1、县级医疗机构实行卫生计生监督派驻制度初探 董欣欣 钱辉 李志强 湖北省卫生计生委综合监督局 摘 要： 全国卫生与健康大会和“健康中国 2030”规划纲要把健康提高到优先发展战略地位的高度, 要求卫生计生行政部门和卫生计生监督机构准确把握推进健康中国建设的新要求。卫生计生监督工作面临新形势, 承担新任务, 应大胆探索, 勇于实践, 创新执法方式, 把握执法重点。建议县级医疗机构可实行卫生计生监督派驻制度, 在服务医改大局、加强全行业全过程监管、增加群众获得感等方面发挥有益作用。关键词： 医疗机构; 派驻制度; 执法监督; 作者简介：董欣欣 (1980) , 男。硕士研究生学历, 主任科员。从事卫
2、生计生监督工作。收稿日期：2017-03-30Received： 2017-03-30“十三五”全国卫生计生监督工作规划提出, “十三五”期间, 应以基层为重点, 加强卫生计生综合监管、执法监督体系建设, 提高执法能力加强事中事后监管。2017 年全国卫生计生监督工作会议指出:完善综合监管制度, 推动全行业监管, 重在构建多元化综合监管体系。要以政府监管为主导, 建立健全综合监管法律法规体系, 加强全行业管理, 加大执法监督力度;构建社会监督机制, 完善投诉举报机制。为实现上述目标, 重在突破执法瓶颈, 创新监督方式, 下移、前移执法重心, 使就医群众能发挥维护健康权益的主观能动性, 增强百姓
3、获得感。本文参考了乡镇卫生监督派驻机构建设和卫生监督协管工作现状、医疗机构警务室设置等有关经验, 在充分考虑时间、人员、医疗机构承受能力及财务成本的基础上, 初步探讨了将县级医疗机构的监督方式由巡回监督逐步转变为定点监督, 及与“双随机, 一公开”监管模式相结合的可行性, 使卫生计生监督派驻人员或机构的制度 (以下简称卫生计生监督派驻制度) 成为县级医疗机构综合监管的重要手段, 为卫生计生监督机构提供一个合理、有效、实用的执法监督模式。1 卫生计生监督派驻制度概念派驻机构分常设性和临时性两类, 前者指国家机关为执行有关任务, 履行职责过程中向行业或地方派出人员组成的常设性办事机构, 在法律范围
4、内授权其履行部分职责的常设性机构, 分为纪委派驻机构, 政府派驻机构, 部门派驻机构, 司法派驻机构等。派驻机构中还有为临时性处理某项任务而设立的专门机构, 这类机构在完成该任务后随即撤消。派驻监督, 是指派驻机构在法律范围内行使监督职能的过程。卫生计生监督派驻制度, 即由卫生计生监督机构, 在医疗机构设立办事机构, 派出监督执法人员履行对医疗机构相关监督职责建立的规章制度。派出人员应该在法律授权的范围内, 在不干扰医疗机构正常医疗秩序的情况下长期驻守, 主要承担经常性卫生监督和投诉举报受理等职能, 在执法的同时兼顾普法, 实现构建多元化综合监管体系中提出的加大执法监督力度和构建社会监督机制、
5、完善投诉举报机制等任务要求。2 卫生计生监督派驻制度的目的在县级医疗机构中实行卫生计生监督派驻制度, 核心目的是落实国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见中提出的提升县级公立医院综合服务能力, 将县域内就诊率提高到 90%左右, 基本实现大病不出县的有关要求, 服务医改大局和执法监督新形势、新要求、新任务, 通过驻点监督加强对人民医院、中医院、妇幼保健院等主要公立医疗机构的执法监督, 提高医疗服务水平和质量。同时, 通过派驻人员的定期轮换, 使他们在驻点监督的同时熟悉和掌握医疗机构运行基本情况、对医疗机构执法监督的有关专业知识, 实现执法监督的能力提升和转型升级, 构建多元化综合监管体
6、系。3 施行卫生计生监督派驻制度的必要性3.1 完善综合监管制度和执法监督体系建设的突破口全国卫生与健康大会和“健康中国 2030”规划纲要中都把健康提高到优先发展战略地位的高度, 要求卫生计生行政部门和卫生计生监督机构准确把握推进健康中国建设的新要求, 抓好综合监管制度, 深入推进卫生计生综合监督工作。综合监管制度是基本医疗卫生制度之一, 是完善落实其他 4 项制度的基础和保障。执法监督是卫生计生综合监管的重要支撑, 在县级医疗机构实行卫生计生监督派驻制度正是通过转变执法理念、创新执法模式、强化执法手段, 进一步完善与综合监管制度相适应的执法监督体系。3.2 将执法重心转移到卫生计生全行业全
7、过程监管的现实需要以湖北省为例, 2016 年, 湖北省卫生计生委提出“一体两翼”战略思维和“两控四改”的重点工作, 针对卫生计生全行业全过程监管, 梳理了 10 个亟待解决的问题, 随之开展了专项整治行动, 有力地促进了医疗卫生行业的健康发展。在 10 大重点问题专项整治系列行动过程中, 发现个别医疗机构在现行监管模式和执法手段的制约下, 仍然存在一系列违法违规现象, 这其中既有个别案例, 也有普遍存在的共性问题。为巩固和发展专项整治行动所取得的成效, 避免违法违规现象死灰复燃, 应建立长效机制, 实行卫生计生监督派驻制度, 将巡回监督转变为定点监督与“双随机、一公开”监管模式相结合, 可以
8、保持执法监督力度, 进一步实现全过程监管。3.3 增强群众获得感和就医安全感、缓解医患矛盾的有效举措如何增强群众获得感和就医安全感、缓解医患矛盾, 这需要我们将执法重心前移, 直面患者, 直面群众和新闻媒体的舆论监督, 将依法履职置于阳光下。当前, 卫生计生监督执法机构以专业执法和行业监管为主, 群众往往不知道法律法规的具体规定, 投诉维权抓不到重点。有些患者受到网络炒作事件的影响, 或通过网络发帖等方式表达诉求, 导致执法介入滞后, 问题得不到及时正确有效地解决。在对医疗机构的监管过程中, 卫生计生监督员更多地是面对相对人, 群众见到监督员的几率不高, 导致很多群众忽视卫生计生行政主管部门加
9、强医疗机构全行业、全过程监管的各项举措, 百姓就医缺乏安全感和获得感。开展卫生计生监督派驻制度工作, 正是转变监督执法方式, 将执法过程前移的有效措施。3.4 加强主动监管的长效措施卫生计生监督执法机构因行政级别、机构性质和历史遗留等因素, 如法律法规滞后等导致执法权威性不足, 监督执法意见不能引起医疗机构的足够重视, 这些因素制约了国家政策法规的准确实施和监督执法机构的有效履职。卫生计生监督执法机构特别是基层机构, 人员编制达不到 1 万人1.5/万人的建议标准, 财政保障存在参公、事业甚至差额管理等多种形式, 因为连续的机构改革、职能调整, 致使执法队伍不稳定, 基层执法人员素质不高, 工
10、作负荷较重, 执法内容繁杂, 执法车辆不足和主观能动性不强, 等、靠、要情绪突出等问题集中显现。面对医疗机构的违法违规问题, 如何保持高压态势, 利剑高悬, 各地卫生计生监督执法机构特别是基层卫生计生监督机构更应主动作为。推行卫生计生监督派驻制度正是变巡回监督为定点监督的有力举措, 是保障医改顺利进行、提升卫生计生行业监管水平的长效措施。3.5 提升执法效能的创新模式卫生计生综合监督执法队伍经历了多次职能调整和资源整合, 始终在体制机制、人员编制和后勤保障等方面未能形成有效、统一的模式。要突破执法瓶颈, 提高执法效能, 强化普法成效, 切实尽职履责, 就需要在执法制度和执法手段上不断创新。驻点
11、监督可以及时发现违法违规问题, 受理投诉举报信息, 发现和掌握违法违规证据, 落实国家有关政策法规, 强化医疗机构依法执业、依规职业的自律意识, 从而有效提升执法效能, 缩短执法周期, 将违法违规问题发现于萌芽。既需要加强事中事后监管, 更需要持续监管, 有效监管, 防微杜渐。3.6 有关派驻制度的成功经验3.6.1 乡镇卫生监督派驻机构的设置和卫生监督协管制度。近年来, 乡镇卫生监督派驻机构全面实施, 履行或协助履行经常性卫生监督工作, 兼顾普法工作, 成为扩大卫生监督覆盖面, 真正实现横向到边、纵向到底的重要基层监督力量1。为进一步规范国家基本公共卫生服务项目管理, 国家基本公共卫生服务规
12、范 (2011 年版) 中纳入了卫生监督协管服务规范, 明确了卫生监督协管服务的服务对象、服务内容、服务流程、服务要求和考核指标。卫生监督协管制度的有序推进成为基层卫生监督工作的有力补充。乡镇卫生监督派驻机构的设置和卫生监督协管制度的创新发展, 为乡镇一级医疗机构监管打下了坚实了基础2。在卫生计生执法监督工作面临新形势, 承担新任务的今天, 如何增强基层特别是县级主要公立医疗机构的执法监督, 实现有效监督, 创新监督, 在重点难点上突破创新, 各县级卫生计生监督机构在实行派驻制度上应有制度可寻, 有经验可借鉴。3.6.2 医疗机构警务室的设置。在公安系统, 见警率成为衡量公安机关履职程度、预防
13、和制止犯罪活动, 维护社会治安秩序的有效指标。概括地讲, 见警率指的是人民群众生活中能够见到警察的几率, 是公安机关在履职过程中, 有组织、有计划、有目的的对特定管辖区域和场所的巡查活动。实践证明, 通过提高街面上的“见警率”, 让群众随时能看到警车、警灯和警察, 这样既能有效地震慑犯罪分子, 降低发案率, 也能让群众切身体会到警察就在身边, 安全感大大增加3。为打击暴力伤医等涉医违法犯罪行为, 进一步优化医疗环境, 全国多地医疗机构设置了警务室。警务室的设置, 也是一种派驻监督, 这种监督模式更好地落实了习近平总书记关于“维护医院的正常秩序、保护医护人员安全, 任何伤害医护人员的违法行为都要
14、依法严肃处理”的重要指示精神。开展卫生计生监督派驻工作制度, 同样是履行监管职能, 实现全行业、全过程监管的现实需要。在派驻监督制度实施中可以借鉴警务室设置的成功经验, 如办公位置、人员、后勤保障等。4 措施和建议4.1 措施卫生计生行政主管部门从顶层设计角度, 可以为派驻工作制度建章立制, 协调医疗机构提供场地和办公设施, 各级卫生计生监督执法机构作为具体执行机构, 要理清执法监督职责, 避免卫生监督协管制度中既当“裁判员”又当“运动员”的尴尬境地。派驻人员可以按 23 人为一组配置。对执法力量不足的卫生计生监督机构, 可以充分发挥社区卫生监督协管员的作用, 特别是那些有执法资质、财政保障和
15、人员编制在县级监督机构的协管员。4.2 建议卫生计生监督派驻人员主要承担定点巡查和投诉举报受理职责。派驻人员可每周或每日定期巡查所在医疗机构, 结合所属专业确定巡查主题, 主动面对患者, 了解医疗机构是否存在违法违规行为, 主动深入了解医疗机构法律法规落实情况。派驻人员要在医疗机构门诊大厅或人流最密集处设立投诉举报受理台和投诉举报箱, 公示投诉举报受理范围和受理方式, 做好投诉举报登记工作。不单设办公室和其他办公场所, 不增加医疗机构负担。对不属于受理范围的投诉, 应及时引导投诉人至其他行政部门。投诉举报受理后, 及时转交所属机构随机选派执法人员及时查处违法违规行为, 及时向举报人反馈调查处理情况, 并定期向社会公布。严格案件办理时限, 公开公正执法。参考文献1张国华, 王彬, 严俊, 等.卫生监督派驻机构设置与管理探讨C.中国卫生监督协会学术会议, 2010:271-274. 2杨英.设置卫生监督派驻机构的探索与体会J.中国卫生监督杂志, 2013, 20 (5) :493-495. 3万亮亮.街面巡警见警率的制度分析J.湖北警官学院学报, 2010, 6 (117) :83-85.
