1、基于中美比较的保护区与矿产开发管理研究 朱清 宋航 吕建伟 张博 中国国土资源经济研究院 北阿拉巴马大学 摘 要： 保护区与矿产资源勘查开发管理是生态文明建设的重要内容, 其本质是新常态下资源开发与生态保护的辩证关系问题。资源是生态的组成部分, 开发资源必然扰动生态, 但是二者之间存在开发-保护的可能性边界。这个边界是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的理论基础。美国国家公园系统内一百多年的矿产开发与保护历史既给中国提供了宝贵的经验, 其教训亦应引以为戒。我国在保护区和矿产开发管理实践中应该坚持总体安全观, 借鉴矿产资源开发整合经验, 因地制宜的清理保护区矿业权, 力图构建长效机制。关键
2、词： 保护区; 矿产资源勘查开发; 管理; 总体安全观; 作者简介：朱清 (1983) , 男, 湖北省松滋市人, 中国国土资源经济研究院副研究员, 工学博士, 研究方向:资源产业经济政策。收稿日期：2017-09-06基金：国家自然科学基金项目战略性稀土资源开发的环境补偿政策模拟与实证:基于动态 CGE 模型的研究 (71774149) Comparative Research on the Conservation Area and Mineral Development Management Between China and the United StatesZHU Qing SONG
3、 Hang LYU Jianwei ZHANG Bo Chinese Academy of Land and Resource Economics; The University of North Alabama; Abstract： TAs the important contents of ecological civilization construction, the conservation area and mineral development management has the dialectical relationship between resources develo
4、pment and ecological protection in essence. Resources are the important components of ecosystem, and the development of resources should be disturb the ecology, but there is a development-protective possibility frontier between them, what is the theoretical basis of ecological protection red line, e
5、nvironmental quality bottom line, resources utilization upper limit. More than 100 years mineral exploitation and conservation in the United States national park would provide valuable experiences and useful lessons for China. Overall security concept should be insisted in the practice of conservati
6、on area and mineral development management, and also learn the experiences from the integration of mineral resources development. Clearing mining rights in the conservation area with the local conditions, trying to build a long-term mechanism.Keyword： conservation area; mineral development; manageme
7、nt; overall security concept; Received： 2017-09-06保护区与矿产资源勘查开发管理是生态文明建设的重要内容, 是统筹推进“五位一体”总体布局的重要部分, 对推进建立绿色的发展方式和生活方式非常重要。通过学习研究祁连山自然保护区生态环境保护问题的通报, 结合日常调研, 参考美国国家公园系统对矿产资源开发的历史, 对自然保护区与矿产资源勘查开发管理问题形成了一些思考, 总结如下。1 问题是理论的先导, 资源开发与生态保护辩证统一1.1 资源和生态是有机联系的统一整体生态是一个有机联系的大系统。资源是生态的组成部分, 生态由资源组成。生态系统最重要的是地
8、球的关键带。一般认为, 地球关键带的空间界限范围:上到植被冠层, 下到地下水蓄水层底部, 它包含着近地表的生物圈、大气圈、整个土壤圈, 以及水圈和岩石圈近地表的部分。可见, 地球关键带主要是由具有经济价值的各类资源组成的。资源和生态是一个有机联系的整体, 牵一发而动全身, 利用任何一种资源, 都有可能引发地球关键带, 甚至生态系统的蝴蝶效应。利用资源和保护生态都是在利用资源的价值。开发资源是利用各种资源对人类的有用性, 利用资源的资产价值。保护生态实质是强调未利用自然资源的价值, 即自然资源对维护生态系统、改善生存质量的重要价值。二者都是在利用资源的价值。只是由于生态系统难以进行市场定价, 存
9、之不觉, 失之痛苦。1.2 开发资源必然扰动生态, 但存在可能性边界生态系统同时也具有自我恢复功能, 尤其是对可再生的资源, 在资源承载力范围内, 能够较快地实现生态平衡;对于可耗竭的资源, 在人类文明的时间维度中, 地质生态系统要恢复, 则需要较长的时间。因此, 任何一个生态系统, 资源产出越多, 生态环境质量越差, 资源产出越少, 生态环境质量越好。那么在资源开发和生态保护之间存在一条资源生产可能性边界 (Re s ou rc e Production Possibility Frontier, RPPF) :对应着一定的资源产品和一定的生态环境质量。连接最大资源产出及其相应的生态环境质量
10、组合所形成的曲线即是生态系统的资源产出-生态环境边界 (OEF) , 如图 1 所示。习近平总书记讲话指出的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线就是这个可能性边界的三个参数。生态保护红线和环境质量底线是生态环境质量的指标, 资源利用上线是资源产出的指标。把生态环境质量用生态保护红线和环境质量底线分开描述, 这样在管理中更加便于操作, 更加切合管理实际, 便于调动多部门开展生态文明建设的积极性。1.3 提高技术和政府管理水平, 扩大可能性边界矿产开发和生态保护的可能性边界受技术水平和政府管理水平制约, 资源产出-生态环境边界以生态环境质量和自然资源结构为基础, 受资本、管理与技术影响, 更贴
11、切地说, 是受发展方式和生活方式影响。同样的生态环境质量和自然资源禀赋, 如果管理和技术条件不同, 资源产出-生态环境边界就有不同的形状。受发展方式和生活方式影响, 发达国家和发展中国家资源产出-生态环境质量边界区别明显。图 2 直观地显示了发达国家和发展中国家资源产出-生态环境边界的区别。图 1 资源产出-生态环境边界 下载原图图 2 不同技术和管理条件下的资源产出-生态环境边界 下载原图一是如果发达国家拥有先进的技术和较为清洁的生产方式, 单位产出有较低的环境成本, 其资源产出-生态环境 OEF1就有更为陡峭的形状, 即在同样的生态环境质量上比发展中国家可以提供更大的资源产出。二是如果发达
12、国家比发展中国家拥有更丰富的资本和先进管理经验, 在同样的生态环境资源禀赋下, 其资源产出-生态环境边界 OEF1比发展中国家的 OEF2离原点会更远, 面积更大, 意味着发达国家比发展中国家拥有更大的资源产出和更好的生态环境。三是经济越不发达, 资源产出与生态环境的矛盾越为尖锐。所以, 邓小平说, 发展才是硬道理。受制于经济发展水平, 西部地区资源产出与生态环境的矛盾就比东部地区更为严重。正如陈吉宁所说, 我国东部一些地区经过近几十年的高速发展, 已形成稳定的经济增长极, 逐渐向创新和绿色发展阶段迈进, 环境与经济的关系在不断统一, 环境质量出现好转态势。但中西部、东北等以传统产业为主的地区
13、经济发展、环境改善压力较大。中西部地区重化工项目投资持续攀升, 相关产业自东向西转移的趋势已经比较明显1。中国当前在经济发展中已经具备较大的回旋余地, 因此, 经济不发达的地区要坚决落实绿色发展理念, 并通过发达地区对不发达地区的生态补偿, 推进本地区的绿色发展。1.4 坚持以绿水青山就是金山银山为根本遵循(1) 绿水青山就是金山银山, 体现了以人民为中心的发展思想。习近平同志曾说过:“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”“人民群众对清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品的需求越来越迫切”“良好生态环境是最公平的公共产品, 是最普惠的民生福祉”“青山就是美丽, 蓝天也是幸福”。这集中体
14、现了以人民为中心的发展思想, 拓展了民生的基本内涵。因此, “我们既要绿水青山, 也要金山银山。宁要绿水青山, 不要金山银山, 而且绿水青山就是金山银山。”(2) 人是生态的一部分, 生态兴则文明兴。习近平曾经引用恩格斯自然辩证法一书中的话说:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利, 自然界都对我们进行报复”“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民, 为了得到耕地, 毁灭了森林, 但是他们做梦也想不到, 这些地方今天竟因此而成为不毛之地”。正如中国科学院副院长丁仲礼所说, 地球 46 亿年来, 多次平均温度比现在高 10 余度、多次 CO2浓度比现在高 10
15、倍以上, 人类不会毁灭地球, 人类只会毁灭自己。要全面树立“生态兴则文明兴”的绿色发展理念, 切实搞好资源管理和生态保护。(3) 坚持问题是改革的切入点, 逐步构建生态文明建设制度体系。问题是改革的导火索。通过改革解决问题, 通过问题推进改革, 祁连山自然保护区案例集中反映出生态文明建设制度体系尚未形成, 自然资源资产产权制度和用途管制制度尚不完善, 自然资源管理政出多门, 自然资源资产产权制度不清晰等多个问题。调研中发现, 部分区域管理粗放, 保护区划定没有精确的坐标范围, 地方政府为获得保护区补贴尽可能大地申报保护区范围, 部分基本农田也被划入保护区范围, 矿业权延续不严格等。要把这些问题
16、统筹到自然资源体制机制改革中来, 统筹到构建生态文明建设制度体系中来, 以问题为导向, 系统深入推进生态文明建设制度体系建设。(4) 以点上突破、面上推进的方法论推进生态文明建设。改革要打破陈旧观念的束缚、体制机制的藩篱, 扼制既得利益的挣扎。习总书记系列指示和批示精神, 提升和改善了地方政府的生态环境偏好, 压制了对黑色 G D P 的偏好。在改革的关键时刻, 点上突破, 形成震慑, 面上推进, 为开展相关工作创造了良好的政治环境。目前, 已有大量省 (自治区、直辖市) 积极作为, 出台了保护区矿业权清理方案。2 美国国家公园与矿产资源勘查开发管理经验和教训2.1 美国国家公园建设及其矿产资
17、源勘查开发历史悠久一是美国国家公园系统多样, 占地面积约为中国自然保护区面积的五分之一。1872 年 3 月 1 日, 总统尤利西斯辛普森格兰特签署法案设立第一个美国国家公园黄石国家公园。在陆续成立 9 个国家公园后, 1916 年 8 月 25 日, 美国国家公园管理局 (National Park Service) 成立, 主要负责美国境内的国家公园、国家历史遗迹、历史公园等自然及历史遗产的保护管理。目前, 美国国家公园系统由 417 个单元 (unit) 组成, 至少有 19 个不同的名称, 其中包括129 个历史公园或遗址、87 个国家级纪念碑、59 个国家公园、25 个场地或军事公园
18、、19 个前台、18 个娱乐区、10 个海滨、4 个公园、4 个湖泊和 2 个保护地, 覆盖 34 万平方千米 (84 million acres) 的面积。中美两国国土面积相当, 而中国的保护区面积高达 147 万平方千米, 是美国国家公园系统保护区面积的 5倍。二是美国国家公园体系内有大量矿产资源, 并有部分开发现象。美国国家公园体系内, 现有 12 个保护区已经有油气开发, 有 53 个保护区连接着油气开发。至少有 22 个保护区有丰富的矿产资源。在 15 个保护区里已经存在约 1100 多个矿业权, 一些是因为这些采矿权建立在公园建成之前, 另一些是因为在一些特殊的公园中仍然允许采矿权
19、存在。1976 年的公园法案中的矿业条款规定, 公园成立之前存在的采矿权进行作业, 经营者必须向美国国家公园管理部门提交一份详细的运营计划, 美国国家公园管理部门对这份提案计划进行评估, 确认矿业权和相关产权的有效性, 并添加条款和许可条件, 以保护美国国家公园管理局的资源。三是美国国家公园内矿产开发法律规定系统。美国联邦法规汇编第三十六篇公园、森林和公共产权, 其第一章内政部国家公园局, 该章第 9 节为矿产资源管理, 总计 51 条, 其中 A、B、D 三个部分, 分别对国家公园内采矿和采矿请求权、非联邦油气矿业权、阿拉斯加矿产资源评估项目等规定进行了梳理总结。包括立法目的和适用范围、定义
20、、进入许可、表面扰动暂停、档案记录、利益变化、各项评估、开发计划、用水、用路、恢复治理要求、履约保证金、诉讼、处罚和公众档案查询等, 系统地规范了国家公园内的采矿、采矿请求权、非联邦油气矿业权管理要求。此外, 内政部国家公园局于 2006 年 8 月出版了管理政策 2006国家公园系统管理导引, 在 8.7 部分明确了矿产资源勘探与开发的定义, 在公园内开采活动必须取得有效的资格, 在公园内开采活动必须遵守相关法律法规等2。2.2 美国国家公园内矿产资源在保护中开发国家公园系统保护区内及其附近存在各种矿业权, 有的国家公园位于私人土地上。国家公园管理局与矿业权所有人以及其他联邦、国家机构和利益
21、相关者合作, 以减轻能源和矿产开发对公园资源和价值潜在的不利影响。公园内或附近的矿产开发包括石油和天然气, 煤炭和硬石矿开采, 沙砾采矿和地热。国家公园管理局还涉及公园附近公用事业规模的可再生能源和电力传输项目。2.2.1 石油与天然气的开发与保护美国国家公园管理局颁布的 36 CFR Part 9, Subpart B 法规, 规定了在国家公园保护区内开发非联邦石油和天然气的权利。法律规定开发者在开发前, 必须获得国家公园管理局批准的运营许可证, 并缴纳土地复垦保证金进行担保。许可证申请书详细描述油气开发的所有活动, 如有填海, 须说明填海工程将如何完成, 并提供计算履约保证金的依据。国家公
22、园管理局利用许可证申请书的信息来确定活动对环境、游客使用和公园管理的影响。2.2.2 其他能源与矿产的开发与保护公园保护区内的其他能源和矿业权包括贵金属、普通品种矿物 (砂和砾石) 、煤炭和其他类型的矿物。大约有 200 个公园保护区内含这些类型的非联邦能源和矿业权, 通常是因为公园保护区成立时已经存在着矿业权, 但美国政府没有收购。美国国家公园管理局可以颁发一个特殊的使用许可证, 并确保遵守其他适用的法律和法规。2.2.3 地热资源的开发与保护地热资源包括喷泉、温泉、热水池和泥温泉等。美国国家公园管理局通过应用美国地热蒸汽法 (30 U.S.C.Sections 10011028) 来保护公
23、园保护区的发热特性。地热开发不局限在公园内, 因为考虑到许多保护区的地热特征可能与边界以外的热水系统相连, 公园外的这些资源的开发可能会影响公园内的热力特征。如果美国国家公园管理局或土地管理局确定地热勘探或开发可能对公园保护区的地热特征产生合理的不利影响, 美国国家公园管理局则将与土地管理局 (陆上矿产租赁机构) 合作, 以确保租赁和钻探的许可可以保护公园内的原有特性。如果美国国家公园管理局或土地管理局确定地热勘探或开发有可能对公园保护区产生显著的不利影响, 则不会颁发租赁许可证。2.2.4 重视公园外部矿产开发对国家公园的多种扰动美国国家公园管理局认为, 公园附近的能源矿产活动和油气开发会影
24、响保护区内的自然和文化资源。例如, 矿山排出重金属、钻井作业中排出化学物质或碳氢化合物, 将污染公园的地面和地表水。敏感土地侵蚀可能会导致下游水域淤积。公园附近的能源和矿产开发引进外来植物物种, 减少了重要的野生动物栖息地, 取代野生动物, 将会影响游客的观光体验。美国国家公园管理局与保护区附近的土地管理人员和其他许可单位进行合作, 确保国家公园系统资源和价值不受外部能源矿产勘探和开发的影响。这有可适用于外部能源和矿物作业的现行法律, 例如露天采矿管制和填海法。此外, 国家公园管理局还与相关许可机构和利益相关者协调, 以减少对公园保护区资源和价值的影响。2.3 美国国家公园矿山历史遗迹的修复与
25、保护2.3.1 国家公园系统内遗存了大量的废弃土地需要修复废弃矿产土地 (A M L) 包括旧的矿井和油井、建筑物和地基, 以及设备和工具。美国国家公园管理局 (NPS) 在 2010 年至 2013 年间对其废弃的矿土地 (AML) 进行了全面的盘点和评估, 达到两个主要目的:一是根据人类危害和环境标准, 对美国国家公园系统内废弃矿产土地的高、中、低优先级的缓解需求进行分类;二是根据美国国家公园系统内的废弃矿产土地特性解决优先级问题所需的资源。调查显示, 美国国家公园废弃矿产土地具有以下几个特点:一是废弃地数量庞大。到目前为止, 在美国国家公园的 405 个保护区中, 有133 个已经确认了
26、 37050 块废弃矿产土地的特征。大约 75%的被记录的废弃矿产土地特性都位于太平洋西部地区的加利福尼亚公园 (图 3) 。二是废弃地分布广泛、原开采矿产种类多。如阿拉斯加, 山间和太平洋西部地区的贵金属、贱金属和工业矿产;阿巴拉契亚和洛基山脉地区的铀、石油和天然气;中西部、东北和东南地区的煤炭、石油和天然气。此外, 在联邦和州法律和政策不要求填海造地之前, 普遍存在的砂砾和石矿, 造成了很多严重的安全和资源问题。三是大多数废弃地未能得到及时治理。在盘点的 37050 块废弃矿产土地中, 有1799 块 (4.9%) 已经收到了最终的补救措施, 还有 3814 块 (10.3%) 需要整改,
27、 而其余的已登记造册, 用来帮助对每个站点进行充分的描述。2.3.2 美国国家公园内废弃矿产土地的清理和利用一是开展废弃矿产土地项目。在废弃矿产地区进行安全和环境问题的修复与整治是一个昂贵而重要的土地管理问题。美国国家公园管理局致力于维护全国范围内的废弃矿产物资源, 并与其他机构合作, 解决废弃矿产地区所提出的众多安全、环境和文化问题。废弃矿产土地项目的五个主要重点是: (1) 补救行动的现场清点, 特征描述和优先排序; (2) 减轻公共安全隐患; (3) 修复受影响的自然资源; (4) 保护和解释文化遗址; (5) 维护重要的野生动物栖息地。图 3 美国国家公园系统内废弃矿产土地分布 下载原
28、图二是开展与志愿者合作项目。美国国家公园服务机构缺乏足够的预算, 所以每年会招募志愿者开展系列劳动密集型项目, 如协助封存废弃矿山和水井、关闭矿山、恢复建设矿山植被。国家公园事务处经常利用外部专家为恢复项目进行科学研究, 并与其他几个联邦机构、州立机构和大学建立合作协议, 研究国家公园废弃矿产土地上的环境损害问题。三是开展文化保护项目, 将废弃矿区建为矿业遗迹公园。许多国家公园都有丰富的采矿历史, 并且积极地保存甚至重建与采矿相关的历史建筑和景观。有三个公园保护区的建立是为了保护美国的矿业遗产:克朗代克淘金热国家历史公园, 尤金-查利河国家保护区, 以及保护国家历史公园。前两个公园的建立是为了
29、纪念 1898 年的阿拉斯加淘金热, 最后一个公园建于 1992 年, 是为了庆祝在上密西根半岛上发现的具有国际意义重大的铜矿。在美国国家公园系统中也可以看到早期的采矿证据。在美国亚利桑那州的阿里贝茨弗林特国家纪念碑和亚利桑那州的 Wupatki 国家纪念碑保留了史前提取遗址的遗迹, 并在明尼苏达州烟斗石国家纪念碑保留有烟斗石 (红色泥岩) 的采石场遗迹。四是实施教育, 宣传采矿遗迹景观。美国国家公园管理局希望人们知道采矿和废弃矿产通常是公园景观的一部分。第一, 丰富社会教育形式, 如开展采矿解释性展示和演示, 组织发现和当地的淘金热等相关的特殊地区纪念活动, 售卖挖掘历史和民俗的书籍等。第二
30、, 公园是很好的教室。如与矿业相关的话题都被用来加强学校的历史、地理、科学甚至艺术方面课程。美国国家公园提供学校拓展项目, 为孩子们提供废弃矿产土地安全资料和安全教育3。2.4 美国国家公园内矿产开发的启示美国近 150 年来, 在国家公园内的矿产开发问题上, 既有经验也有教训, 我们要吸收其精华, 舍弃其糟粕。坚持中国自信, 走出一条自然保护区内矿产资源开发管理的新道路。2.4.1 美国国家公园系统内矿产资源管理的教训要引以为戒一是历史遗留废弃土地问题严重, 未能构建治本的机制。美国是资本主义市场经济国家, 土地产权和矿产资源的产权都比较多元, 联邦政府仅仅拥有全国 32%的土地, 对资源管
31、理力量相对薄弱, 赔偿和补偿统筹力量不足。二是美国重视环境利益, 但更加重视军事利益和经济利益。它建立有全世界最强大的军队, 每年军费支出高达 7 千亿美元, 约占全世界的 40%, 但是国家公园内 80%的采矿废弃地却无法得到治理。三是美国人均资源环境禀赋相对丰裕, 难以形成大的压力去推进国家公园内矿产资源开发清理和废弃土地治理。美国国土面积和中国相当, 但人口只有中国的四分之一, 从大数上看, 人均资源环境承载力较强。2.4.2 美国国家公园系统内矿产资源管理的几条经验值得借鉴一是美国国家公园系统倡导保护原则。二是美国所有国家公园已不再设立新的矿业权。三是重视公园外矿产开发对公园自然和文化
32、资源的影响和扰动。四是构建了持续评估机制。如美国国会审计署对国家公园内矿产资源开发持续进行评估。3 坚持总体安全观, 构建绿色勘查开发政策体系3.1 坚持总体安全, 因地制宜清理保护区矿业权习总书记总体安全观要求构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。求是杂志刊文指出, 习总书记总体安全观勾画出维护国家安全的整体布局, 提出以人民安全为宗旨, 以政治安全为根本, 以经济安全为基础, 以军事、文化、社会安全为保障, 以促进国际安全为依托, 维护各领域国家安全4。各领域安全要服务于政治、经济、军事、文化
33、、社会和国际安全, 生态安全和资源安全也是如此。如国界交界处保护区的矿业权退出, 搬迁为国守边的矿业小村集体, 是否会产生领土安全风险, 这需要进行国土安全、生态安全和资源安全的总体评估。边界大多是人口稀少的地区, 而珍稀动植物生活在人口稀少的地区。珍稀动植物活动的地区, 又往往被划成保护区。而我国东北、西北、西南靠近边界地区往往是当前矿产资源开发的热点区域。因此, 在开展清理时, 要以习总书记总体安全观为根本遵循, 统筹考虑生态安全和资源安全, 认真评估, 妥善处理。3.2 参考矿产资源开发整合历史经验一是要充分认识保护区内矿业权清理的工作压力。当前, 各类保护区内大约有9 千多个矿业权,
34、约占全国矿业权总数的十分之一。短时间如果要进行全部清理, 清理难度可能要大于 2006 年启动的矿产资源开发整合。2006 年到 2009 年, 虽然涉及整合矿业权的比例高达 17.6%, 但是, 和整合时期相比, 当前的矿业权都是整合后留下来的, 大量小矿、不规范矿山都已经被整合掉了;剩下的都是有一定实力, 甚至曾经被政府鼓励的矿山。现在开展保护区矿业权退出, 必然是一块难啃的骨头。二是深入思考保护区矿业权退出的经济关系。矿产资源开发整合在经济上有人接盘, 而保护区矿业权清理短期没有经济上的赢家, 但长期有生态环境红利, 各级政府部门存在赔偿和补偿经费压力, 对于退出的矿业权可以考虑跨期的赔
35、偿方案。调研发现:在具体的赔偿中, 矿业权人主要有三个诉求, 第一个是价款退回, 第二个是固定资产投资, 第三个是未来预期收益。现在价款退回没有政策障碍了;第二个固定资产投资, 通过折旧计算也没问题。第三个未来预期收益在民事法律上是没有支持依据的。如在调研中发现, 某个地方的一个砂石土矿投了 30 多万元, 却要政府赔偿 3 个亿元, 说未来要挣这么多钱。如果说政府征用了相对人一头母牛, 相对人就提出, 这头母牛未来 10 年要生 5 头小牛, 政府必须陪给我 6 头牛。这显然违背民商法一般原则。三是力争构建政府牵头的工作机制。对于开展保护区矿业权退出工作, 建议政府牵头, 坚持经济手段、法律
36、手段、技术手段、行政手段并用, 确保保护区矿业权退出稳妥推进。3.3 加强顶层设计, 构建长效机制加强顶层设计, 注重长期谋划, 构建保护区与矿产资源勘查开发管理的长效机制。当前, 我国的人均 GDP 已经达到 8800 美元, 2014 年就超过人均 GDP7500美元的上中等收入国家门槛值, 矿产资源的消耗从高速增长转变为中低速增长。同时, 我国的矿产开发历史遗留环境问题压力大, 绿色勘查和绿色矿山尚有大量的工作要做, 推进矿产资源勘查开采向绿色发展方式转变需要加强。一是坚持多规合一, 认真编制矿产资源规划, 尤其要重视矿业权设置区划的编制, 搞好保护区矿业权管理的源头管控。二是加强保护区
37、与矿产资源勘查开发管理的技术标准、法律规范和具体程序的研究。辩证思考保护区内能不能开展基础地质调查;能不能保留矿业权;如果发生战争等情况, 是否要在保护区开采矿产;自流矿泉水、自流温泉、放射性矿产在保护区内, 能不能开发利用;公共基础设施建设穿越保护区, 能否在工程范围内挖沙取土用于工程建设;与保护区部分重叠的井工矿和露天矿是否要差别对待;保护区内利用矿产资源的环境标准如何设定;保护区的矿产资源储备怎样设计。这些问题都值得认真开展技术研究。三是构建保护区与矿产资源勘查开发管理的长效机制。中长期看, 保护区与矿产资源勘查开发管理要纳入矿产资源法律体系的修改, 并需要认真破解矿产资源勘查开采许可证“一证载两权”的问题, 统筹自然资源统一确权登记、自然资源管理体制改革, 从制度上解决不同属性自然资源的产权重叠、产权竞合、产权束归属、产权退出等一系列问题。因为保护区和矿业权都是不断调整的, 新问题随时会出现。墨菲定律指出, 凡是可能会发生的事情, 就一定会发生。
