1、论文：新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策论文：新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策发表时间:2013-1-2 21:17:41新型农村社会养老保险存在的问题与改革对策李伟 华凡凡内容摘要:2009 年试点实施的新型农村社会养老保险 ,开启了农村社会保障制度的新篇章.经过三年的推进,新型农村社会养老保险试点范围不断扩大,参保人数和覆盖范围稳步提升.但从试点情况看,新型农村社会养老保险在保障水平、基金管理、激励机制和城乡协调等方面还存在诸多不足,据此,文章有针对性地提出完善对策,以期推进改革试点工作,加快实现农村社会养老保险的全覆盖,最终达到农民”老有所养”的目标.关键词:新型农村社会养
2、老保险 ;问题;对策一、引言为应对人口老龄化的挑战,党的十七届五中全会提出了”优先发展社会养老服务”的方针.我国农村社会保障一直是社会保障的薄弱环节,在 20 世纪 90 年代试点的以农民自我缴费为主的农村社会养老保险(简称老农保 )因参保人数下降、保障水平低等因素陷入停滞状态 .为发展城乡统筹的养老保险体系,补齐农村社会养老保障这一短板,国务院于 2009 年 9 月发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(以下简称指导意见), 决定从 2009 年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保) 试点工作.新农保试点有力地推动了全国农村社会养老保险体系的建设,截至 2011 年底
3、,全国 27 个省、自治区的 1914 个县(市、区、旗)和 4 个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点,总覆盖面约为 60%.国家新农保试点参保人数达到 3.26 亿人,其中 60 岁以下参保人数 2.37 亿人.此外,还有 17 个省份的 339 个县(市、区、旗)自行开展了新农保试点.全国共计 3.58 亿人参加新农保,其中实际领取养老金人数 8525 万人.全年新型农村社会养老保险基金收入 1070 亿元,比上年增长135.9%,其中个人缴费 415 亿元 ,比上年增长 84.0%;基金支出 588 亿元,比上年增长 193.3%;基金累计结存 1199 亿元(如表 1 所示
4、).表 1 2010 年和 2011 年试点地区新农保情况 单位:亿元年份 参保人数 基金收入 个人缴费 基金支出 基金累计结道过窄,影响农民参保积极性的提高.二是养老金的发放方法有待调整.养老金是确保参保人口养老生活的主要保障,应尽可能确保老年人口在领取养老金阶段享受到较高的待遇.按照目前的计发办法,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以 139,参保农民在将近 72 岁时其个人账户中的资金将领取完毕.也就是说,在 72 岁之后,在余下的 11.86 年的平均寿命里,政府必须承担养老金支付义务.隐形财政压力威胁着新农保的可持续发展,可能恶化为养老金账户的”空账”和”空转”.在城镇
5、职工推迟退休年龄日趋明朗的情况下,刚刚起步的新农保一步到位,提高养老金计发系数似乎更加可取.(三)新农保引导激励机制欠缺一是”捆绑缴费” 政策与自愿原则相抵触.推动新农保的健康发展,需要政策的合理引导,”老有所养”是目标,但不能仅仅死守参保率,更要注重农民参保积极性地提高,增强农民的参保意愿,让农民主动参保成为理性选择.新农保明确的政府主导和农民自愿相结合的原则,体现了农民的自主选择性,农民根据自身收入状况、对政策的了解情况等因素考虑是否参保.捆绑缴费政策与自愿原则相抵触,而且有失公平.子女可能为了老人能领取养老金而被迫参保,却并非出于自己的意愿,如果子女无力承担参保费用,老人连基础养老金也得
6、不到保障.二是信息难题降低农民参保的积极性.完善的养老保险制度是政府应对社会老龄化,公平收入分配和稳定社会的重要手段,而较高的参保率客观上也能为农民的未来养老生活起到一定的保障作用,政府和农民本应在养老问题上存在着较高的一致性.但是,由于信息不对称和未来的不确定性,农民可能会认为政府是变相地收取钱财或者出于对基金安全的担心,难以保证未来能真正获取养老保险收入,从而在是否参选上容易产生疑虑.新生代农民工和青年农民由于离 45 岁的最高参保缴费年龄还长,信息问题对农民参保积极性的挫伤尤其严重.三是对参保的激励效应不强.新农保虽然发展速度很迅速,但如果想要保证新农保持续的生命力,激励机制是不可缺少的
7、.中央财政的补助标准为 60 岁后每人每月 55 元的基础养老金(东部地区基础养老金中央和省级各负担一半), 对缴费多少和缴费长短缺少相应的弹性激励措施.地方政府虽然根据农民缴费额度的多少规定了对其个人账户的弹性补贴标准,但补贴额度普遍较低,而且对缴费年限超过 15 年这个最低年限标准的,也没有明确的激励措施.上述激励措施的缺少,产生了两个重要的消极影响:一是农民倾向于按更低的缴费档次缴费,而不是根据自己的收入来决定缴费额度;二是农民普遍认为只要达到 15 年的最低年限标准即可,延长自己的缴费年限不划算,这也是目前很多青年农民即期参保意愿低的重要原因.(四)城乡养老保险制度协调不够一是城乡养老
8、保险的承转衔接机制不畅.指导意见(国发200932 号)明确了新老农保的衔接办法,而对于新农保与城镇职工养老保险、城镇居民养老保险的对接问题没有明确规定,只是指出相关衔接办法由人力资源与社会保障部制定.2012 年 11 月,人力资源与社会保障部才就城乡养老保险制度衔接暂行办法(以下简称暂行办法) 向社会公开征求意见,衔接办法的出台明显滞后于改革进程.从暂行办法的征求意见稿看,虽然规定了新农保与城镇职工养老保险、城镇居民养老保险的衔接办法,但对农民参加职工养老保险缴费年限不足 15 年的,只能适用新农保,把职工养老保险缴费转入新农保个人账户,且转移额仅限于职工养老保险个人统筹部分.这种规定表面
9、上看发挥了新农保的最后”兜底”功能,保证了农民能老有所养,但在转移过程完全剥夺农民工本应享有的职保统筹基金权益,明显具有损害农民工利益而贴补城镇职工社保基金缺口的嫌疑,不利于形成顺畅的城乡养老保险承转衔接机制和城乡养老保险的一体化.二是城乡养老保险水平差异较大.老年社会保障作为一种公共产品,决定了政府有责任提供老年社会保障服务.新农保的试点实施,强调了政府的责任,由个人、集体和政府共同承担养老保险责任.但是由于发展过程中城乡的不平衡发展结构导致农村社会养老保险起步晚,农村养老保险与城市养老保险无论在保障水平还是制度完善上都有很大的差距.尤其体现在财政对新农保和城镇职工养老保险、城市居民养老保险
10、支持的力度上存在较大差异.虽然城乡一体化追求的是城乡公共服务的均等化,而非平均化,但城乡养老保险水平的较大差异显然不利于城乡一体化.据测算,2011 年新农保养老金领取额平均为每人每月 57 元,而全国企业参保退休人员平均每月基础养老金达到 1511 元.城乡养老保险待遇差距过大,不仅影响城乡一体化的进程,更有损农民参保的热情,不利于新农保的未来发展.三、完善新型农村社会养老保险的对策针对新农保存在的不足,需要寻求改革对策,保证新农保朝着可持续发展的方向迈进,逐步达到新型农村社会养老保险的全覆盖,最终实现农民”老有所养”的目标.(一)规范新农保养老金管理办法一方面应规范养老金计发方法.为了应对
11、人口老龄化和高龄化带来的社会养老金支出压力,城镇职工延迟退休将势在必行,新农保的养老金领取年龄可以和城镇职工接轨或适当超前,推迟养老金领取年龄.提高新农保个人账户养老金计发系数(现阶段计发系数为 139),可以适应高龄化的人口趋势,也能够在一定程度上化解高龄老人个人账户养老金的”空账”风险,降低财政补贴压力.另一方面应拓宽养老基金投资渠道,实现基金的保值增值.近期,个人账户基金应改由省级管理,集中管理,不仅节约管理成本,还能有效预防基金挪用等问题;实现城乡统筹时,应统一由国家养老基金委员会管理,以便全国农村养老基金集腋成裘,充分发挥规模收益效应.同时,应借鉴国际先进管理模式,结合我国养老基金的
12、投资运作经验,在保证安全边际的前提下,逐步拓宽投资渠道,引导养老基金适度参与股权投资.(二)建立健全参保激励机制一是提高基础养老金补助标准.政府补助标准过低是农民不愿参保的一个原因,中央和省级政府应适当提高基础养老金的发放标准,以能够维持最低生活需要为准,逐渐与城镇补助标准接轨,提高农民参保的积极性,加快推进覆盖范围,为统筹城乡养老保险的对接奠定良好基础.二是增设缴费档次.为了满足农民不同层次的参保需求,也为了与城市养老保险接轨,新农保应多设置一些缴费档次,以满足不同养老需求的农民的偏好.同时政府应鼓励农民多缴费,对多缴者给予更高补贴,中央政府在基础养老金补助方面应根据参保人的缴费档次和缴费年限提高补助金额,省级政府在个人账户的补贴方面也应主动承担责任,出台缴费激励措施.同时,应强化省级政府的补贴责任,弱化县级财政责任,基层政府本身财政能力不高,应减轻其财政补贴压力.三是强调自愿参保原则,取消捆绑缴费.新农保是惠民工程,参不参保应取决于农民自身,不能因子女不参保而取消老人领取基础养老金的权力.捆绑政策有失公平,不应该以老人的养老来要求外出子女强制参保.捆绑政策也易造成农民的抵触情绪,不利于新农保的长远发展.基础养老金是国家对达到规定年龄农民的养老补助,应一视同仁,不能区别对待.四是加强宣传力度,强化农民参保意识.要通过多渠道让农民了解新农保政策的具.
