与供给侧结构性改革J.管理世界, 2016 (7) . 3张志明, 蔡之兵.供给侧结构性改革的理论逻辑及路径选择J.经济问题探索, 2016 (8) . 4吴金明, 吴双.产品价值构成、工业化演进与供给侧结构性改革的本质J.南华大学学报 (社会科学版) , 2017 (1) . 5黄群慧.论中国工业的供给侧结构性改革J.中国工业经济, 2016 (9) . 6江维国.我国农业供给侧结构性改革研究J.现代经济探讨, 20
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