1、PPP 模式下项目的工作重点及实施策略分析 李欣 山东长恒信工程咨询有限公司 摘 要： PPP 模式不仅仅是单纯的融资方式, 也是一种机制和制度设计。通过识别 PPP模式下项目工作重点, 提出不同的实施策略, 保证项目的合法性, 促进项目的顺利进行, 进而增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。关键词： PPP; 工作重点; 实施策略; 作者简介：李欣, 山东聊城人, 硕士, 研究方向:PPP 项目管理, 工程造价与信息化。1 引言:PPP 模式的核心是在公共服务领域引入市场机制, 有效地把握 PPP 项目工作重点, 促进项目顺利进行, 可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域, 在实现社会福
2、利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报。财政部发布的政府和社会资本合作模式操作指南 (试行) (财金2014113号) (简称操作指南) 将 PPP 模式的操作程序分为 5 个阶段:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五个阶段按照 PPP 项目操作逻辑前后连接, 形成完整的 PPP 项目采购流程, 其中任何一个阶段出现问题, 都可能导致 PPP 项目失败。2. PPP 项目重点及实施策略2.1 项目识别阶段的重点及实施策略项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用 PPP 模式的项目, 主要的工作内容包括项目发起和项目筛选, 其重点步骤包括明确需求, 评估方案, 可行
3、性研究, 物有所值和财政承受能力论证, 具体如下:(1) 明确需求拟建项目相应级别的行业主管部门, 根据行业需求分析报政府及发改委申请投资立项。需求应量化, 尤其对于拟用 PPP 模式开发的项目, 量化的需求是在支付环节提供绩效标准的重要依据, 比如, 每年需新增垃圾处理多少吨。需求分析是确定投资规模、投资方式的前提。也可由相关专业国有企业、政府投融资平台公司会同行业主管部门提出上述需求, 并报政府立项。(2) 评估方案在需求分析基础上, 上述部门进一步对备选方案进行评估。主要是开发方式的选择。由于 PPP 开发模式前期工作较长、过程复杂、专业性强、总投资大, 因此不是所有的项目都适用 PPP
4、 模式。有些可能更适合传统采购方式, 如 BT 或代建。对于确需进行 PPP 模式开发的, 也要为该项目确立一个参考标准, 即如果按照传统政府采购模式 (DBB) 开发, 需要的总投资和产生的效益, 以便为引入PPP 模式提供充分的依据。(3) 可行性研究项目可行性研究应由以上相关部门组织专家独立进行, 或通过权威中介机构提供分析报告。在可行性研究中, 商业预测较为关键, 它可以使政府在大量花费资源开发项目之前就能够对合作伙伴关系的适用性有所认识, 且对于分析招商过程中私人部门是否胜任、确定合理标底方面有建设意义。PPP 项目涉及私人资本的引入。较为严肃的项目可行性研究对于量化项目风险和成本,
5、 确定净利润, 形成有吸引力的商业预测, 从而降低招商难度有帮助。同时也是政府选择开发模式的参考依据。国际上一些失败的 PPP 案例大多源于对市场风险预测不足, 导致收支难以平衡, 最后破产, 由政府接管提供公共服务, 无形中也增加了公共资源的浪费。(4) 物有所值和财政承受能力论证PPP 项目筛选过程中最核心的部分就是物有所值和财政承受能力评估。物有所值是政府评估一个项目是否采用 PPP 模式替代传统采购模式提供公共产品和服务的重要依据。物有所值并不是只单纯追求最低成本, 它要求实现 PPP项目全生命周期成本、效益、质量和风险的最优组合。开展物有所值评价, 能够帮助政府进行科学决策, 实现资
6、金效用最大化, 促进公共产品和服务的提质增效。财政承受能力论证主要是为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响, 有助于帮助政府严控财政支出上限, 发挥警示作用, 有效防范和控制财政风险。所以, 应强化物有所值评价, 细化各指标设置及评分参考标准, 重视遵守财政承受能力上限, 严把项目关, 合理统筹财政年度预算及中期财政规划, 切实履行合同义务, 保障项目的长期稳定运行。2.2 项目准备阶段的重点及实施策略项目准备阶段是为项目实施做好准备工作, 主要工作内容包括项目实施方案、项目管理架构的组建等, 其中重点的工作步骤包括合理分配项目风险, 选择合适的项目运作方式, 选择合适的采
7、购方式, 制定合理的交易结构, 设计合理的回报机制, 具体如下:(1) 合理分配项目风险风险分配基本框架是按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则, 综合考虑风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素, 在政府和社会资本之间合理分配项目风险。原则上, 项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担;不可抗力风险由政府和社会资本合理共担。(2) 选择合适的项目运作方式PPP 模式的运作方式是根据项目各个环节在政府和社会资本之间进行分配组合。通过考察项目各个环节是政府来做, 还是社会资本做更合适、更有效率对项目设计、建造、融资、运营、维护
8、等各个方面的职能进行划分。不同的划分方法就会得到不同的组合, 从而产生不同的 PPP 运作方式。财政部发布的操作指南中列示了委托运营 (OMC) 、管理合同 (MC) 、建设运营移交 (BOT) 、建设拥有运营 (BOO) 、转让运营移交 (TOT) 和改建运营移交 (ROT) 等 6 种 PPP 项目运作方式, 但根据项目各个阶段的不同组合, 应该会产生更多的运作方式。运作方式的重点在于项目公司与政府方关系如何界定, 项目运营成本如何控制等。咨询团队会根据具体情况, 对上述结构进行设计, 以实现社会效益的最大化, 有效地实现资源最优配置。(3) 选择合适的采购方式照财政部的要求, PPP 项
9、目采购应该遵守政府采购法, 采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞争性磋商以及政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。从实际情况看, 公开招标是目前各地 PPP 项目最常使用的采购方式, 因为这对于政府来说, 公开招标的政治风险最少。然而, 公开招标并不总是最适合 PPP 项目的采购方式。公开招标方式程序复杂、规定僵化, 不但需要较长时间进行资格预审, 同时还需满足“投标人超过 3 家”等为传统简单政府采购而设计的规定。公开招标适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整, 且采购中不做更改的项目。而大量 PPP 项目边界条件模糊、采购需求复杂, 简单套用公开招标程序, 通常会导致
10、项目流标, 增加项目采购的失败率。目前来看, 比较适合 PPP 项目的采购方式是竞争性谈判和竞争性磋商, 通过政府与潜在投资人的谈判和磋商, 可以帮助政府明确项目边界条件, 从而设置合理的采购条件, 提高项目采购效率。(4) 制定合理的交易结构PPP 项目的交易结构主要由四个因素决定, 分别是项目参与者、项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目参与者指参与项目的各个主体, 包括授权政府级别、项目实施机构、监管机构、出资机构等;项目投融资结构指项目资本性支出的资金来源、性质和用途, 项目资产的形成和转移等;回报机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费三种方式;相关配套安排指项目以外相
11、关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。咨询机构需要通过综合考虑这四个方面的因素, 制定合理的交易机构。(5) 设计合理的回报机制PPP 项目的回报机制主要有三种, 第一种是使用者付费, 由购买服务者支付购买费用, 像高速公路、自来水公司、停车场等经营性项目比较适合采用使用者付费模式;第二种是可行性缺口补助, 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报, 而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式, 给予社会资本或项目公司的经济补助, 比如轨道交通类 PPP 项目就是典型的采用可行性缺口补助的项目;第三种是由政府直接付费, 这种模式又可以分为
12、以下三种情况:一是可用性付费, 比如社会资本为政府提供了一条满足通行标准的道路, 政府购买道路可用性付费给社会资本;二是使用量付费, 比如免费的公园, 政府可以根据入园量来进行付费;三是按照绩效付费, 比如社会资本为政府提供基层的医疗服务, 政府按照服务的绩效设立相关的指标来进行付费。此外, 在设计回报机制时还应考虑价格调整机制, 比如轨道交通类 PPP 项目, 通常决定轨道交通票价的主要因素为动力费用、人工费用和其他费用, 通过设置调价机制, 当这几个费用发生变化时, 票价就会进行相应的调整。2.3 项目采购阶段的重点及实施策略项目采购阶段的主要工作内容包括资格预审、采购文件编制、响应文件评
13、审、谈判与合同签署, 其中重点的工作步骤包括充分的市场测试, 设置合理的资格预审条件和核心边界条件, 具体如下:(1) 充分的市场测试市场测试是在启动 PPP 采购程序前, 政府用以检验项目方案能否吸引市场参与主体如潜在投资人、融资机构的意愿, 并借此获得各类市场参与主体的反馈, 对 PPP 方案进行调整完善的一种工具。市场测试是一个寻找最佳项目实施方案的过程, 而不是寻找最佳交易对手的过程, 也不是进行实质性谈判的过程。目前, 投资人对参与市场测试的积极性不是特别高。但市场测试对 PPP 项目的运作非常关键, 很多项目的失败都是归结于此。(2) 设置合理的资格预审条件资格预审主要是为了实现市
14、场测试的职能, 验证项目是否具有足够吸引力, 实现充分竞争。资格预审的条件主要为资质、项目经验、财务等方面的客观条件, 条件设置既需要满足项目基本需求, 实施机构的特殊要求, 同时也要考虑潜在投资人的实际情况。资格预审条件要求过高, 可能导致符合要求的社会资本数量不足, 无法实现充分竞争;条件要求过低, 可能难以满足项目需求。(3) 设置合理的边界条件项目的采购边界条件主要包括项目运营模式、项目合作年限、回报机制、交易结构、风险分担机制等。政府应在设置边界条件时充分考虑社会资本的利益, 为其留下合理利润空间, 这样才能更好地保障项目顺利落地。在项目实施中, 还有一些条件是可以灵活调整的。在实际
15、工作中, 有些地方政府始终担心社会资本“占便宜”, 为社会资本进入设置了较为苛刻的条件, 如设置过低的限价或不设置调价机制。这些边界条件极大削弱了项目的吸引力, 也给社会资本造成了地方政府难以合作的印象, 极有可能导致项目招标失败。2.4 项目执行阶段的重点及实施策略项目执行是 PPP 项目运作成功的关键, 因为 PPP 项目从项目识别、项目准备到项目采购阶段可能只需要几个月的时间就可以完成, 而 PPP 项目的执行阶段通常需要 2030 年的时间, 这才是 PPP 项目开始实施并产生效率的关键阶段。项目执行阶段的主要工作包括项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估, 其中重点的工作步
16、骤包括项目公司的组建, 风险管控, 设计合理的绩效考核机制, 具体如下:(1) 项目公司的组建1) 股东构成由取得特许经营权的投资者或联合体出资组建特殊目的项目公司 (SPV) 。一般代表政府公共利益的国有企业或政府投融资平台公司应进入项目公司, 参与董事会及日常经营管理。2) 融资来源项目公司的资金来源包括股本和债务。股本由股东出资, 债务资金则由银行或非银行金融机构提供。为丰富融资结构, 满足融资要求, 也可以吸收一些次级债和优先股。国际上项目公司的股本在资金来源中占比较小, 一般不足 20%。国内一些 PPP案例中, 这一比例稍高, 但一般不超过 1/3, 大部分开发资金应通过项目本身的
17、融资能力实现。3) 管理层由股东方、融资方组成的管理团队负责日常经营工作, 通过董事会、总经理办公会等处理项目公司在开发建设和运营中的问题, 并在统一招标、公开信息方面提供保障。4) 协调委员会由股东方、政府代表、专家顾问等组成协调委员会, 对于项目公司内外部利益冲突, 进行协调解决, 也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。对于冲突的解决, 一般先由协调委员会进行协调, 然后是协调委员会下设的专家委员会进行专业性评判, 最后才是选择仲裁诉讼等, 这有利于保障合作伙伴关系及各方利益。(2) 风险管控1) 风险分配PPP 项目的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规/
18、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。各类风险分配遵循“最优承担”原则, 即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本, 达到 PPP 项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担, 但其中也有属于政府责任部分, 比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等, 需在合同及特许经营协议中明确。法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担, 一般政府公共部门承担较多此类风险。另外, 还应引入商业保险, 用于转移不确定性大、损失额度大的风险, 如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配
19、在签约性谈判阶段已经完成, 并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段, 主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用, 及时识别、转移、化解相应风险。2) 多级监管项目公司应设置多级监管体系, 以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查, 协调委员会根据需要可以定期也可以随机抽查, 项目公司内部审计监察团队需定期对项目的建设、服务等进行常规检查。(3) 设计合理的绩效考核机制PPP 项目实现物有所值的一个重要方式是要对项目公司的服务按照绩效付费, 但是目前大多数项目的付费与绩效考核的挂钩做得不够好。要实现按照绩效付费的机制, 需要政府针对项目公司的运
20、营情况建立一个绩效考核的指标体系, 通过每年对项目运营绩效的考核结果来决定政府付费额。2.5 项目移交阶段的重点及实施策略PPP 项目合作期满, 或者特许经营期满, 或项目出现提前终止情形, 项目将进入移交阶段, 项目移交阶段的主要工作内容包括移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价, 其中重点的工作步骤可分为性能测试、完整移交和后续管理, 具体如下:(1) 性能测试项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组, 根据约定确认移交情形和补偿方式, 制定资产评估和性能测试方案。移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。项目性能测试结果不达标的, 移交工作组应要求社会
21、资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。(2) 完整移交特许经营期到期后, 项目公司应根据合同和特许经营协议将相应资产和服务无偿完整移交给政府指定部门或公司。完整移交指的是项目资产在移交后完整可用。为保障完整性, 项目公司应缴纳一定的维修保障资金或者签署附加协议, 在一定周期内, 比如一年, 资产运作和服务提供基本不受移交带来的负面影响。(3) 后续管理政府部门作为 PPP 项目的最终接收方, 在特许经营协议到期后, 一般有三种后续管理思路。1) 与原资产经营团队续约, 根据实际情况, 签订新的特许经营协议。2) 由政府行业主管部门或其指定国有企业接管, 提供公共服务。3)
22、对该项目重新进行招投标, 聘请更为优秀的经营管理团队。三种方式各有利弊, 应根据资金价值最大化、维护共用利益的原则进行选择。参考文献1朱新民.PPP 模式下工程建设项目造价控制重点及难点解析J.绿色环保建材, 2017, (04) :4-5.2017-09-25. 2韩志峰.推动中国式 PPP 发展的十大重点问题N.建筑时报, 2017-01-02 (001) . 3李佐新.PPP 项目审计应关注的重点J.中外企业家, 2016, (33) :56.2017-09-25. 4綦鲁明, 许琳.推广 PPP 模式的重点领域、问题及对策J.中国经贸导刊, 2015, (11) :28-29.2017-09-25.
