1、中国 PPP 模式的发展脉络分析 随陶 郑星珂 中国矿业大学(北京) 摘 要： 当前 PPP 模式在我国如雨后春笋般蓬勃发展。论文简单介绍了 PPP 的基本模式, 总结了 PPP 模式的 3 大特征和 4 个发展阶段。分析当前 PPP 模式发展的情况, 从数据的情况可以看出, PPP 模式持续健康的发展对我国公共服务基础设施的建设起到了一定的支撑作用。论文从 PPP 融资模式的角度论述了当前 PPP 融资的各种模式, 提出了当前融资存在的问题和处理这些问题的一些合理建议。关键词： PPP 模式; 发展; 融资模式; 公共服务; 作者简介：随陶 (1992) , 男, 河南商丘人, 在读研究生,
2、 研究方向:PPP 投融资和风险管控。收稿日期：2017-08-11Analysis of the Development of Chinas PPP ModelSUI Tao ZHENG Xing-ke China University of Mining Abstract： The PPP model (Public-Private-Partnership) is on the rise in China. This paper made a brief introduction and aconclusion for its three characteristics and four
3、stages of development. According to the given dates we can see that the PPP model have made great difference on the development of Chinese public service infrastructure and the living standard. The current PPP financing models are discussed from the point of view of PPP model.Some proposals have bee
4、n given in this paper for problems about financing of current state.Keyword： PPP model; development; PPP financing models; public service; Received： 2017-08-111 引言PPP 模式是 1 种政企合作的融资模式, 对于政府部门加快转变职能、构建现代财政制度具有重要意义。社会资本通过 PPP 模式参与我国的大型基础建设和公共服务, 为日益壮大的民间和社会资本提供更加广阔的发展空间, 使私人企业在公共基础建设中更好地发挥其作用和创造力, 这样,
5、 既可以使企业获得利润, 也可以减轻政府的财政压力。2 PPP 模式概述2.1 定义PPP (Public-Private-Partnership) 通俗来说就是公私合作模式, 让私营企业、民营资本与政府进行合作, 通过政府授予特许经营权的方式来参与基础设施和公共服务的建设, 提供传统上由政府负责的基础设施、公用事业建设和服务的方式。我们要认识到 PPP 并不只是 1 种融资模式, 更是 1 种先进的管理模式, 其管理模式包含于项目的准备、采购、建设、运营等一系列环节1。2.2 3 大主要特征合作关系, 政府与私营主体双方在平等协商的基础上确立合作关系。建立起平等合作关系, 就要确定目标的一致
6、性。用最少的资源和高效的运营模式来实现最好的服务, 政府公共部门达到为人民服务的目的, 而社会资本和私人企业从中获取合理的盈利。PPP 的另一个特征是利益共享, 通过高效的运作 PPP 项目会产生一定的盈利, 此盈利归属于政企双方。我们要对社会资本可能获取的高额盈利进行掌控, 使社会资本盈利控制在合理范围内, 避免社会财富两极分化。任何的 PPP 项目都具有一定的公益性, 不能仅以盈利为目的。风险共担是指政府方和社会资本方合理分担 PPP 项目在实施过程中所涉及的风险, 这和传统的合作是不同的。这里的风险共担并不是指均摊, 而是指合作各方根据自己是否对项目实施过程中产生风险更有控制力和优势,
7、来合理地分配风险。3 PPP 模式在我国的发展3.1 中国 PPP 发展的 4 个阶段从改革开放至今, PPP 在我国发展一共经历了 4 个阶段2。第一阶段:19781994 年。这期间我国实行改革开放, 允许大量外资投资国内产业。外国资本开始与地方政府通过签署协议的方式, 在公用事业和一些基础设施领域开展建设或运营合作, 该种模式实质上属于 PPP, 但是没有出现 PPP 的完整界定, 属于地方政府和社会资本对 PPP 的初步探索。第二阶段:19952004 年。我国在这个阶段对 PPP 模式进行了很多的尝试, 为以后发展 PPP 模式打下了良好基础, 在这期间有一些国家支持的 PPP 项目
8、并没有达到预期效果 (原因未叙述) 。第三阶段:20042012 年。我国政府鼓励国家投融资创新和改革, 并颁布了一系列关于政企合作的投资政策。地方政府开始启动基础设施领域的投融资改革, 主要领域有污水处理、供水、燃气、供暖、路桥、地铁等项目。这阶段的 PPP以融资为主要目的, 把政府做不好的基础建设用 PPP 来做。但由于政府 4 万亿元的经济政策刺激, 地方政府大兴土木, 导致我国的 PPP 进程缓慢。第四阶段:2013 年今。2013 年国务院办公厅颁布实施了国办发201396 号文件, 从政府向社会力量购买服务的重要性、总体方向、规范有序开展政府向社会力量购买服务工作等方面规范政府与社
9、会资本间的合作关系, 国家开始从制度、项目和能力建设等多方面着手推广 PPP 模式。此后, 全国各地纷纷推出本地的 PPP 示范及试点项目。3.2 当前中国 PPP 的发展情况分析图 1 最近 18 个月 PPP 增长趋势 下载原图图 1 表明从 2016 年 1 月一直到 2017 年 6 月全国 PPP 入库项目和项目投资额均呈逐月持续稳步上升态势。到 2017 年 6 月末, 我国 PPP 项目入库共计 13 554个, 投资额高达 16.3 万亿元。其中, 已签约落地 2 021 个, 投资达 3.3 万亿元, 落地率也高出以前, 达到了 34.2%。在中国经济新常态下, PPP 模式
10、能够化解政府债务问题、促进政府强化预算改革、整合社会资源、激发社会投资活力3。PPP 模式的持续健康发展对我国公共基础建设和人民生活水平的提高提供了新的动力。图 2 近半年 PPP 项目主要占比类型及金额 下载原图图 2 显示了 2017 年上半年 7 项 PPP 项目入库和金额占比较高的项目, 分别是市政工程、交通运输、城镇综合开发、旅游、生态建设和环境保护、教育项目。其中市政工程是入库占比最高的项目, 表明随着我国新型城镇化的加快, 城市人口数量将会快速增长, 城市规模也在不断扩大, 城市基础设施供给面临了不断的挑战, 而 PPP 模式的加入成为解决市政基础工程的利器, 也对我国新型城镇化
11、建设起到了重要的作用4。交通运输则是上半年 PPP 项目中金额占比最高的, 随着上半年我国经济全面向好, 城市之间联系不断加强, 高铁、地铁、高速公路等交通项目都在高速发展。这种项目比一般的 PPP 项目周期长、资金体量大、管理复杂, 虽然项目入库量不大但金额占比却是最高, 这显示了 PPP 项目对于融资方面的独特优势和推动我国交通建设的重大作用。4 当前我国 PPP 主要的融资模式4.1 BOT 模式BOT 的意思是建设-经营-转让 (Build-Operate-Transfer) , 它和传统模式的区别就是要将项目一段时间的经营权做抵押来获得相应的融资。在 BOT 模式下, 政府通过招投标
12、的形式把某个基础建设的特许经营权利让渡给委托人, 然后通过一系列的融资方式由刚组建的项目公司进行融资, 项目公司通过自己高效的管理运营模式对项目进行建设, 当地政府在这个特许期内也会给予某些优惠政策加快资金的回收, 既能取得合理的盈利又能及时还贷。这段时间的经营结束后, 应该无偿把项目交还给当地政府。其流程如图 3 所示。图 3 BOT 模式流程 下载原图4.2 TOT 模式TOT 模式是当前国际上较受认可的 1 种融资方式, 通常指国企或政府将已经建设好的项目, 通过转让产权或者经营权以获得私企较为高效的运营和管理的 1种方式。在这种转让-经营-移交 (Transfer-Operate-Tr
13、ansfer) 模式下, 投资人先用自己的资金购买项目的经营权或一部分产权, 然后再由购买者对项目进行运营管理, 通过在规定的时间内对项目运营管理来收回投资并取得合理的盈利。结束后, 投资者或私企再将经营权或产权交给政府相关部门。TOT 融资模式见图 4。图 4 TOT 融资模式 下载原图4.3 TBT 模式TBT 模式是将 TOT 模式和 BOT 模式结合在一起, 发挥 TOT 和 BOT 两者的优势来帮助政府进行公共设施的建设和社会资本进行合理的盈利, 政府通过招投标的方式把 1 个已经运营了一段时间的项目和 1 个没有开始运营的项目的经营权或一部分产权转让给投资人, 投资人负责项目的运营
14、管理。运营管理按照协议的时间结束后, 无偿交回给政府有关部门。TBT 模式结构如图 5 所示。图 5 TBT 模式结构 下载原图4.4 其他模式除以上模式之外, 还有 BOO、BOOT 等融资模式, 这些模式都有相同一点, 即都是利用私人企业高效的经营管理模式来经营项目, 使政企双方达到各自的目的。而政府则通过转换职能、提供政策支持和一些监管机制, 使 PPP 融资模式在我国的基础建设中具有更强的可操作性。通过和民营企业的合作, 实现公共设施的公益性和盈利性的协调统一。5 对 PPP 模式发展和融资的建议PPP 模式的发展已经成为我国建设公共基础设施和缓解政府财政压力的重要手段, PPP 模式
15、在展现自身优势的同时也同样存在其本身的问题。在法律方面, 财政部 PPP 专家周兰萍律师就在其编写的著作中提出“部分政策文件出台过于密集来不及消化, 很多法律法规文件规定之间存在冲突, 还有诸多问题存在法律空白”, 说明了面对资金投资量大、项目风险的不可预测的 PPP 项目, 仅仅靠低位阶的法律 (办法、通知、意见等规章) 是无法有效保障 PPP 项目的顺利运作。其次, 我们要加强人才的培养, 无论是政府部门和社会资本方一定要重视 PPP 方面人才的培养, 这样在实施 PPP 项目操作时才能避免各种因操作失误产生风险, 能够使 PPP 模式迅速成长和发展起来。融资方面, 社会资本方要拓宽融资渠
16、道, 降低融资和项目的风险。PPP 项目的资金量较大, 资本方应积极主动地寻找与项目周期期限更加匹配、成本更低、更加符合项目长期规划的融资资金。项目的前期应该邀请相关的金融机构参与到项目中来, 然后通过政府的参与和协助来降低融资风险。在实践中, 可以尝试探索专家顾问模式, 在项目融资过程中咨询相关专家意见, 使得风险评估更加科学有据。另外, 在一些对当地生态和居民生活有重大影响的项目的前期运作中引入听证制度也是明智选择。由于我国金融市场不健全, 同时受制于公共部门的资本金制度, 使得项目公司使用的杠杆比例普遍偏低、灵活度较小5。所以, 可积极尝试多渠道融资, 其中包括一些境外融资, 借助境外相
17、对完善的金融市场和庞大的资金量, 来降低我国 PPP 项目的风险。6 结语PPP 的浪潮正在席卷着中国的各个地方政府和社会资本, 这让我们不得不担心PPP 过热的问题。从我国一些地方政府和企业的做法来看, 这个问题已经显现了, 他们中有些并没有理解 PPP 模式真正的内涵。我们要认识到 PPP 不仅仅是1 种融资工具, 更是 1 种能把政府和社会资本的关系紧紧结合在一起的 1 种项目管理模式。发展 PPP 不仅要解决基础设施相对落后的问题, 还要解决社会闲置资本的出路问题, 把这两者结合起来, 让社会资本参与到基础设施的建设中来, 既提升了社会资本的责任感又满足了自己合理的盈利。我们走了 1 条前人没有走过的路, 只有不断地解决新出现的问题, 我国的 PPP 才能更加稳固健康地向前发展。参考文献1吕汉阳.PPP 模式全流程与案例分析M.北京:中国法制出版社, 2016. 2周兰萍.PPP 项目运作实务M.北京:法律出版社, 2016. 3吴波.浅谈 PPP 模式的发展J.武汉金融, 2017 (1) :38-41. 4向鹏成, 宋贤萍.PPP 模式下城市基础设施融资风险评价J.工程管理学报, 2016, 30 (1) :60-65. 5盛太和, 王守清.特许经营项目融资 (PPP/BOT) 资本结构选择M.北京:清华大学出版社, 2015.
