1、中国行政史下篇之中国近代史行政体制 近代中国行政体制的演变经历的三个阶段 一 从 1840年鸦片战争爆发到 1912年南京临时政府建立 清末君主专制体制 第 9 章 1.1861总理衙门 -近代开始 2.“ 新政 ” -外务部 、 巡警部、学部 3.“ 责任内阁 ”“ 洋人的朝廷 ” 二 从 1912年南京临时政府成立到 1928年 6月奉系军阀统治垮台 南京临 时政府的民主共和体制 （ 1-2） 仅仅存在 3个月 第 10章 北洋军阀政府名为共和实为专制 （ 3-4） 南京临时政府的继续（ 5-8） 第 11 章 1.资产阶级 共 和国 -“三权分 立” -总统制 第一个民主共和国的行政体制
2、 2.中华 民国临时约法 -中央行政体制为责任内阁制 3.袁世凯上台中华民国约法总统制 -终身总统 4.北洋军阀 -军事 独裁体制 A.皖系统治 -责任内阁制 -段祺瑞 个人专制； B.直系统治 -曹锟 C.奉系统治 -张作霖军事独裁 5.中华民国（护国）军务院 6.中华民国（护法）军政府 6.中华民国（护法）政府 7.陆海军大元帅大本营 8.广州和武汉国民政府 三 从 1927年 4月南京国民政府建立到 1949年中华人民共和国成立 国民党政府名为共和实 为专制 共产党领导的人民民主共和体制 （国民党）南京国民政府 一党独裁统治 （ 12、 13、 14） 1.1927年 4月， （ 蒋 ）
3、 南京了国民政府 专制独裁和国民党的一党专政 中央行政体系： 国民政府主席 、 国民政府委员 、 ，行政、立法、司法、考试、监察五院， 国民政府直属机关 2.抗日 期间 中央行政体制： 国防最高委员会 ， 统一党政军 蒋介石个人控制权 3.1948年 “ 行宪国大 ” （解放战争后） 国民大会 -最高权力机关 总统和总统府统领全国政务，调整五院及其机构设置 （ 共 产党 ） 新民主主义政权 人民民主共和的行政体制 （ 15、 16、 17章 ） 1.工农民主政权 -工农阶级政权 -议行合一 全国苏维埃代表大会、中央执行委员会、中央执行委员会主席团、人民委员会及各人民委员部 2.抗日民主政权 （
4、 革命阶级联合 ） 独创 没统一的中央行政机关 分为边区政府委员会、行政公署和专员公署、县政府、区公署、乡政府和村公所等层次 3.人民民主政权 a1946年 6内战前 与抗 战时相同 b 内战后建 华北、东北、中原等大解放区人民政府 军事管制委员会 为 政权机构 由 参议会制向人民代表大会制 过渡 北洋 军阀 (11) 南京临时政府政权的延续 (12) 1912年 1月， 中华民国（仅存在 3月 ） 袁世凯统 治 1912年 3月至 1916年 6月 中华民国（护国）军务院 （ 1915年 12月 25日护国运动 ） 1916年 5月 8日 在 广东肇庆 -1916年 (袁世凯去世 )7月 皖
5、系军阀统治 （段祺瑞） 1916年 6月至 1920年 7月 中华民国（护法）军政府 -广州 议行分离 -大元帅一元制 后改组总裁合议制 1917年 9月 1日选举孙中山大元帅，陆 荣廷、唐继尧 （ 桂系军阀 ）元帅 -1920年 10月 31日 直系军阀统治 （曹锟） 1920 年 7 月至 1924 年10月 中华民国（护法）政府 -广州 1921 年 4 月 -1922 年 6 月正当北伐军进军江西 时，陈炯明叛变，炮轰总统府 陆海军大元帅大本营 -广州 -讨伐陈炯明并北伐 （ 军政合一，独裁 临时性过渡性） （ 1923年 3月 1日 -1924年 7月 ） 奉系军阀统治 （张作霖）
6、1924年 11月至 1928年6月 广州国民政府 -广州 （ 1924年 7月 1日 -1926年 12月 ） 与陆海军大元帅大本营比较，其特点： p252 1.“以党治国”的原则更为明确 2.采取委员和议制 3.实行党政合一的“一权制” 中 心任务：组织北伐 武汉国民政府 -武汉 （ 1926年 12-1927年 7月 15日 ） 体制变更： 1.加强国民党对国民政府的领导 2.取消主席制，实行常委集体领导体制 3.改变国民政府委员会开会的法定人数 4.吸收部分共产党员参与政府工作 南京临时政府的行政管理 中央政府的行政体制 一 临时大总统 p239 建制原则： “三权分立” 临时大总统既
7、是国家元首也是行政首长 二 中央行政各部 p240 南京临时政府的行政建制的显著特点： 机构的设置比较合理和集中 实行总统垂直领导制 行政各部建制的顺序适应了当时形势 的要求 但行政建制并不完善，权限划分也比较粗放，带有较多的“临时”色彩 行政运行与行政监督 一 行政 决策 p243 1. 临时大总统 （决定性） 最高行政首长 ，直接统辖中央行政各部 2.临时参议院 -最高立法 关，3.参谋本部 大元帅大本营 是最高军事指挥机关， 参谋本部 是军令机关，不入政府 二 行政执行措施 p244 1.严格办事规程，保证决策的贯彻执行 2.改革文书制度，提高行政效率 a.简化文书类型，统一公三 中华民
8、国临时约法 中设计的责任内阁制 1.资产阶级宪法性质的法律文献，是南京临时政府立法建制方面最重要的成果 2.中央行政体制为： 责任内阁制 临时大总统 由 临时参议院 选出 国务总理 是实际行政首长 二 地方政府的行政体制 p242-243 1.南京府（首都） 2.省军政府（两种类型）： 湖北类型 -总统制都督为核心 福建类型 -内阁制政务议是核心 3.军政分府 4.县：变革最不彻底 南京临时政府行政体制的延续 文程式 (令咨呈示壮 )； b.规范公文处理程序，加速公文处理； c.革除封建称谓，使用公元纪年 3.行政执行不畅的阻力 p246：a.帝国主义和封建势力的破 坏； b.临时政府内部成分
9、复杂，意见极不统一； b.“次长内阁 ”难以有效运作。d.临时政府没有控制地方政权，难以将决策贯彻下去。 三 行政监督 议会监督制 参议院对政府的监督方式： 质问 弹劾 查办 建议 行政官员的管理 选拔原则：选贤任能，惟才是举。 任用方式 ： 委任制（主要方式）和群举制度。简任官（大总统） 荐任官、委任官 奖励原则：以德为主，德才兼备，赏罚分明 奖励方式：精神奖励为主，物质奖励为辅 北洋军阀 中央行政体制 行政运行与行政监督 袁世凯统 治 （大总统） 1912年 3月至 1916年 6月 1.责任内阁制的破坏 通过扩大临时大总统的辅助机关，掌握实权， 把国务院的有关部门架空。 安插亲信控制内阁
10、。 通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸。 2.总统独裁制的建立 撤销国务院，设立政事堂，使总统府成为最高行政机关 修改行政各部官制，使各部失去独立行使职权的权力 炮制修正大总统选举法，直接为恢复帝制作准备 3.洪宪帝制的夭折 抢夺国务院的行政决策权 中华民国约法 p266 1.通过安插亲信架空国务总理 2.藐视国务员的副署权，侵夺国务院的决策权。 3.通过修改国务院官制，缩小责任内阁职权。 为了有效地作出决策 ， 设立 政事堂 作为辅弼机构 ，但 在决策中仅起到咨询 机构的作用而已 皖系军阀统治 （段祺瑞国务总理） 1916年 6月至 1920年 7月 （ 府院之争 ） 黎元洪为总统，后张勋
11、复辟，黎元洪出走，直系冯国璋代总统，期满下台，段祺瑞也下野为参展督军 直皖战争（获奉系军阀的支持）曹锟和吴佩孚 1.段祺瑞的 超责任内阁制 p258 （ 府院之争 ）总统府和国务院 2.参战督办操纵下的总统和内阁 采取种种手段，破坏这种正常的决策程序，以谋求个人独裁p267 1.破坏国务会议正常的决策程序 2.排挤总统在决策中的地位 3.运用军事力量对抗总统和国会的制约 4.利用御用立法机关为其决策服 务 直系军阀统治 （曹锟） 1920 年 7 月至 1924 年10月 第二次直奉战争（冯玉祥与张作霖） 1.直奉联合控制下的总统和内阁 2.“ 贿选总统 ” 曹锟 控制的责任内阁 中华民国宪法
12、 3.1924 年 10 月第二次直奉战争 ，直系军阀控 制的北京中央政权结束。 1.直奉联合控制决策权 (第一次直奉战争 ) 2.直系利用兵权支配决策权 3.曹锟以大总统名义直接掌握决策权 （曹锟贿选） 奉系军阀统治 （张作霖） 1924年 11月至 1928年6月 1.奉系控制下的临时执政府 （段） 2.中华民国军政府的行政体制 （北伐） 1.临 时执政府的奉命决策 2.陆海军大元帅的军事独裁 北 洋 军 阀 地方 行政体制 1 省 2 道 3县 4特殊特别行政区 京兆（顺天府） 热、察、绥 川 -镇守使 宁夏、新疆 -甘边宁夏护军使 蒙、藏 外蒙古 东省（东三省） 西康 5. 特别市与普
13、通市 的行政体制 1917年开始将首都所在地称为 市 （一） 行政执行的两个基本趋向 ： 1.决策能否执行往往以掌权军阀的意志为依归 2.决策能否执行往往以掌权军阀的实力消长为依归 （二） 造成行政执行混乱的原因 p270 1.体制混乱，权限不清。 2政出多门 ，有令不行，有禁不止。 2.内阁派系复杂，互相牵制。 3内阁更 迭频繁，政局动荡。 北洋军阀 官员管理 p273 选拔方式 ：文官考试 /甄别 /甄用 官员任用方式：特任、简任、荐任、委任 行政监督 p272 1.立法的监督 2.司法的监督 司法机关两个系统： 一是普通司法机关 ，设大理院官员的惩戒 p277 文官高等惩戒委员会（简任官
14、和荐任官） 文官普通惩戒委员会（委任官） （最高审判机关）和总检察厅（最高检察机关） 二是专门的行政诉讼机 关，设有平政院（行政裁制机关）和肃政厅（行政弹劾机关） 3.审计机关的监督 第十二章 抗战前南京国民政府 1928年 -1937年 第十三章 抗战期间国民政府 1937年 -1945年 第十四章 抗 战后南京政府 1945年 -1947年初（不变） 1947年 4月 -1949年（内战） 中央政府的行政体制 1. 国民政府内部组织机构 国民政府主席 (国民党中央执行委员会选任 ) 国民政府委员会 ，合议制的机构，形同虚设， 28 年改组 2.五院及其所属机构 P279 国民党中央执行委员
15、会 行政院是最高行政机关， 立法院是最高立法机关 .司法院最高司法机关 考试院最高考试机关 监察院是最 高监察机关 3.其他直辖机关 p280 4.国民党 中政会 与国民政府的关系 p280 中政会 是国民党一党专政的工具，其中心任务是保证国民党对国民政府的控制，进而实现对全国的专制统治； 中央政府的行政体制 1.国防最高委员会 的设 p294-295 与中政会相比两个特点： 集治权于一身，直接参与政府行政管理活动，这与中政会不对外发生关系不同； 不仅有统辖一切政治、军事机关的权力，而且操有国民党的 最高权力 ，一切党的机构均受其指挥，这与中政会仅居于党政联系地位也不同。 2.军事委员会 （国
16、民政府直属机关中最庞大的，指 挥全民，负责国防） 是抗战中国民政府中地位最高、权势最重的机关，权力高于国民政府 3.设立“民意机关” 国民参政会 p296 2.扩大国民政府的权力 p296 国民政府主席是中华民国元首，对外代表中华民国，蒋介石 1947 年 4 月 ,训政向宪政过渡，对国民政府进行了改组 与 “行宪国大” 两个时期的改组 中央行政体制的变化 1.撤销国防最高委员会，恢复中央政 治委员会 （ 国民党 ） 对于政治最高指导机 关 ） 蒋介石为委员长 地方设秘密委员会 2.国民政府的改组 与抗战时的 不同： p308 扩大国民政府委员会的职权 吸纳部分国民党以外人士参加 实 行行政院
17、负责制。 但 并未改变国民党一党专政的独裁专制政体 “行宪国大”： 1948年 3月至 5月 ，军事上失败， 政治、经济危机四伏，召开了以选举总统 （ 蒋介石 ）和副总统 （ 李宗仁 ） 为中心议题的 “行宪”国民大会。 P307 新政府的行政体制 p308 1.设立 国民大会 最高权力机关 表面是还政于民，实则是 独裁专制的工具 2.取 消国民政府主席和国民政府委员会，代之以总统和总统府 。 动乱勘乱时期临时条约 总统 不受宪法有关条款限制 总统府取代国民政府 3.五院的变化 行政院 -司法院 -考试院 -总统提名 立法院 -立法委员会 监察院 -监督委员会 地方政府的行政体制 地方政府的行
18、政体制 地方政府的行政体制 (统治不得人心 ) 1.省政府 p281 2.行政督察专员公署 p282 省政府的派出机关，适应内战的需要而设 3.市政府 p283 适应经济发展而采取的必要的行政措施。 4.县政府 p283 县为南京国民政府 初级行政区域，采取 县长制 5 市、县以下自治组织 p284 区民大会 为全区最高权力机关 区公所为区行政机关 1.省行政体制的调整 p297 2.新县制的推行 p297 国民政府为加强对基层政权的控制，从 1939 年开始推行所谓新县制 . 主要内容： .县为地方自治单位，按面积、人口、经济 、文化、交通等状况分为不同等次。 区为县政府的辅助机关 ， 代表
19、县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务。 乡（镇）规模以十保为原则 ,保的规模以十甲为原则 ,甲的编制以十户为原则。 目的：使 地方形成一个完整的基层统治网，强化专制独裁统治，所谓的”自治“只是一个幌子。 3.地方各级参议会的建立 县以下的“民意机关”： 乡（镇）代表会、保民大会和甲民大会 中央干涉和包揽地方事务，以及地方各行其是中央无法染指的情况时有发生，这两者交相出现，加速了南京政府的统治危机 行政决策和执行、 监督 1.行政执行措施 p286： 改委员合议制为首长集权制 改良公文处理，简化施政程序 推行 省府合署办公制度 抗战前南京国民政府的 2.行政监督的发展趋势： 取消人民的监督
20、。 加强国民党的监督。 扩大监察院的监督范围。 a.监察院本部对中央政府的监督事宜 b.派遣监察使，分赴各监察区进行巡回查视 c.审计监督，监察财务事宜 行政决策和执行、监督 1.行政决策体系 p299 决策的权力中心 国防最高委员会 (之前是中政会 ) 管理国家事务依据“行政三联制”的原则 决策的技术系统 中央设计局 决策的参谋系统 军 事委员会委员长侍从室 2.行政执行的改进措施 p301 在国防最高委员会中设立执行委员。 推行行政三联制。 实行分层负责制。 推行幕僚长制。 改进公文处理办法。 3.行政监督的新形式 p303 国防最高委员会的监督（考核和监督中枢） 国民党对行政活动的控制
21、国民参政会的监督 巡回督导团的监督 行政决策 执行监督 p312-315 行宪前 行政决策： ： 战后初期 ,行政决策是国防最高委员会，决策权仍掌 握在身兼国民党总裁、国防最高委员会委员长、国民政府主席三职的蒋介石手中。 1947年改组后，撤销国 防最高委员会，重设国民党中央政治委员会 ,决策权仍操在身兼国民党总裁、中政会委员长、国民政府主席三职的蒋介石 “ 行宪 ” 后行政决策 1 形式上是责任内阁制， 实质 总统处于行政决策中枢的地位 2行政院的决策 。 最高行政机关，有决策 权 但 多带有技术性，是为总统或立法院提供方案和建议，供总统或立法院决断。 3国民党对行政决策的控制 行政执行的困
22、难 p313 1.领导班子不力。 2.系统紊乱。 3.指挥失灵。 行政监督的方式 1.国民党 的监督 无视加强对行政的控制 。 是加强对从政党员的管理 法律监督和新闻监督 是推行“以党透政”的工作方式 2.政府 内部的监督 监察院的监督 立法院的监督 总统的监督 3.对施政过程的监督 行政官员的管理 行政官员类别 p289-290： 1.按资历和所司职务分为： 特任（中政会选任） /简任 /荐任 /委任四种官 2.按职务性质和任用方式： 政务官（中政会决议选任）和事务官（考试选拨和任命） 考试选官是主要形式（考试院负责） 事务官和专业技术人才有高等、普通、特种考试三种类型 行政官员的管理 1. 省部级人事管理机构的健全 2.考试与任官 两类考试： 公职候选人的考试 任命人员的考试 行政官员的管理 “三法”的公布 ： 公务员任用法公务员考绩法 公务员俸级法
