1、浅谈灌区农业水价改革（陈伟伟 曹惠提）中国水利水电市场2008 年 6 期 编辑：宋金凤摘 要：针对当前灌区农业水价改革过程中出现的问题，从农业水价改革与农民承受能力、合理补偿农业成本水价两方面进行探讨，并提出了相应的建议。关键词：灌区 农业水价 改革Abstract: From the agricultural water price reform and the farmers affordability, compensating the agricultural cost water price reasonably, questions which appear in process
2、 of the current agricultural water price reform in irrigation area are discussed, and interrelated suggestions are put forward.Key words: Irrigation area; Agricultural water price; Reform一、当前灌区农业水价改革存在问题20 多年的农业水价改革实践表明，灌区现行的水管理体制、运行机制、水价政策等严重滞后，以下问题较为突出：1.水费计收难、收取率下降，灌溉面积大幅度衰减，工程老化失修严重；2.全国绝大多数灌区，水
3、价偏低，供水单位严重亏损，生产与发展受到压力很大；3.节水与卖水的矛盾、用水与管水的矛盾及用水户不关心节水等问题愈加严重；4.层层加码、搭车收费等现象依然存在，屡禁不止，加重了农民对农业水价改革的误解；5.现行农业成本水价一般超出了农民对水价的承受能力。二、农民承受能力与农业水价一般来讲，农民对水价的承受能力由经济承受能力和心理承受能力共同决定，经济上能够承受、心理上愿意交纳是水价改革成功实施的基础。但目前国内对于农业水价承受能力的定义和测算还没有统一的标准，判断农民水价承受能力具有相当的随意性。农民纯收入是需要关注的重要问题，它既是一个区域经济发展程度的综合性指标，也是研究农民经济承受能力的
4、一个重要依据。从当前农民纯收入情况来看，依赖灌溉的种植业收入占纯收入的比重较低。因此，单纯地用灌溉费用占农民家庭总收入或总支出的比例来推断农民灌溉水价承受能力是不全面的。同时，对农业水价改革来说，必须顾及超低收入者的承受能力，他们对农业水价改革所产生的影响也是不容忽视的。农民的心理承受能力决定了对待农业水价的态度，水价合理与否、是否愿意交纳是心理承受能力对水价做出的最终解释，这就要求水价改革必须同农村经济发展状况相适应。而且，农民承受能力还与当地的农业用水条件、经济上对农业种植的依赖程度、农民的经济投资意识以及对水商品认知程度等因素有关。以河南省新乡市人民胜利渠灌区水价改革情况为例，资料分析结
5、果表明，农民的承受能力同水费占农民年均纯收入、农业生产投入、年均支出、单位面积净收益等的比例有密切关系。当水费占农民年均纯收入的 4%8%（支出的6%8%），占农业生产投入的 10%12%和产出的 8%10%时，农民普遍认为水价合理或基本合理，愿意交纳水费，表明水价在农民承受能力范围之内。因此，可认为水费占年均纯收入的 8%是该灌区农民对水价承受能力的极限。从大范围来看，由于地域差别、农业种植结构、灌区管理运行体制等的不同，其它灌区的情况如何，有待于进一步具体分析。因而建立一个合理的农民承受能力指标评价体系，使其具有广泛的普遍性和应用性，尤为重要。三、合理补偿农业成本水价农田灌溉在我国是用水大
6、户，当前多数灌区水价还未达到供水成本。若单方面提高水价，过高的水费支出将增加农业生产成本；而站在农民的立场，水价提高在一定程度上势必超出农民的承受能力。因此，合理补偿农业成本水价是减轻农民负担、增加水管单位事业收入，推进农业水价改革，为国家社会经济发展相关政策制定的一项基础性研究，必能有利于调动农民与水管单位的积极性，对保障国家粮食安全、稳定农村经济增长，促进农民增收，加速社会主义新农村建设步伐起到积极的推动作用。当前，对于灌区工程性质界定及工程的等效价值分析，灌区除承担管理外的公益性与风险成本的合理补偿等研究较少。因此，深入分析各类典型灌区的经营管理现状和其承担的自然风险和各类公益性任务（包
7、括防洪、除涝、抗旱、补给地下水、水土保持等），确定其等效价值，应提上议事日程。同时，用水户（农民）面临供水信息滞后、用水条件、降水条件、管理过程粗放、种植结构差异以及物价、政策、其它用户制约等众多影响，用水具有信息不对称性。合理的水价应是农民的支付意愿、水资源高效利用与灌区良性运行三方博弈的结果。因此，需要研究建立农民承受能力、水资源高效利用与灌区良性运行的水价博弈模型，研究不同因素对水价博弈的结果，进行联动效应分析，确定农业水价。根据现状农业成本水价的构成和影响因素，以及农业水价的博弈结果，参考国外在灌溉用水、工程投资与维护管理进行补贴的做法，分析农业成本水价的合理补偿方式，从理论、政策、法
8、律等方面确定农业成本水价的合理补偿政策、机制和途径，并就补偿合理性进行评价。合理补偿农业成本水价的对策与措施研究还包括：水管理单位体制改革措施研究、财政资金投入政策研究以及运用水价经济杠杆促经灌区节约用水和农民的承受能力途径的研究等。四、结语1.不同地区水资源条件、农业生产等差异性很大，水价改革对供水单位和农民生产的影响也极不相同。因此，分析不同农户灌溉作物效益分析与水价支出的最优比例，建立农民对水价承受能力的评价指标体系，为农业水价改革提供科学依据愈发重要。2.合理补偿农业成本水价是一项复杂的系统工程，应以农业水价为主线，建立农业水价博弈模型，深入探讨农业水价与农民的承受能力、灌区良性运行与
9、节水之间的关系，进而确定合理的农业成本水价补偿机制，同时找出农民、水管单位和节水三者的结合点，实现三方共赢的目标。参考文献1廖永松.农业水价改革的问题与出路. 中国农村水利水电，2004，3.2沈大军等.水价理论与实践.科学出版社，2000.3周振民，吴昊，农业水价改革与农民承受能力研究，水利经济，2005，34郑通汉，张彬，汪习文，当前农业水价改革中的问题、影响与对策，中国水利，2006，165河南省水利厅，河南省引黄灌区水价研究报告，河南省水利厅，2003 当前农业水价改革中存在的问题、影响与对策郑通汉，张彬，汪习文，当前农业水价改革中的问题、影响与对策，中国水利，2006，16水利部财务
10、经济司调研组最近，社会各界和新闻媒体对农业水价改革特别是水费计收问题反映较多，体现了农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与农田水利建设方面存在的问题正在成为农村工作和社会议论关注的热点和焦点，为深入了解情况，研讨对策，我司以主办全国人大代表余新民的提案“关于建立农村水费征收管理新机制的建议”（第 5133 号）为契机，于近日派出调研组到四川省、吉林省进行实地调研。现将调研情况汇报如下：一、人大代表和群众来信来访反映的主要情况及建议 今年来，我司连续接到全国人大代表余新民的提案（主要内容是农业水费财政转移支付）、全国人大代表刘志华的提案（主要内容是减免农业水费和增加水利建设投入）和吉林省、新
11、疆自治区等地的群众来信来访（来电），反映各地与农业水价改革有关的水费征收、水管单位职工生活困难、农民水费负担重和农田水利设施损毁严重等方面的问题，要求免交农业水费，增加水利建设投入。其中，余新民代表的提案通过反映四川省眉山市水价改革中“五难”现象，较有代表性，基本涵盖了当前水价改革中出现的主要问题。 余新民代表通过调查反映，近年来，在全面免征农业税的形势下，四川省眉山市农业水费实际收取率逐年下降，拖欠、拒交、截留、挪用水费的情况较为普遍，全市累计欠交水费 3000 万元。由于水费计收难，影响了水利建设投入，导致许多工程带病运行，效益衰减，水管单位队伍不稳，有的已严重危及工程的运行安全，突出表现
12、为“五难”。一是水费征收解缴难；二是老百姓承受难；三是政府组织协调难；四是水利工程管理单位生存难；五是水利事业可持续发展难。 他建议，国家应研究制定财政转移支付农业水费的新办法，将目前农业水费由农民负担下决心过渡为政府埋单（即中央财政支付），在做好水管单位体制改革的基础上，由财政承担供水管理和工程运行维护费用，达到水管单位管好水、服务好，农民用好水、种好田的新型农业供水管理体制。 二、农业水价改革中存在的主要问题及其影响 当前，农业水价改革中出现的水费计收难、收入锐减、末级渠系损毁率上升、水资源利用效益和效率不高等问题已经严重影响了农田水利设施的正常运行、农业综合生产能力持续提高和促进节约用水
13、，必须引起我们的高度重视。 （一）水费计收难、收取率下降、水费收入锐减，许多水管单位生存面临困境，相当部分农田水利设施难以正常运行 农业水费是维系农田水利设施正常运行，提高水资源利用效益和效率，保证农业综合生产能力的重要经济来源。表面上看，农业水费收入锐减直接体现的是水管单位收入减少，但本质上却对解决中国水资源紧缺，保证农业综合生产能力产生损害，最终将影响“三农”问题的解决和社会主义新农村建设宏伟目标的实现。 水费计收难、收取率下降、水费收入锐减是当前农业水价改革工作中出现的最大问题。据调查，税费改革以前，四川省农业水费实收率最高可达 80.4%。税费改革以后，水费收取率仅为 65.8%，平均
14、下降 15%；河南省农业水费收取率平均为 55%左右，比税改前降低 2030%；吉林省平均下降 25%，广东省平均下降40%；浙江省平均下降 23%。另据我司年度水管单位经营报表统计，2005 年，除西藏外，全国 31 个省级行政区（含新疆生产建设兵团）国有水利工程供水收入与税费改革前的 2002 年相比有 19 个省区下降，水费减收总额达 123023 万元。 水费收入锐减造成了两大问题。一是水管单位难以生存和发展。由于大多数水管单位均属自收自支的事业单位，职工生活和水利工程维护完全依靠收取的水费来维持。随着水费收取率不断降低，许多水管单位职工工资难以保障，造成职工队伍不稳，管理服务不到位，
15、职工上访事件不断增多，农民群众的意见也很大。二是管养经费严重不足，水利工程状况日趋不善。据统计分析，一般情况下，水费收入的 70-80%左右用于供养人员,20-30%左右用于工程维修。在收入减少的情况下，水费优先保证职工的基本生活，用于工程维修养护的投入更是微乎其微，导致水利工程渠系管理维护差，工程状况下降。如四川简阳市有 5条干渠、27 条支渠、142 条斗渠、52 条农渠因缺少资金而无法整治；都江堰黑龙滩灌区修建于 70 年代，工程运行三十余年，老化十分严重，病险渠段较多，工程带病运行，近几年春灌期间渠道经常出现病险和跨塌，但由于水费收入下降，水管单位可用于抢险的资金不足，所以没法进行日常
16、维护。另据眉山市仁寿县水利局测算，由于缺乏必要的资金对农田水利工程进行必要的管养维护，全县农业灌溉水利用系数率仅为 0.3。水费收入锐减使水管单位职工生存问题显性化，使农田水利设施良性运行面临挑战。 （二）层层加码、搭车收费和截留挪用现象不断出现，加重了群众对农业水价改革的误解和不满 农村税费改革以后，水费成为向农民收费的唯一途径，也成为搭车收费和截留挪用的目标。据了解，税费改革后，基层截留、挪用水费用于弥补财政资金缺口的情况不断出现，加重了群众对农业水价改革的误解与不满。 调研中我们发现，灌区大多数农民都能按时足额缴纳水费，但对于县、乡（镇）、村以种种理由截留、挪用水费的问题，水管单位缺乏必
17、要的制约手段。因此，水费被层层截留挪用。截止 2005 年底，四川省县乡两级挪用、截留、拖欠水费达 3.17 亿元，相当于全省一年的应收农业水费。遂宁市射洪县应缴人民渠二处的农业水费标准是 10 元/亩左右，但该县加收了抢险救灾费等,使水费达到 40?50 元/亩，个别乡镇的实收水费高达 130 元/亩。绵阳市涪城区玉皇镇 2004 年自行将水稻面积水费定为 82 元/亩（包括村上增收的 10 元/亩的蓄水费，6 元/亩的电费、提灌费、守水费等，还要分摊公田水费），个别突出的达到 100元/标亩以上。 层层加码、挪用、截留、拖欠水费的现象在湖北、山东、新疆、吉林等省都比较普遍的出现，如新疆伊宁
18、县、博湖县的群众来电反映，农业税取消后，当地的水费增加了一倍。水费计收中的层层加码、搭车收费和截留挪用加重了农民的负担，引起群众对农业水价改革工作的不满情绪。 （三）用水缴费苦乐不均，激化了用水户和水管单位的矛盾，水费收缴成为农村新的不稳定因素 由于末级渠系不配套，计量手段和量、测水设施不完善，难以实行计量收费，导致许多省目前仍是通过行政手段，按耕地面积收取农业水费。农民反映，按亩计收水费，用水多少一个样，用和不用一个样，既然没有得到供水服务，交水费就不合理。另外，由于渠道损坏，水损大，有的尾水灌区输水损失高达80%，一些地方将这些损失分摊给农户负担，导致水费过高。如四川省谢洪、三台等县的水费
19、大都在 70-80 元/标亩，个别乡镇每亩水费高达 130 元以上，达到种粮成本的 20%以上，导致种粮农民不堪重负。过高的水费和由于渠系不配套造成的供水保证率下降使农民用水的权力和缴费的义务严重不对称，引起群众的强烈不满，由此产生了拒交水费的现象，激化了用水户和水管单位的矛盾。 （四）部分地区农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付。期盼国家减免水费成为农村税费改革以后农村基层干部和广大农民的心愿 税费改革以后，一些财力较好的地方政府通过财政补贴水管单位的方式，对农业水费实行减免。如四川省财力较好的成都市温江区将全年应收的农业水费 417 万元全部纳入区财政预算；龙泉驿区用财政预算支付农业水
20、费 200 万元，安排本区水管单位运行费用 230 万元；郫县用财政预算支付农业水费385 万元，还有都江堰市等县（市、区）也陆续实行了农业水费由财政实行转移支付，用于水管单位的运行和工程维修养护，农民不再缴纳农业水费。另据我司去年的调研了解到，除四川省外，还有个别发达省份的部分地区从 2004 年开始就停止收取农业水费。如浙江省温岭市、永康市从 2004 年起就免收农业水费，对于免收的农业水费全部由地方财政实行转移支付。广东省东莞、佛山、韶关、梅州、汕尾市所有县、区都已停止收取农业水费，云浮市的新兴、郁南等地也已暂停收取农业水费。 农民用水不交水费，农业水费由财政转移支付给水管单位的做法在农
21、村产生的影响和引起的振动是很大的。所到之处，不论是市、县、乡的哪一个层面，是政府官员或农民，听到的都是要求国家像减免农业税一样，出台全部免收农业水费的政策。这对于财力不好、难以实行水费减免政策的大多数地方政府来讲，工作压力是很大的。同时，也加大了水管单位征收水费的困难。 三、综合分析、对策与工作建议 我们认为，水价改革过程中出现上述问题主要有以下两方面的原因。 （一）投入不足、欠账太多，末级渠系不配套、损毁严重 水费实收率是水价改革是否取得成功的重要标志。从推进农业水价改革的角度分析，较高的水费实收率必须具备四个基本条件：一要有工况较好，量、测水设施配套较为完善的工程体系让农民用上“明白水”，
22、“交明白费”；二要有相对合理的供水管理体制让农民“全程参与”和“自主管理”供水收费事务；三要有科学的计价方式（如终端水价制、两部制水价等）来“规范”水价秩序；四要有较好的供水保证率和供水服务质量让农民在需要的时候“浇上水”。而这四个基本条件中，最重要的是第一个条件即“要有工况较好，量、测水设施配套较为完善的工程体系”。但是，长期以来，由于投入不足，农田水利建设欠账太多，再加上农村税费改革取消“两工”后“一事一议”的新政策难落实和水费收入锐减，投入的运行维护经费大幅度减少，导致末级渠系损毁率上升，工程状况日益下降。 以四川省为例可以折射出全国农田水利设施投入减少，配套不足的现状。四川省设计斗、农
23、渠 19.45万公里，已配套 10.86 万公里，占设计的 55.8%，已进行防渗处理的有 3.02 万公里，占应防渗长度的33.7%。据统计，税费改革前（1996?2000 年）四川省年均投工 14 亿个，筹资 23 亿元左右。2003 年是实行税费改革的第一年，农民投工 10.1 亿个，比税费改革前减少 28%， 2004 年投工 6.57 亿个，比 2003 年减少 35%， 2005 年全省免征农业税后，当年通过“一事一议”引导农民投工的仅 2081 万个，比 2004 年减少 96.8%，比税费改革前减少了 98.5%。 由于取消“两工”和“一事一议”政策难落实，导致投入减少，且中央
24、和地方各级政府没有相应的财政资金投入来弥补缺口，水管单位和受益群众都没有对末级渠系进行正常的维修和清淤，导致末级渠道损毁率上升。据介绍，全省已完工的末级渠系防渗渠道已损坏 1.5 万公里，占已防渗工程的 49.7%。换句话说，四川省未作防渗处理和已作防渗处理现在又损坏的末级渠道已占应防渗渠道的 5/6。 由于末级渠系是灌区的毛细管，是灌区发挥效益的终端网络，如果这些毛细管被堵塞或网络被破坏，一方面必然导致灌溉系统“上通下阻”，农田浇不上水，致使国家投入巨资改造的大型灌区不能发挥应有效益，造成用水苦乐不均和水资源利用效率低下，农民减产减收，经济承受力下降。另一方面，由于供水服务缺乏保障，用水计量
25、缺乏手段，用水权利和缴费责任边界不清晰、不对称，导致农民产生抵触心理，不愿意交纳水费。这是农业水费“收费难”最重要的原因。 （二）配套改革滞后，导致水利设施产权不明晰，管理缺位 如果我们把税费改革作为农村改革的主线，那么，水管单位体制改革、小型农田水利设施产权制度改革和农村供水管理体制改革则是保证农村税费改革取得成功的重要措施。也是确保农民减负增收，有效促进节约用水，农业综合生产能力不受损害和国家粮食安全最重要的配套改革。 水管单位体制改革可以解决农田水利设施公益性支出的补偿，小型农田水利设施产权制度改革可以充分调动广大农民投资投劳和社会资源投入水利设施建设的积极性，农村供水管理体制改革可以有
26、效引导农民积极参与供水过程的监督和民主管理。但是，从现状看，三项体制改革进展不平衡，总体滞后于税费改革的进程。 以四川为例。剖析三项改革的总进程。 水管单位体制改革。全省有改革任务的 19 个市州，其中有 16 个市州出台了改革方案。全省 621 处水管单位中有 85开展了基础测算工作，约有 50水管单位制订了改革方案。其中有 53 个水管单位的方案已经批复。2005 年全省各级共落实了“两费”2055 万元。约占全省测算“两费”总额的 5%。由此可见，水管单位体制改革的进展总体滞后表明农田水利设施公益性支出的补偿远未到位。 小型农村水利工程产权制度改革。据调查，截至 2005 年底，全省共有
27、小型农村水利工程 627719 处，目前已改制 374434 处，占全省总数的 59.6%。改制形式主要有租赁、承包、拍卖、股份合作制等。产权制度改革盘活了部分水利存量资产，促进了小型水利工程效益的发挥，调动了广大农户和社会各界投资兴办农村水利的积极性。但是，还有将近一半的小型农田水利设施没有明晰的产权。小型农田水利工程产权制度改革相对落后约束了广大农户和社会各界投资农村水利的积极性。 以农民用水户协会为特征的农村供水管理体制改革进程。 据调查，目前四川省已在 18 个市（州）组建各种形式农民用水户协会 1487 个，管理灌溉面积278.83 万亩，仅占全省有效灌溉面积的 7.4%。部分农民用
28、水户协会的建立和运行缺乏社会全面支持。许多用水户协会的运作不够规范。绝大部分用水户协会没有注册登记（只有不到 1%在当地民政部门完成了注册登记），协会的合法性和利益得不到保障。建立并规范运行的农民用水户协会是农村供水管理体制改革的核心内容，农民用水户协会建设落后表明农村供水管理体制改革总体滞后于农村税费改革的进程。农业供水管理缺位的现象仍然存在。 （三）对农民用水不缴费，农业水费实行财政转移支付的认识 客观地说，在财力允许的地方由财政支付农业水费具有一定的积极作用。主要体现在三个方面：一是减轻了农民负担。二是减少了水管单位征收水费的工作量，使其可以集中精力抓好工程管理，提高供水服务质量。三是资
29、金保障能力有所提高，使末级渠道得到了进一步的整治。尽管目前并不确实掌握农民用水不交水费与水资源利用效率与效益之间的关系，但是，我们认为：采用财政转移支付的办法，将农业水费直接支付给水管单位，而农民不交水费，必将使经过长期努力，好不容易才建立起来的“用水缴费观念”、“水商品意识”和“水危机意识”丧失殆尽，最终将会助长农业用水的浪费，不利于促进农业节水和节水型社会建设。况且用水不交水费容易造成上下游用水不公平并引发更多的水事纠纷。如出现上游涝下游渴的局面，从而激化水资源供需矛盾，成为农村新的不稳定因素。这对水资源十分紧缺；财力普遍薄弱，难以支付数量不菲的农业水费的基层政府和“三农”问题远未解决的广
30、大中国农村来讲，单纯依靠地方政府推广这种方式难度很大。 对这个问题，我们的观点是：既要鼓励财力较好，有支付能力的地方政府，加大对农田水利设施的投入和减轻农民负担。又要将政策的负面效应降到最低。可以采用两种方式来进行：一是加大对农田水利设施建设投入的方式，来提高农业综合生产能力，通过增加农民种粮的比较效益来减轻农民负担。二是改变支付方式，变转移支付水费为农民种粮水费补贴。将财政直接支付给水管单位的资金直接发到种粮农民手中，再由农民交到水管单位。采用这种方式有六个好处，可将政策的负面效应减少到最低。一是利用价格杠杆对水资源供求关系进行调整的基础不会被破坏，可以充分发挥水价机制促进节约用水。二是水利工程良性运行会有较为可靠的资金保证。三是水费补贴的标准、补贴范围和补贴时间长短可根据地方财力可能和农民实际承受能力进行调整，可做到进退有度。四是广大农民长期形成“用水缴费”的水商品意识得以巩固。五是减轻了农民负担。六是促进了农民维护末级渠系和节约用水的自觉性。（四）遏制水费收入锐减、农业综合生产能力下降的对策 我国是一个农业大国，人多地少、水资源紧缺、降雨时空分布不均、水旱灾害频繁，这些基本国情决
