1、1博 士 学 位 论 文 -中 国 社 会 工 作 行 政 化 发 展 模 式及 其 转 型我国社会工作行政化发展模式包含行政化推动、行政化支持和行政化管理三个基本要素，具有政出多门、外延发展、政社关系失衡、社会治理目标等基本特征。行政化模式极大地推动了我国社会工作的发展，但是也导致社会工作事业面临一系列困境。要突破这些困境，就必须推动行政化发展模式向专业化发展模式转变。专业化发展模式的三个基本要素是行政化推动、社会化支持和专业化管理，其主要发展路径是：从政策化推动向法制化发展转变；从单一的行政化支持向多元的社会化支持转变；从单向的行政化管理向双向的专业化管理转变。如果把 1987 年民政部和
2、北京大学合作举办社会工作专业作为起点，那么今年正好是我国恢复专业社会工作 30 周年。30 年来，我国社会工作事业取得的成绩有目共睹，但是存在的问题也比较突出。这些问题如何解决？社会工作的未来如何发展？学术界、实务界和政府部门对此都有探讨，但是，多数讨论仅限于具体问题，未触及社会工作发展模式。其实，发展模2式决定社会工作的发展方向和路径，有些问题是发展模式导致的，成为该发展模式的固有特征。因此，不改变发展模式，这些问题是无法解决的。本文在已有研究的基础上，分析我国社会工作发展模式的性质及其特征，阐述该发展模式的成就和问题，提出向新发展模式转变的路径。一、行政化发展模式的形成及其特征2006 年
3、，中央提出“建设宏大的社会工作人才队伍”。以此为分界线可以把社会工作 30 年的发展历程分为两个阶段。第一阶段的特点是社会工作教育高速发展，社会工作职业化从地方起步。中国社会工作发展具有教育先行的特色，与欧美社会工作从志愿服务到职业化服务的发展历程形成鲜明对照。1 社会工作教育的恢复可以追溯到 20 世纪 80 年代的民政教育。1987 年 9 月，民政部与北京大学签订合作办学协议，由北京大学招收社会工作与管理本科生和研究生，从此，社会工作教育慢慢恢复。2000 年以后，社会工作教育快速发展。全国举办社会工作本科专业的高校从 1999 年的 27 所迅速增长到 2006 年的 198 所。19
4、97 年，上海浦东新区开始探索社会工作职业化。2003 年，上海推进社会工作职业化制度建设，使社会工作成为一项职业。第二阶段以民政部人事部发布3社会工作者职业水平评价暂行规定为标志，其特点是中央多个部门联合起来全面推进社会工作职业化，社会工作教育界在推进社会工作职业化过程中起着至关重要的作用。在这一阶段，中央和地方关于社会工作发展的政策相继发布，在短时间内使社会工作职业化制度体系初具雏形，推动了社会工作行业快速发展。对我国社会工作的发展过程，不同的学者从不同的角度作了总结。王思斌运用嵌入理论对我国社会工作发展模式作了较为深入的研究。他认为，目前我国存在两种类型的社会工作，即行政性社会工作和专业
5、性社会工作，后者嵌入在前者之中。嵌入性和弱自主性是我国专业社会工作发展的显著特征，未来两种社会工作在发展过程中呈“互构性演化”的态势。1 李迎生等认为，我国社会工作发展模式正在从非专业模式向专业模式转型，目前具有两种模式并存、过渡性、不平衡性和民间组织发育不良等特点。2 笔者曾把不同试点地区发展社会工作的做法总结为内生模式和嵌入模式。内生模式重视社工的体制内转化，特别是充分发挥义工的作用；嵌入模式则鼓励民间力量开办社工机构，强调社会工作的专业化。3 王思斌和李迎生对社会工作发展模式的总结具有纵深历史感，而笔者4曾仅对某一时点不同试点地区的差异性作了描述。相比而言，王思斌的研究不仅具有历史感，而
6、且理论性更强，其对专业社会工作的关注与本文的主题相一致。王思斌从波兰尼和格兰诺维特那里借鉴嵌入性概念来研究中国社会工作发展，但是他的嵌入性与后两者又有明显的不同。在波兰尼和格兰诺维特那里，嵌入实际上是一种原生状态，是一种实然的社会事实4，即嵌入是一种结构性的客观状态，而王思斌是从主体意义上使用嵌入概念的。他认为，作为主体的专业性社会工作主动嵌入行政性社会工作是我国社会工作发展的主要特征。不过，从主体意义上看，“专业性社会工作嵌入行政性社会工作”与“行政性社会工作吸纳专业性社会工作”只是一个问题的两个方面。换句话说，社会工作的嵌入性发展与吸纳性发展是等价的，前者是专业性角度，后者是行政性角度。从
7、专业性和行政性的关系看，专业社会工作的嵌入是政府主导的弱嵌入过程，在这一过程中，政府让渡有限的服务空间，引导专业社会工作发挥依附性功能。综上所述，我国社会工作发展确实具有专业性嵌入的特点，但是行政化吸纳的特点更为明显，因此，笔者更倾向于将我国社会工作发展总结为行政化发展模式。这里5的“行政化”与前述行政性社会工作中“行政性”含义不同。“行政性”是针对传统社会工作服务的性质而言，而“行政化”是针对专业社会工作的发展方式和路径而言的。社会工作行政化发展模式的官方表达是“党委统一领导，政府主导推动，社会组织运作，公众广泛参与”，其核心是党委政府主导。行政化发展模式有三个基本要素，即行政化推动、行政化
8、支持和行政化管理。行政化推动是指政府自上而下发文、层层动员落实，以政策先行、资源配套、检查督促的方式来推动社会工作发展。行政化支持是指发展社会工作所需经费几乎全部来自政府的财政拨款、福彩公益金、公募基金會资金等行政化渠道。行政化管理是指政府部门把专业化的社工服务纳入行政管理体系，用命令服从、量化考核等方式来管理社工服务活动。行政化发展模式具有以下特点。一是政出多门。每个部门包括群团组织都有可能发布推动社会工作发展的政策，提供社会工作发展经费，不同部门也可以联合发布相关政策，导致每个部门都有可能参与社会工作事务管理。当然，实践中是否真的参与管理取决于部门的参与意愿。二是外延发展。运用“层层动员、
9、量化分解、评估激励”的方式在短时间内扩大社会工作发展规模，实现社会6工作规划指标。三是政社关系失衡。政府掌握发展社会工作的资源，控制发展社会工作的节奏，在政社关系中处于绝对的优势地位；社会服务机构则处于“伙计”地位，当面唯唯诺诺，背后牢骚满腹。四是社会治理目标。从中央多个部门的文件中可以看出，发展社会工作的目的是“构建社会主义和谐社会、加强和创新社会管理”。社会工作的直接目标应该是增进特殊群体的福利，但是在行政化模式中，社会工作的目标是社会治理或社会控制。endprint二、行政化发展模式的成就近些年来，我国社会工作事业在职业化制度建设、岗位开发、人才队伍建设、社工机构建设、服务领域和服务效益
10、等方面取得了令人瞩目的成就，主要表现如下。（一）社会工作制度体系初步建立十年来，中央和地方出台了一系列政策，初步建立了综合政策引领、专项政策配套、地方政策支撑的社会工作制度框架。综合政策有中央 18 部门关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见，中央 19部门社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2010-2020）。专项政策包括职业水平评价、职业水平考试、岗位开发、人才激励、政府购买社工服7务、社会工作服务标准、民办社工机构发展等。专门领域政策包括社区、灾害、青少年、社会救助、精神卫生、社区矫正，以及社会工作服务标准等。为贯彻落实中央政策，各地出台了大量的支持社会工作发展的政策，包括督导、评估、
11、薪酬福利等创新性政策。此外，国家颁布了与社会工作相关的法规政策更是达到 30 多项，如反家庭暴力法社会救助暂行办法国家中长期人才发展规划纲要关于加快发展养老服务业的若干意见等。在社会工作领域迅速拓展的同时，社会工作行政管理体系和行业管理体系也逐步建立。2007 年，民政部成立社会工作司，开启行政管理体系建设。截至 2016 年底，北京、上海、广东等 13 个省（市、区）或计划单列市的民政部门设立了独立的社会工作处（室）；天津、江苏、山东等 20 个省（市、区）或计划单列市的民政部门在相关处室加挂了社会工作处牌子，其中内蒙古、贵州和新疆在省级层面还成立了社会工作事业单位；133 个地级市和县（区
12、）在民政局设立了相对独立的社会工作处室（科）；全国共成立各级社会工作（者）协会（联合会）591 家，其中省级 34 家，地市级 196 家，县级 361 家。1（二）社会工作行业初具规模8在政府各部门的联合推动下，我国社会工作专业人才队伍和志愿服务队伍迅速壮大，社会工作行业从业人员和服务机构初具规模。据统计，截至 2016 年底，全国社会工作专业人才总量达到 76 万人，取得助理社会工作师和社会工作师证书的人员总量达到28.8 万人，其中，广东将近 6 万人，北京、江苏、浙江超过 2 万人，辽宁、上海、山东、四川、陕西超过 1 万人；城乡社区和相关事业单位共开发设置社会工作岗位达到 27.3
13、万个，其中，北京、上海、江苏、广东社会工作专业岗位总量超过 2 万个，辽宁、浙江、安徽、山东超过 1 万个；民办社会工作服务机构达到 5880 家，其中广东一枝独秀，达到1254 家，其他省份从几百家到几十家不等；在民政部门依法登记的志愿服务组织已达 5.95 万家，单位和社区内部成立的志愿服务组织 24.7 万家，全国注册志愿者超过 7344 万人。（三）社会工作服务影响力逐步扩大随着社会工作服务领域的拓展，社会工作的影响力逐步扩大，公众对社会工作的认知和认同逐步提高。从 2011 年开始，民政部、财政部、司法部、人力资源和社会保障部、团中央、全国总工会、全国妇联等政府部门和群团组织相继发文
14、，推动社会工作在相关9领域发展。2 社会工作服务已经从传统的民政领域逐步扩展到防灾减灾、司法矫治、就业援助、双拥服务、信访维稳、民族宗教、人口计生、流动人口、青少年辅导、流浪乞讨人员等诸多领域。社会工作实务正在从东部发达地区向中西部边远贫困地区延伸，从城市向农村地区延伸，社会工作行业在保障改善民生、创新社会治理、促进社会和谐等方面发挥日益重要的作用。以灾害社会工作为例。汶川地震后，社会工作者运用社区工作方法帮助灾区群众发展生计，培养灾区群众自我发展的能力，初步探索了社会工作嵌入灾区发展的模式。1 鲁甸地震后，社会工作者运用社会工作整合服务模式有效推进了灾后社区关系的修复、重建和整合，扩大了服务
15、受益对象，增强了服务的可持续性。2 随着社工服务在各专业领域的拓展与深入，社会工作作为一个新兴行业逐渐为公众所认知，社工的职业形象在各地已经成为了一道新的风景线，社会工作的服务更是因为其利他主义的价值引领和专业的助人理念为广大市民所认可。社会工作主管部门和行业协会通过社工宣传周和网络自媒体的运用，充分展示社会工作的行业风貌和服务成效，有效地增强了社会工作的社会影响力，增进了社会各界对社工的认知与认同。10（四）社会工作服务的财政支持逐步制度化我国社会工作职业化由地方探索起步，一些地方尝试用福彩公益金购买社会工作服务。2012 年，民政部、财政部联合发布关于政府购买社会工作服务的指导意见，明确了
16、政府购买社会工作服务的原则、主体、范围和程序和相关部门职责。2013 年，国务院办公厅发布关于政府向社会力量购买服务的指导意见，扩大了购买主体和承接主体的范围，明确了购买内容、购买机制、资金管理和绩效管理。随后，河北、安徽、广西、山东、深圳、东莞、厦门等地相继出台了关于政府购买社会工作服务的实施意见。中央和地方政府购买服务政策的发布大大推动了政府和社会各界对社会工作的资金投入。据统计，2016 年全国 32 个省级地方财政资金、福彩公益金和社会资金对社会工作投入总计达 42.68 亿元，比 2015 年增长 66.23%。其中，上海、广东社会工作投入突破 10 亿元，北京、天津、江苏、浙江、山东、重庆、四川社会工作投入超过 1 亿元。三、行政化发展模式面临的困境我国社会工作事业虽然取得了显著成就，但是发展的时间不长，仍然存在不少问题，面临发展困境，主要表现在以下几个方面。
