1、农村留守老年人关爱服务体系建设研究 李云新 刘然 中南财经政法大学公共管理学院 南京大学政府管理学院 摘 要： 中国老龄化与城镇化相互叠加催生了规模庞大的农村留守老年人群体, 超过 5 000 万的农村留守老年人正面临严峻困境, 关爱服务体系建设迫在眉睫。实践中, 农村留守老年人关爱服务体系建设面临着政策体系、地方政府行为、市场机制、社会力量、社群观念、居家照料等多方面的困境和挑战。农村留守老年人关爱服务体系建设是一个复杂的系统工程, 治理手段必须从简单化治理向综合治理转变, 必须通过政府、市场、社会多种机制, 动员和协调政府、企业、社会组织、社区组织、社会工作者、公众等多方主体和资源, 从农
2、村留守老年人问题发生的宏观背景、政策体系、主体行为等多个维度化解困境。关键词： 农村留守老年人; 关爱服务体系; 城镇化; 老龄化; 作者简介：李云新 (1984-) , 男, 河南原阳人。副教授, 硕士生导师, 研究方向:公共经济与公共政策, 城市化与农村发展;作者简介：刘然 (1995-) , 女, 湖北黄冈人。硕士研究生, 研究方向:社会治理。收稿日期：2017-05-01基金：教育部人文社会科学研究青年基金项目“我国城镇化进程中利益主体行为扭曲机理与治理机制研究” (14YJC630076) The Study On Rural Left-behind Elderly Care Ser
3、vice System ConstructionLI Yun-xin LIU Ran School of Public Management, Zhongnan University of Economics and Law; School of Government, Nanjing University; Abstract： The overlap of aging trend and urbanization in China gives rise to a vast number of left-behind elderly people. In rural area, more th
4、an 50 million left-behind elderly people are faced with severe problems in many aspects, and the construction of caring service system is extremely urgent. In practice, constructing the care service system of the rural left-behind elderly meets great challenges from political system, local governmen
5、t behavior, market mechanism, social forces, community conception, home care and so on.In the case, the left-behind elderly care service system in rural areas is a complicated systematic project, the governance management tools must shift from simplistic to comprehensive. By the operating mechanism
6、of government, market and society, the major parts and resources, such as governments, enterprises and social organizations, community-based organizations, social workers, common people should be mobilized and cooperate together. From multiple dimensions, such as the macro background, policy system
7、and the main participants behavior, the solution to solve problems of the elderly left behind in rural area can be explored.Keyword： rural left-behind elderly; caring service system; urbanization; aging; Received： 2017-05-01一、引言城镇化快速推进过程中, 上亿农村剩余劳动力进城务工经商, 为城市建设做出巨大贡献。由于城乡间行政壁垒的限制, 农民工长期处于游离城乡的两栖生活状
8、态。城镇化和人口迁移使得农村家庭被割裂, 年富力强的青壮年农民进城务工, 老年人、妇女和儿童留守农村, 规模庞大的留守群体由此形成。家庭割裂的城镇化缺乏稳定的社会认同基础, 由此产生的诸多社会问题不断加剧。与此同时, 中国已经处于向老龄化社会过渡时期, 并且将在未来二十年迎来老龄化高峰期。截至 2016 年底, 全国 60 岁及以上老年人口已经达到 23 086 万人, 占总人口的 16.7%。城镇化进程中, 城镇对吸纳年富力强的青年农民工更加偏好, 这使得农村面临人口外流和人口结构老龄化的双重影响。老龄化与城镇化的相互叠加催生了规模庞大的农村留守老年人群体, 超过 5 000 万的农村留守老
9、年人正面临着严峻困境。家庭割裂、收支失衡以及代际压力的传递, 使得农村留守老年人面临着严峻的经济压力。早年健康透支与医疗条件落后, 使得农村留守老年人饱受病痛折磨;家庭角色转变与精神孤寂, 使得农村留守老年人自杀现象频发;家庭照料缺位与市场介入困境, 使得缺乏照料的留守老年人直接进入“等死”模式。作为一个规模巨大的弱势群体, 农村留守老年人的关爱服务问题迫在眉睫。本研究将在描述农村留守老年人关爱服务体系建设现实需求的基础上, 分析关爱服务建设的实践困境, 进而提出关爱服务体系建设的对策建议。二、农村留守老年人关爱服务体系建设的现实需求城镇化与人口迁移给农村留守老年人带来了前所未有的生活危机,
10、农村留守老年人在经济贫困、生活照料、医疗健康、精神文化等方面的困境日益凸显。(一) 农村留守老年人的经济困境按照传统的贫困线 (625 元) 标准, 农村留守老年人中有超过 2/5 的人处于贫困状态1, “受罪”、“老不死的”、“早死早享福, 早死早托生”等反映老年人悲观生活情绪的语句成为他们的口头禅。1. 传统三代家庭模式的解体传统三代家庭模式的解体可以视为留守老年人经济困境产生的深层诱因。传统农村流行不分家的“父子”二代家庭模式, 即“父老子养”、“父业子承”。初期父辈倚靠传统劳作完成对子辈的抚养, 随着父辈的衰老与子辈的成长, 父辈逐渐让位赡养的主体角色, 转而由子辈“接力”耕作, 形成
11、不脱离父辈家庭下的共同生产模式, 最终完成“接力”。然而, 快速城镇化进程中, 以经济收入决定一切的市场经济思想将农村村落结构和传统习俗冲击得土崩瓦解。青壮年劳动力离乡进城务工, “父老子养、父业子承”的传统不再适用, 子女与父辈家庭联系逐渐减少, 子代赡养意愿降低, 理财意识淡薄、缺少前期资源积累的父辈老年人面临着“自养化无奈”选择下的严峻经济压力。2. 老年人经济收支失衡留守老年人经济收支失衡是经济困境产生的直接原因。从收入上看, 劳动收入与子女援助是父辈的主要经济来源。然而, 由于自养手段单一, 随着年龄增长, 老年人劳动力逐渐衰退直至自理能力丧失, 父辈家庭出现收入断层。由于各种因素的
12、阻碍, 子女并非完全有能力为老人提供稳定的赡养资助。新型农村养老保险每月 55 元的养老金难以提供足够的经济扶持, 留守老年人的生活陷入贫困。从支出上看, 老年人消费水平虽然处于较低层次, 但是支出多为刚性。以人情支出为例, 农村极其讲究“礼节”和“面子”, 婚、丧、迁、寿等都有人情往来, 每年下来花销巨大。在传统三代家庭模式解体、子代外出的背景下, 子女对这类花销往往缺少关注。为了顾全面子、维系人情, 留守老年人借债还礼的现象时常发生, 他们为人情所累, 收支严重失衡。表 1 留守老年人的经济收支情况对比 下载原表 3. 家庭内部经济压力的传递家庭内部经济压力的传递是留守老年人经济困境产生的
13、间接原因。在进城压力的笼罩下, 分家之后的子代核心家庭的脆弱迫使其与父母家庭相互依附与合作2, 农村地区普遍形成“半分家”式“父 子孙”三代一体的“新三代家庭”。在这种家庭结构中, 父辈不仅要承担子辈结婚的成本, 更要帮衬子辈在城里买房装修, 同时还要照看孙辈, 负责孙辈成长的相关消费3。“新三代家庭”的出现使得留守老年人与留守儿童常常出现在同一家庭, 老年人直面代际抚养压力。不仅如此, 文化传统与社会舆论要求老年人自觉奉献、承接压力与补贴子女。为了不拖累子女选择自杀的举动甚至会被村民称赞, 而那些没有贡献的老年人则往往会被批判且为其他老年人不耻。在此背景下, 父辈家庭的资源逐步向子辈小家庭转
14、移, 家庭内部的经济压力转嫁到了老年人身上。(二) 农村留守老年人的健康困境1. 健康透支引起的疾病困扰现有调查显示, 1/3 的农村老年人需要护理, 1/2 的农村老年人处在服药状态中4。究其原因, 在以多开荒、多耕地、多吃苦为荣的农村地区, 依附于土地生存的农民, 往往容易积劳成疾, 身体严重透支, 晚年病痛缠身。在本该安享晚年的黄昏时期, 由于子女放弃耕地外出务工, 老年人的耕种面积以及劳务负担往往有增无减。在自养压力、农村习俗、自然条件等因素的综合作用下, 老年人赋闲养老成为奢望, “丢了锄头拿钉耙, 丢了钉耙拿羊叉”正是对农村老年人日常劳作的形象描述。农村留守老年人早年劳苦埋下了疾病
15、隐患, 晚年超负荷劳作则加速了身体衰败, 长期对疾病、身体保养的忽视也无形中加剧病情。健康透支使得农村留守老年人饱受疾病困扰。2. 医疗条件落后产生的供需失衡农村医疗市场处于单方失衡状态。与老年人多病体弱的现实情况不相适应的是, 农村医疗环境脆弱、条件落后。“地广人稀、地广人穷”的农村现实让医院组织以及医生、护工等望而却步, 社会组织、志愿者等社会力量也难以顾及, 乡村诊所成了留守老年人唯一的医疗依靠。然而, 乡村诊所难以承担起如此大规模的医疗需求, 一旦出现突发重大疾病, 留守老年人将成为多方不愿触及的“烫手山芋”。此外, 大病返贫的现象依然存在。新型农村合作医疗对大病的报销比例一般在 70
16、%以下, 但老年人入院的情况较为常见, 病情也容易反复, 一旦生病往往会成为家庭的重度负担。而老年人作为家庭的“退位者”, 经济价值有限, 家属在权衡利弊时, 如果费用超过承担范围, 老年人往往成为牺牲者, “大病熬”成为现实的无奈选择。(三) 农村留守老年人的精神需求困境1. 传统转变下老年人角色变化引发的心理落差随着市场经济观念逐渐渗入, 农村的孝道、祠堂等传统文化逐渐被市场理性取代, 以“哺育”、“反馈”为表现形式的代际关系逐渐失衡, 最终呈现为严重的代际剥削。留守老年人的家庭地位逐渐从“家族长者、地位崇高的长辈”沦落为“家庭的负担、家庭的末位”。在新观念影响下, 失去市场价值的老年人面
17、临着巨大的心理落差甚至不安感。他们已经无法继续从传统的孝道文化上寻求子女以及自我的价值肯定, 失去地位的老年人再也无法借助传统或者宗庙等外力因素来保障子代的反哺, 他们无力在市场中通过交换劳动力来获得生存、生活资料, 自己负担医疗成本, 这些老年人常常被视作耻辱与包袱。在这种心理落差下, “没得用, 活得没有味”的否定思想完全取代“老有所依, 老有所养, 老有所乐”, 这部分老年人情绪上悲观且焦躁, 自杀是他们极易做出的选择。2. 精神孤寂最终导致老年人自杀现象频发已有研究数据显示, 农村总体年均自杀率达到了 253.55/10 万, 并且纵向呈现增长态势并渐有失控趋势5。而近年来老年人自杀原
18、因中, 非健康因素占比逐年增加, 这进一步昭示了留守老年人精神孤寂的现实。农村留守老年人巨大的心理落差为自杀行为的发生埋下了隐患。同时, 留守老年人特别是丧偶留守老人, “儿孙满堂、儿女绕膝”的期盼落空, 在村庄空心、人际交流与娱乐慰藉缺乏的现实情境下, 他们只能试图单方以子女作为自己全部的情感补偿。但是, 由于距离、时间、家庭负担等现实因素的限制, “远途电话、假期便饭、物质礼品”此类成为子女主要的情感表达方式。这种情感表达方式往往是最经济并且合适的, 但是也往往是短暂且空虚的。老人精神高度孤寂, 一旦遇到子女过年不回、自身遭受疾病困扰、邻里口角等刺激, 老年人精神困境很容易陷入死局, 选择
19、自杀“一了百了”。(四) 农村留守老年人的日常照料困境目前, 农村留守老年人日常照料困境近乎处于“崩溃的边缘”, 子女外出与老年人需要日常照料产生了激烈矛盾。虽然亲戚、邻居与邻近子女有效地缓解了矛盾爆发, 但是这些矛盾并未消除, 而是普遍处于潜藏状态。1. 家庭照料的“无奈”缺位日常照料是留守老年人除了经济困境以外的第二大生活难题。由于外出条件限制、务工小家庭结构已经趋于稳定、家庭房田等物质资源难以舍弃、老年人偏爱本土等因素, 留守老年人长驻农村, 难与子女合住。子女对留守老年人的照料补位意味着薪水减少、务工家庭结构重组、经济负担增加甚至工作丢失。“以后再说”或者“亲戚帮忙”常常成为普遍的“明
20、智选择”。对于留守老年人来言, 子女外出打工承载着家庭的未来和希望, 他们必须要无条件支持。家庭利弊权衡使得留守老年人做出自我牺牲的无奈选择。目前, 农村留守老人照料缺失十分普遍, 而孝道文化、祠堂宗族、社会关系、家庭地位等要素的缺失, 让留守老年人无力抗争这种结局, 现象的普遍性更加剧了家庭成员的理直气壮。可以说, 家庭照料缺位与其说是家庭的“无奈”, 不如说是留守老年人的“无奈”。2. 市场难以介入的观念障碍现有研究表明留守老年人对养老院、敬老院有着强烈的抵触情绪, 这种主观因素极大影响了他们的行为选择。留守老年人对养老院存在着严重的主观偏见, 养老院被视为“受罪、吃苦”的地方, 存在着严
21、重信任危机的养老院很难成为老人的主动选项。观念与面子也是影响留守老年人选择的重要因素, 农村地区居民普遍重视家庭和睦, 入住养老院、敬老院等机构往往被认为是家庭不睦、子女排斥与抛弃造成的。因此, 农村留守老年人往往强烈拒绝市场机构介入。三、农村留守老年人关爱服务体系建设的实践困境农村留守老年人关爱服务体系建设意义重大且势在必行。但实践中, 农村留守老年人关爱服务体系建设面临着政策体系、地方政府行为、市场机制、社会力量、社群观念、居家照料等多方面的困境和挑战。(一) 政策支持体系不健全1. 农村养老保险制度保障水平有限城乡二元分割的养老保障体系、医疗保障体系使得城乡居民社会保障水平差异巨大。随着
22、城镇化高速推进和中国经济高速发展, 物价水平持续上涨, 留守老年人的生活成本逐渐上升, 新型农村养老保险每月 55 元基础养老金的实际效用不断减小, 提高农村基础养老金标准成为缓解农村留守老年人经济困境的现实需求。2. 医疗保障体系固态失位虽然新型农村合作医疗制度正在不断改善, 但是医疗供给难以适应留守老年人现实需求的矛盾依然长期存在, 依然没有呈现缓和趋势。报销过程烦琐和报销比例偏低是其重要原因。在城镇看病, 在规定的门诊医院可以持医保卡直接减免费用, 农村地区却实行事后报销制度, 手续虽不十分烦琐, 但考虑受众群体乃是高龄、教育程度较低、行动能力较差的留守老年人, 报销则难以顺利完成。另外
23、, 老年人多居住在村内, 出村不易, 倾向于就近看病拿药。但是, 只有制度规定的门诊医院与住院的费用才可报销, 多数情况下留守老年人还是需要很高比例的现金支付, 新型农村合作医疗往往近似于“无用之保”。3. 社会救助等制度覆盖范围有限与农村留守老年人密切相关的社会救助制度和关爱政策在不同程度上都存在弊端。首先, 最低生活保障主要由地方财政负担, 贫困地区有限的财政能力难以做到保障的高水平覆盖;其次, 农村医疗救助制度存在着救助资金不足、救助水平低、管理体制不顺、与农村合作医疗制度衔接不够等问题, 并且以五保户、特困户为救助对象的救助制度无法涵盖所有的留守老人, 无力参保的老人只能被排除在外;最
24、后, 特困人员供养对象特殊, 主要针对留守老年人之间其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的对象, 难与农村养老保险有效衔接。(二) 地方政府行为激励扭曲与不足在现代化进程中, 任何发展计划与发展项目都是建立在对问题的科学论证的基础上的, 支配这一游戏的依然是 GDP、增长和快速的经济逻辑以及“数字出政绩, 政绩出干部”的政治逻辑6。农村留守老年人关爱服务问题亦是如此。1. 对经济增长的过分关注与社会发展的选择性忽略受政绩考核指标经济化、量化的影响, 加之地方财政收入的激励与约束, 地方政府的工作重心往往关注与经济增长密切相关的基础设施建设、新城开发、工业发展等显性政绩方面, 而对
25、于教育、医疗、养老等公共服务供给选择性忽视。并且, 受到原有城乡二元结构体制的约束, 地方政府在配置公共资源时有着显著的城市倾向, 进一步拉大了城乡发展差异, 这在农村留守老年人关爱问题上尤为突出。地方政府政策扶持缺失、资源配置不足、履行职能缺位等因素, 都进一步固化了农村留守老年人的生活困境。2. 公共治理的运动化与公共服务供给的非常态化在关爱留守老年人方面, 地方政府运动式治理色彩浓厚。这主要体现在以下几个方面:一是对重大事件的热度追随, 比如农村老年人自杀事件, 在事件热度下, 地方政府往往组织专班开展专项治理活动, 逐村调查、排查隐患, 一旦热度消退, 则各归各位, 治理样态没有发生任
26、何变化;二是对节日的偏好, 传统节日时地方政府会进行轰轰烈烈的帮扶慰问, 但是这种形式往往存在着效果难持久、覆盖面小等问题;三是地方关爱与老龄办关爱活动相互绑定, 比如老年人关爱月、敬老月、银龄行动等活动, 虽然很多关爱活动已经常态化, 但是尚未形稳定的、常态化的关爱服务制度, 关爱服务互动难以发挥可持续、广覆盖的效果。3. 行为的简单化倾向与关爱服务细节的忽视地方政府提供的关爱服务往往是自上而下的、简单化的, 例如地方政府往往重视敬老院、福利院、物质贫困等硬件设施建设, 而忽视护工队伍培养、日常照料专业化、精神慰藉、心理干预等软件方面建设。地方政府往往重点关注特殊老年人群体而选择性忽略留守老
27、年人群体的共性问题。农村留守老年人关爱服务是包含经济、文化、社会、伦理等多方面因素的复杂系统。地方政府的过度经济化解读势必会导致内生于留守老年人群体的需求被忽视, 简单化的零星社会工程不可避免地走向失败。(三) 市场机制的运行前提尚未成熟很多专业学者和从事实务工作人员都开出了市场化的药方, 以解决在公共治理诸多领域存在着的政府失灵。市场化似乎变成了解决当前中国公共治理困境的万能灵药。但市场化本身也是有其条件和限度的, 其有效的前提是存在市场, 即存在一定数量的购买者和生产者, 如果失去了这个前提, 提出市场化的药方就是天方夜谭, 农村留守老年人关爱服务问题当然也不例外。从买方角度讲, 虽然农村
28、留守老年人对综合养老服务 (照料、医疗、心理辅导等) 有着强烈需要, 但需要并不等于需求, 以购买力为基础的需要才能形成有效需求。农村留守老年人收入不高, 经济困境普遍存在, 对养老服务很难形成有效的购买力。另外, 由于面子观念等传统思想束缚, 留守老年人对市场化养老和机构养老的抵触情绪也影响了养老服务的购买。因此, 伴随着中国老龄化进程的加速, 养老服务业虽然广阔前景, 但是, 农村留守老年人关爱服务市场化的潜在顾客群体尚未形成, 有效需求非常有限。从卖方角度讲, 企业都是逐利的, 投资一个市场前景不明、潜在顾客群体有限的行业无疑意味着巨额的风险。以湖北省 J 县为例, 县政府正在规划建设社
29、会福利综合服务中心, 希望将规划用地中的一部分作为市场化养老设施建设用地对外公开招标, 但从 2014 年 12 月到 2015 年 8 月, 并没有一家企业愿意参加竞标。这进一步证明了资本对于投资农村市场化养老服务尚处于没有兴趣或者观望态度, 难以形成有效供给。近期一系列政策都强调要通过各种政策手段引导和鼓励民间资本参与养老服务业发展。这也许是老年事业的福音, 但从政策引导角度讲, 这些政策或许“超前”了。市场机制的有效运行必然以利益为前提, 唤醒农村留守老年人群体沉睡的市场化需求并非一朝一夕能够完成, 并且需要经济条件、思想观念、政策环境等多方面因素共同推动才可能实现。(四) 社会力量发育
30、不足近年来, 降低门槛、放松管制、政策扶持等举措为社会组织等民间力量的发育和壮大创造了有利条件, 社会力量在承接政府职能、提供社会服务等方面发挥着越来越重要的作用。但是, 总体而言, 中国民间社会组织规模较小, 活动能力、资源动员与整合能力较弱, 距离发育成熟还有非常大的距离。具体到跟老龄事业密切相关的领域更是如此。1. 专业化与职业化难以实现在社会领域, 社会工作专业化、职业化成为一种发展趋势。但是, 与国外相比, 中国社会工作的职业化和专业化依然处于起步阶段, 在农村留守老年人关爱领域还难以实现。一是由于社工志愿者数量极为有限, 难以覆盖规模庞大的留守老年人群体;二是社工志愿者的身份特殊,
31、 大学生或研究生为主的志愿者时间覆盖面显得很窄, 他们只能在寒暑假有所空闲;三是社工志愿者的专业化水平不高, 面对如老年人心理干预等专业性工作时很难发挥作用。2. 普及型慈善事业发展困难社会事业发展早期阶段, 社会组织为了最基本的存活, 趋向于选择类似于困难群体救助、社会事业、公益支持以及扶贫济困等传统公益领域, 以便获取更多资助和沿用固有经验。因此, 社会慈善往往关注农村留守老年人群体中五保老人、失独老人、失能老人、残疾老人、特困老人等特殊群体, 而对于农村留守老年人群体的总体性关注不足, 针对这一群体的普及型关爱行动尚难有涉及。3. 农村老年人协会空壳化现象普遍全国老龄办、民政部关于进一步
32、加强城乡社区老年协会建设的通知提出“各级老龄、民政部门要把提高城乡社区老年协会覆盖率作为今年老年协会建设工作的首要任务。力争到 2015 年底完成城市社区老年协会覆盖率 95%、农村社区老年协会覆盖率 80%的十二五规划目标”。政策的初衷在于帮助城乡社区老年协会解决登记难、没有法律地位、发展不规范等问题, 通过加大扶持力度, 激发老年群众组织的活力, 充分发挥其在养老服务、社区治理中的作用。但是, 在政策落实过程中, 地方老龄部门却遵循着仅仅关注数量的简单化逻辑, 把形式上的协会搭建起来, 而忽视协会能否运行、运行是否良好等实际绩效问题。如此一来, 农村地区出现了大批空壳化的老年人协会, 属于
33、“名片型”社区协会组织, 除了多一块牌子以外, 实际工作未发生任何变化。(五) 社群观念亟待重新培育由于受城镇化、人口外流、市场化等因素的冲击, 费孝通先生描述的乡土中国与熟人社会已不复存在, 代之以贺雪峰教授所称的“半熟人社会”7, 农村权威结构、社会结构、人口结构、社会资本都发生了重大变化。村庄权威主体缺失使得农村公共事业建设缺乏一个可靠的、权威的领导者和引领者, 村民集体意识淡薄、互助精神缺失使得农村留守老年人社区居家服务缺乏行动的中坚力量, 村庄集体经济的缺失使得农村留守老年人居家关爱缺乏必要的物质基础。这些变化都对农村留守老年人关爱服务提出了严峻挑战。1. 村两委虚置化、悬浮化, 村
34、庄主体权威缺失随着城镇化的推进, 沿海地区农村或者城郊农村等地区由于城市扩张、征地拆迁成为外生型利益密集型地区。在紧密的利益联结之下, 村干部往往掌握着重要的权威、经济、社会资源, 村干部成为富人、能人争相争抢的“香馍馍”。而作为劳动力外流输出地的中西部传统农村, 以农村留守老年人、妇女、儿童为主体的人口结构使得村庄发展活力很低, 利益联结松散, 村两委呈现虚置化、悬浮化趋势, 出现了无人想做村干部、村干部不想做事、村干部无事可做的情形。村庄公共权威缺失, 村庄公共事业发展处于停滞状态。村干部做的事情仅仅是协助完成乡镇干部交办、代办的诸如计划生育之类的常规事项, 对农村留守老年人面临的问题,
35、村两委和村干部大都采取事不关己高高挂起的态度。2. 村民原子化, 乡村社会关系渐趋冷漠人口大规模外流对农村地区血缘、亲缘、地缘关系形成了巨大冲击, 加之市场化因素的冲击, 农村社会结构和交往互动模式发生了重大变化。最为显著的例子便是农业劳作互助模式的变化。相互帮扶的互助模式是传统农区农民最为重要的合作形式, 这种帮扶是基于亲情、基于邻里、基于互助的。但在现在的农村, 这种主流模式已经被与市场化相适应的雇工模式取而代之, 亲情互助演变成了市场交易, 村民趋于原子化。在村庄公共事业方面, 村民的社群集体观念渐趋淡漠, 村民间互惠、互助、协作等公共精神和社会资本渐渐流失。村民的这种原子化使得他们很难
36、再被组织起来, 农村留守老年人关爱服务活动面临着集体行动的困境。四、农村留守老年人关系服务体系建设的对策建议农村留守老年人关爱服务体系建设是一个复杂的系统工程, 政策体系不健全、政府机制失灵、市场机制失灵、社会机制失灵是农村留守老年人问题形成的关键因素和现实困境, 必须通过政府、市场、社会多种机制, 动员和协调政府、企业、社会组织、社区组织、社会工作者、公众等多方主体和资源, 从宏观环境、政策体系、主体行为三个层次消除问题土壤、解决政策困境、矫正行为扭曲。(一) 加强顶层设计, 强化政策支持体系农村留守老年人关爱服务体系建设应当与中国城镇化进程、老龄化进程相互嵌套。目前“化地不化人、乡城两栖生
37、活”的城镇化模式必须扭转, 改变农村家庭被人口流动和城镇化割裂的状况, 重建城镇化的家庭基础, 消除农村留守老年人问题产生的土壤。首先, 必须加强顶层设计, 将农村留守老年人关爱服务体系的制度设计与城镇化、城乡一体化、人口老龄化进程相互嵌套、相互衔接、相互支持, 实现在“发展中谋治理, 在治理中谋发展”的动态良性治理。农村留守老年人关爱服务体系建设的顶层设计, 必须从国家战略层面制定具备动态性、适应性的中长期专门战略规划。专门规划要与国家“十三五”规划和老龄事业“十三五”规划在框架、措施、机制、政策等层面实现系统性、全局性、全面性、机制性耦合对接, 并且制定过程中要充分考虑编制的科学性和适用性。
