1、土地流转制度创新七人谈 成都市农村土地流转制度创新的实证研究 （六）创新农村土地流转必要条件土地流转有利于农业规模经济的形成，但破解城乡经济“二元结构“的关键在于发展实体产业，促进农业产业化。成都市大力培育优势产业、特色农业、农业产业带和产业群，强化农业产业支撑体系，利用产业联动带动农民就业，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了必要载体。 （七）创新农村土地流转规范管理体制完善土地流转工作流程和机制，创建土地流转业主投资激励机制、农户利益保障机制和政府管理服务机制，形成了”农民自主、政府协调、社会服务“的综合体系，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了有效的协调机制。 （八）创新农地
2、流转形式成都市探索集体经济的有效实现形式，大力发展与农村生产力相适应的农民专业合作组织，提高农民组织化程度，增强农民利益”博弈“能力，在尊重农民意愿的基础上，按照依法自愿由偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供新形式。 （九）创新农村剩余劳动力有效转移方式率先实行“就业实名制”，实施“分类”培训，即“转移”培训与“增收”培训有机结合，不断增加农民增收技能；同时首次为进城农民工提供“农民工综合保险”，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流转提供了有利条件。 （十）创新农村社会保障制度坚持“政府引导、农民自愿、政策激励”的原则
3、，积极探索城乡统筹的社会保障制度，促使农民在自愿的原则下，放弃土地承包经营权和宅基地使用权，有效推进农村土地流转进程。 三、成都市土地承包经营权流转过程中存在的不足 总结成都市土地承包经营权流转的新鲜经验和具体做法，并不意味着成都市土地承包经营权流转已经尽善尽美，无可挑剔。我们在肯定成都市土地承包经营权流转取得良好成果的同时，也不回避其存在的一些问题和不足。我们认为成都市土地承包经营权流转过程中的不足有以下几点： （一）土地承包经营权流转过程中的观念障碍。这些观念障碍主要表现在： 1、不少农民存在着认识误区、小农意识强、恋地情节浓。一是将土地承包权的长期稳定，误认为土地经营权也是“长久不变，准
4、变也不能动”，对自己承包的土地，即不愿耕作又不肯转让，使推进土地规模经营难度加大；二是相当一部分农户对口粮田和纯农户对责任田依然十分留恋，难以割舍。因此，在今后一个较长的时期里，欠发达地区的农民将处于“既不愿意放弃田，又不愿意多种田、种好田”的状态，这必然会严重制约土地流转和适度规模化经营。调研数据显示（第 （五）、1题）， 21.3%的人不愿意进行土地流转。 2、不少农民的科技意识还比较淡薄，客观上给农技推广工作带来了一定难度，规模化、集约化经营无从淡起。目前农民“靠天吃饭”的局面没有得到根本的扭转。 3、部分乡村干部服务意识、引导组织意识较差。在调研中我们发现，许多地方之所以土地流转得好，
5、一个很重要的原因是，领导干部思想解放，有超前意识、服务引导意识；而不少基层干部存在无所作为的思想，对土地如何有效流转、利益如何合理分配、农户的困难如何解决等，缺乏深入研究和政策调节。 （二）土地承包经营权流转中的定位偏差。少数基层政府借调整结构或搞现代农业之名，将农户的土地承包经营权租给工商企业搞农业开发，借土地流转之名将土地转化为非农建设用地、搞工业区，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，从根本上改变了土地的农业用途，导致农民失地和丧失土地承包经营权。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。 （三）土地承包经营权流转中的权益损害。在农村，土地具有社会
6、保障和就业的双重功能。农民拥有了土地，社会保障和就业就有了着落。农民获得土地使用权，就拥有对承包土地自主经营的权利及其流转的相关利益。而现实中，由于一些外来企业不愿与村及众多农户打交道，乡镇政府急于招商引资，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些地方以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层政府剥夺。同时，农民的经济利益也缺乏可靠保障。如一些外来业主开发、租赁农民和集体的土地，出于自身经济利益的预期，他们对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法。由于农业的自然风险尤其是市场
7、风险大，业主一旦经营失利，多数情况下不能履行合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。并且，许多地方在转让、租赁土地时价格偏低，而且一订就是20、30年，甚至50年。虽然农民眼前得到了实惠，但从长远看，在业主经营收益大幅度增长时，农民的土地租金却只能维持原来的水平，必然影响农民的长远利益。调查数据显示（第 （五）3题），43.3%的农民不愿意进行土地承包经营权流转的主要原因是“流转效果不确定，收益无保障”。 （四）土地承包经营权流转中的保障落后。目前，社会保障体系还未能覆盖所有的农村地区，无法为那些将土地流转出去的农户提供充分的社会保障。因此，当土地流转的费用（租金）低于农户的预期时，许多农户，
8、尤其是普通的小规模经营散户，就有可能放弃土地流转的计划。调查结果显示（第 （五）3题），将近半数的农民（47.4%）不愿意进行土地承包经营权流转的主要原因是“社会保障不健全，未来生活无着”。另一组数据（第 （七）3题）显示，有高达76.8的农民认为如果政府能提供适当的就业机会、社会保障和住房，就愿意放弃承包地和宅基地。 （五）土地承包经营权流转中的配套服务落后。目前，土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。一是流转行为不规范。一些乡村组织利用手中的土地所有权，违背农民意愿，强行反租倒包，集中土地搞开发。有的借流转名义随意改变土地的农业用途，侵害了农民经营自主权，损害了农民经济利益。二是土地
9、流转中介组织发育缓慢。许多地方由于缺乏土地流转中介服务机构，农地流转信息得不到沟通，导致有的地方大面积的撂荒地无人承包开发，有的地方涉农企业和承包商需要农地却找不到可用资源，流转地资源紧缺与相对过剩并存，影响了土地资源的合理流动和有效配置。尽管一些地方已经建立了土地流转的中介组织，但由于行政因素的影响，这些中介组织在实践中按照市场经济法则来运作土地流转的组织并不多。用行政手段来调整土地资源，影响了规范化土地市场的建立。三是缺乏流转监督机制。对于违规流转农地缺乏相应的惩罚措施。四是流转程序不规范。目前农地流转大多以口头约定为主，即便签订合同也只是简单协议，对双方利权义务及违约责任没有明确规定，一
10、旦出现纠纷无法追究责任。且大多数流转也没有登记并进行公示。同时，流转的服务也没跟上，流转程序复杂，信息不畅通，也阻碍了流转的积极性。 四、促进成都市土地承包经营权流转的措施 针对成都市土地承包经营权流转过程中存在的问题与不足，我们提出以下几点建议，改进和完善成都经验： （一）严禁擅自改变耕地用途，加强耕地保护。节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。成都市要坚持农地农用的原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让、出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过
11、任何方式将农民集体所有土地转为国有，不允许出现土地使用的粗放和闲置现象。坚持最严格的耕地保护制度，严禁在现有耕地上建设永久性建筑，破坏耕地用途，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。条件允许的情况下，加快培育土地使用权市场，这样，既能为农民流转的土地找到合适的客体，促进适度规模经营，又可以保证土地使用方向不变，保护农产品综合生产能力。 （二）严格依法办事，规范土地流转程序，保障农民权益。在土地流转过程中，遵循物权法、农村土地承包法等法律法规，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，严格约束集体权力的肆意扩大，严禁采用任何行政命令的方式去促使土地流转。土地的市场化运作中，农民要有知情权、参与权
12、、监督权和申诉权。依法保障农民的土地流转自主权和流转土地的收益权；依法保障农民享受到原土地的国家补助、直接补贴等，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。继续完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革，提高农民的法律意识；在土地流转过程中，要充分采用市场化运作方式，合理确定土地流转补偿金额。既要防止权力的存在对土地流转价格的扭曲，又要顾及物价的上涨对农民实际收益的影响。因此，在流转土地的补偿上，可以考虑采用入股分红和实物计数的办法，实现土地收益的合理再分配，确保农民权益不受侵害。 （三）积极引导农民就业，促进农民增收。促进农民增收是核心工作，各级涉农部门必须实施相应的多种农村改革
13、配套措施，下大力气抓好失地劳动力的内转外输，多渠道促进农民就业，广开农民增收的门路。一方面，要适时引导失地农民进城务工。加强对失地农民的就业培训，广泛挖掘劳动力市场信息，提供适合失地农民的就业岗位，确保实现大量农民向城市转移。另一方面，要注重加强对农民新型合作组织的培育扶持，发展专业大户、农民专业合作组织、龙头加工企业、家庭农场等规模经营主体。政府相关部门要在财政、贷款、税收、场地等方面，对自主创业和自谋职业的失地农民提供优惠政策，鼓励农民激情创业。这样，农民就可以到本地的经济合作组织和加工企业中去就业，避免由被动就业给社会带来的过多压力，顺利实现政府引导下农民广泛就业的目标。5 加快农村劳动
14、力向 二、三产业转移，推进城市化进程。农村劳动力向 二、三产业转移，使农民不再依附于土地，这是实现土地顺利流转的前提条件。这种转移既能使农民获得较高的劳动收入，又能实现土地的集约经营，因此，这项工作应当加快。当前，成都城市化水平还比较低，我们应该积极扶持并稳妥大量地发展小城镇，推动成都城市化进程。小城镇处于城市之尾，农村之首，贴近农村，能有效吸收农村剩余劳动力。政府应采取措施，集中资金，突出重点，合理规划，积极建设一批小城镇。 （四）重视政府作用，发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是农村的土地市场还很落后。因此，政府要充分发挥自身的职能。一是政府要对
15、土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三是加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。同时，土地流转过程中要注意发挥村集体组织信誉度高，谈判能力强的作用。 （五）结合实际情况，确定合理的土地流转周期和流转进程。合理的土地流转周期能够保障农民和业主双方的利益，合理的进程能够使土地流转符合成都市经济社会发展实际。从土地流转的个例来说，一方面
16、专业大户或农民专业合作社等经营实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营，同时，承包经营的项目也会随市场变化而变化；另一方面，农民可能因为信息不对称等原因，以较低价格将土地长期转租给了经营客体，损害到自身的土地收益。因此，在土地流转过程中，要兼顾双方利益，灵活确定流转周期，合理确定流转价格，尽量避免土地一次流转定终身的现象。从土地流转的整体情势来说，成都各地方的经济社会发展差异明显，地方政府应根据自身实际发展水平，分阶段合理推进土地流转进程，切忌盲目求快、贪多，从而造成土地资源的浪费。6 （六）建设完善农村社会保障体系，加快户籍制度改革进程。土地不仅是农民吃、穿的生活来源，而且土地被赋予
17、了更多的保障功能。当前农地流转机制的种种缺陷和农地流转过程中出现的各类问题，很多都与目前农地所具有的较强的社会保障功能有关，要真正实现土地承包经营权的市场化流转，使农地实现适度集中的规模经营，实现农地资源的优化配置，必须彻底消除土地所拥有的社会保障功能。因此，实现农村土地流转必须完善农村社会保障体系，以解除农民的后顾之忧。当前要特别注意加强农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度建设。可以考虑从农地流转收益中抽出一定比例，国家和地方政府再给予相应的配套资金建立农村社会养老基金、农村居民失业保险基金和农村医疗卫生保障基金。 加快推进农村户籍制度改革，取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行城乡
18、统一的居民户口，切断社会福利与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，促进城乡一体化的发展。 （七）培育农村土地金融市场，畅通土地承包经营权流转融资渠道。农村土地金融市场的培育与发展，能够为土地承包经营权流转提供通畅的融资渠道。为构建农地承包经营权流转市场的利率机制，增加农地承包经营权流转过程中的投资来源，必须尽快构建农地承包经营权流转金融市场。目前重要的任务是建立专门的农村土地金融机构，进行专门的农地承包经营权流转资金运作。只有建立了这样的统一机构，才能保证农地承包经营权流转市场上金融产品供给，农地金融市场才可能形成，市场利率才可能发挥作用。 （
19、八）建立健全土地流转准入制度和监督机制。当前，土地流转市场亟需健全、规范、严格的准入制度和监督机制。准入制度和监督机制的建立与完善能够规范土地承包经营权流转行为，为土地承包经营权流转提供法律和政策依据。第一，完善农地市场的准入制度。土地承包法第33条和第37条关于农用地使用权准入的条件规定存在两个方面的缺陷：一是对进入土地承包经营权流转市场的资格规定过于笼统。从农地流转的制度目标出发，应该 对进入农地承包经营权流转市场的转入方（特别是农外企业）在流转规模、经营投入等方面给予一定的限制，防止部分经济实体在农地需求严重不足、农地流转价格普遍偏低的情况下低价转入农地囤积，进行土地投机；二是采取转让方
20、式流转时需经发包方同意的规定可能带来的问题，一方面增加了农地承包经营权转让的环节和费用，使流转的不确定性增加，另一方面还可能带来农地流转的暗箱操作和隐形流转。因而需要对以上两个方面的问题予以修正，完善农地市场的准入制度。第二，对土地流转过程实施监督和管理。建立健全土地流转档案，提供规范的合同文本，妥善调解和处理土地流转纠纷，为被征土地农民无偿提供法律援助，促进土地流转规范化进行。 当前，成都市进行的土地确权、登记、颁证工作是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的各项权利的重要举措。可以说，“确权”的目的并不是流转，而是在法律上确定农民的财产权益。但是，从土地承包经营权流转的角度看，土地流转制度创新的前提是“确权”，土地流转必须在“确权”的基础上依法、自愿、有偿、有序的推进，而且土地流转是基于“尊重农民的土地物权”优先于“让利于农民”的价值取向。第 11 页 共 11 页本资料来源搜集与网络和投稿，如有侵权，牵扯利益关系，请告知上传人联系删除。
