1、执行难的现状与出路摘要：人民法院执行难的问题由来已久，表面看来， “执行难”所侵害的是胜诉当事人的基本权益，但它实质却侵害了司法裁判机构的基本威信，妨碍了国家法律在具体案件中的实现，从而最终破坏了宪法和法律确定的法律程序。地方利益对抗、人情社会挑战、信用体系残缺和法律意识淡薄等都是执行环境欠佳的集中表现，要解决执行难的问题必须从根本上改善执行环境。同时执行难问题也与执行资源的供给有着密切的关系，要通过提高审判质量，完善法律制度，加强执行力量等方面增强执行资源的供给。关键词：执行难 执行难问题认知 事实与规范评价 规范建议执行难是当今司法实践中使用频率较高的一个词，也是多年来困扰司法工作的重大难
2、题之一。执行未结案数量一直比较大：19921998 年全国法院执行案件收、结案数连年上升，由于结案数一直低于收案数升幅，致未结案增多。1998 年底达 536338 件，是历史以来的最高点，为 1992 年的两倍。1999 年全国法院开展“执行年”活动，执行结案数首次超过收案数，未结案数开始下降，执行工作被动局面逐步扭转。近 5 年来，执结诉讼案件，行政机关申请执行的非诉讼案件以及仲裁裁决等案件共 1226 万件，比前 5 年上升 83%；执结标底总金额 13477 亿元，增长 4 倍。这说明近年来执行难问题已经得到一定程度的缓解，但执行难的问题并未得到彻底根治。一 执行难问题认知（一）执行难
3、问题的提出1998 年最高人民法院向全国人民代表大会作的法院工作报告中使用了执行难一词。此后历年的最高人民法院法院工作报告 ，历次全国法院性的会议，包括全国高级法院院长会议，均有执行难的提法及解决执行难的相关内容。在学界，有人称执行难为“天下第一难” 。何为执行难，不同的群体站在不同的角度可能回有不同的认知。1执行人员眼中的执行难执行人员对执行难的认知主要从职权角度出发进行分析即狭义的执行难，是指执行人员在执行个案中，因某种来自于内部或外部的非法对抗执行的行为，而使其不能实施执行行为或实施的执行行为不能继续进行的执行过程。其外延的种类不胜枚举，可概括为“四难” ，即中央 11 号文件中所提到的
4、“被执行人难找、被执行人财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动” 。对被执行人缺乏履行能力导致案件无法执行，属于“执行不能”不应归入执行难。2 社会各界眼中的执行难社会各界尤其是申请执行人更多的是从生效的法律文书所确认的权利是否完全实现的角度来认知执行难即从法律文书所确认的权利能否得以完全实现的角度来评说。他们普遍认为，发生法律效力的判决、调节、裁定所确认的当事人权益，法院应当全部“兑现” 。如果没有实现，无论什么原因，都属于执行难。从而将权利没有得到及时实现或全部实现的情形都归结为执行难。3 学者眼中的执行难在学界，关于执行难的界定尚未有较统一的认识，大多数学者从社会各界的角度进行认识。有
5、学者认为执行难是指人民法院对已经发生法律效力的法律文书，由于一些障碍因素的存在，无法使之实现或难以实现的现象。显然，这里的“一些障碍”也包括被执行人无履行能力在内。也有学者从法院角度认识认为：执行难，难执行历来是人们关注的热点，老百姓认为只要法律文书载明的权利没有实现，就是法院打了“法律白条” ，就是执行难，并把执行难与执行不力，司法腐败联系起来，把造成问题的所有责任统统归于法院，使法律的严肃性、权威性大打折扣。（二）执行案件的类型执行难问题在不同类型的案件中的严重程度有着明显的差别。主要集中于四种类型的案件。1 涉及农民的案件据河南省淅川县人民法院的一项司法统计显示，纳入该院 2003 年疑
6、难执行案件范围的有 129 件，被执行人为农民 的有 92 件，占 71%。该院分析认为此类案件执行难的主要原因是：（1）被执行人下落不明，许多农民为了逃避执行，一走了之，外出打工，因他们去向不明，流动性又强，所以十分难找。 （2）可执行的财产少。许多被执行人除了房屋外，可供执行的财产不多。 （3）宗族势力暴力抗法，农村地区人们宗族观念很强，暴力抗拒执行案件时有发生。 （4）基层组织配合不力甚至地方保护。 （5）法院办案经费紧张，影响执行效率。2 涉及政府案件。据江苏省某一基层人民法院的调查，该院 2002 年受理执行案件 2100 件，以行政机关为被执行人的案件 200 余件，约占 10%，
7、结案数量微乎其微。2分析其原因为：（1）在客观上，乡镇财政普遍紧张。 （2）在主观上，一些地区和部门的领导干部法制观念淡薄，法律意识不强，从本地区、部门的利益出发，以言代法，滥用权力，非法干预法院的执法工作，严重影响了法院的司法活动。（3）在体制上，现行司法体制存在弊端，法院设置地方化，是人、财、物皆属于地方，不能有效公正司法。3 金融案件。据北京市高级人民法院对 2002 年全市三级法院未结执行的案件统计，金融案件占 9%。在这些案件中，贷款案件最多，约占 56%；同业拆借约占 23%；存单案件约占 7%。3分析其原因为：（1）金融部门风险意识淡薄，防范和化解措施不力。 （2）债务人自身履行
8、能力差。 （3）被执行人财产变现难。 （4）行政管理部门管理不力，甚至违规操作。 （5）行政机关、金融机构不积极配合和协助法院的执行工作。4 赔偿和“三费”案件据北京市人民法院统计，2002 年末执行完毕的案件中，赔偿案件占 8%，赡养费、扶养费、抚育费的“三费”案件占 13.1%。分析起原因为：（1）被执行人大多为工人、农民、下岗工人、在押犯人履行能力较差或没有履行能力。（2） “三费”案件主要涉及社会低收入人群，负有赡养、抚育义务的被执行人有的下落不明、有的本身没有经济来源、还有的身患重病或残疾，自己都需社会救济，根本无法承担对亲属的赡养、扶养和抚育义务。（三）执行难问题在国外我们将眼光投
9、向世界范围，在聒耳爱是否存在执行难问题呢？西方一些国家案件执结率也不过 30%，法律文书也并不能完全执行，但没有当事人批评法院的，他们把执行比能看作是正常的。在美国，大多数当事人都会自觉履行司法判决和命令。当然，自觉履行反映出公众对于司法制度信赖和尊重。书面的公开发布的司法判决有助于促进公众的信赖，这不仅要求每一个法官要做“对事情，而且全面的给予解释，并且要接受公众监督。而且，美国政府在产生司法信仰危机时，无条件完全支持法院判决，无疑增加了判决的权威，在全社会树立了“法律至上”的神圣信仰。西方国家实际上也存在执行难，但为什么没有执行难一说？主要基于：一是公民的法制意识。一般说来，即便当事人不同
10、意裁判的结果，也指挥寻求法定途径改变判决，而不会拒绝履行。二是司法的权威。西方发达国家有发达健全的经济制度和法律制度，有颇有权威的司法，法官有书会的精英群体构成，具有很高的公信度。三是社会信用体系的健全。四是社会不以案件执行率来评价执行工作。五是市场经济观念风险自负和当事人主义的收债模式。执行难的表现（四）执行难的表现执行难有五种表现1、 被执行人难找。由于被执行人居住分散，导致被执行人难找。这些被执行人有的在诉讼阶段就下落不明，有的是在执行阶段为逃避执行而远走他乡，有的干脆和执行人员打起“游击战”。2、 被执行财产难寻。被执行人在诉讼前或调解期间转移了财产，及至执行阶段，被执行人已无财产可供
11、执行，执行人员对此往往无能为力。3、 被执行财产难动。被执行财产找到了，案件仍无法得到执结的情形并不鲜见。根据相关法律规定，执行应保留被执行人必要的生活必需品。由于被执行人的财产有限，一旦这些赖以生存的经济被中断后，就无法正常生产生活。4、 协助执行人难求。法院的执行工作，往往需要金融、土地、房管、车管、保险等职能部门的大力协助。虽然大多数职能部门的法律意识已有很大提高，但在具体执行中却仍然存在着诸多问题。5、委托执行难办。它有利于降低执行成本，避免冲突事件的发生，但许多案件委托执行后就杳无音信，严重妨碍了执行工作的顺利开展。二社会发展与执行机关的关系（一）社会是平衡发展的客观世界是平衡的，人
12、类社会也是平衡的。而法治的实现无疑为人类社会的平衡提供了保障，促使人们在解决矛盾和纠纷中，从一种不平衡状态过渡到平衡状态。在现代，有的法学家认为程序、公平和个人自由为法律制度的三个基本目的。有的法学家则宣称任何称为法律制度的制度都必须关注某些超越社会结构和经济结构的基本价值包括自由、安全和平等。4 但是如何才能实现自由、安全和平的法律基本价值呢？“空调自判” “法律打白条”现象的屡屡发生使法律的这种自由、安全和平等得不到有效实现，相当数量的生效判决、裁定、调解书得不到如期执行，使人们对司法公正，法律的权威产生了疑虑，动摇了公民通过正当的或诉讼的途径寻求公正的信心，甚至出现人民群众对政治机关，乃
13、至对党和国家的信任危机。所以解决“执行难”的问题在平衡矛盾，维系社会稳定，安全中起到致关重要的作用。 （二）执行的地位在解决民事纠纷案件中有六个环节：（1）公正。在社会尚未发生矛盾前，先就普通的，重大的，当事人自愿的申请公正证明进行引导，从而避免纠纷的发生。 （2）人民调节。经当事人申请和主动介入，大范围的解决矛盾。（3）仲裁。 （4）诉讼。审判地诉讼解决是最高最后的解决，社会的公正正义就靠司法，这也是最后一道屏障。 （5）执行。 （6）破产。前四项属确认权利范畴，执行和破产属实现权利范畴。如果一项权利只得确认不得实现，那么这种所谓的权利与没有权利没有实质的区别。由此可见，惟有执行审判裁决才能
14、使权利名副其实。三 探究造成“执行难”原因理性地分析“执行难”的四种典型案件不难看出造成“执行难”存在着以下的共同原因。（一） 执行环境不好浙江省台州市中级人民法院就“在执行过程中，遭遇地方保护主义的主要表现”向 84 名执行人员发放问卷调查的情况看，主要体现在以下三个方面：一是赴外地执行时，有 28 人选择此项，占 34%；而是当地一些重点企业的执行，有 39 人选择此项，占 46%；三是委托执行案件，有 17 人选择此项，占 20%。由此可知，地方保护主义和部门保护主义阻碍人民法院执行工作顺利开展的最主要原因。自上个世纪八十年代以来，我国实行“分灶吃饭”的财政体制，各级法院财政和地方财政融
15、为一体，经费由同级政府确定。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不着眼于国家法制的统一性和严肃性。在人事制度上，法院的司法行政职务和人员均地方各级权利机关选举、委任、罢免和任免，地方党委，政府享有对地方法院主要领导干部的推荐和指派权。这无疑使地方保护主义的滋生提供了生长的土壤。司法隶属于行政导致长官意识，以言代法屡见不鲜，进而产生司法地方化的倾向，对于司法上的平等性、公正性、统一性形成了严重的威胁。（二）执行的地位在解决民事纠纷案件中有六个环节：（1）公正。在社会尚未发生矛盾前，先就普通的，重大的，当事人自愿的申请公正证明进行引导，从而避免纠纷的发生。 （2
16、）人民调节。经当事人申请和主动介入，大范围的解决矛盾。（3）仲裁。 （4）诉讼。审判地诉讼解决是最高最后的解决，社会的公正正义就靠司法，这也是最后一道屏障。 （5）执行。 （6）破产。前四项属确认权利范畴，执行和破产属实现权利范畴。如果一项权利只得确认不得实现，那么这种所谓的权利与没有权利没有实质的区别。由此可见，惟有执行审判裁决才能使权利名副其实。（二） 执行难的表现执行难有五种表现5、被执行人难找。由于被执行人居住分散，导致被执行人难找。这些被执行人有的在诉讼阶段就下落不明，有的是在执行阶段为逃避执行而远走他乡，有的干脆和执行人员打起“游击战”。6、被执行财产难寻。被执行人在诉讼前或调解期
17、间转移了财产，及至执行阶段，被执行人已无财产可供执行，执行人员对此往往无能为力。7、被执行财产难动。被执行财产找到了，案件仍无法得到执结的情形并不鲜见。根据相关法律规定，执行应保留被执行人必要的生活必需品。由于被执行人的财产有限，一旦这些赖以生存的经济被中断后，就无法正常生产生活。8、协助执行人难求。法院的执行工作，往往需要金融、土地、房管、车管、保险等职能部门的大力协助。虽然大多数职能部门的法律意识已有很大提高，但在具体执行中却仍然存在着诸多问题。5、委托执行难办。它有利于降低执行成本，避免冲突事件的发生，但许多案件委托执行后就杳无音信，严重妨碍了执行工作的顺利开展。（三）社会诚信的缺失这种
18、原因实际上反映了市场主体信用观念和信用制度的相对缺失。很突出的就是债务人赖帐逃债，欠债的比要债的凶等不良文化上。比如说， “要钱没钱，有命有一条” ， “欠款的是爷爷，要债的是孙子 ”等流行的口头禅，就是对这种不良文化和道德观念以及社会诚信严重缺失的真实写照。而对于此，社会批判的声音过于微弱，没有对其形成强大的舆论压力。同时，因为市场经济使各市场主体有了独立的财产、地位和利益，权利意识增强，不再被上级部门任意划拨利益，不再轻易处分各项财产，甚至想方设法规避法律转移财产；市场经济使财产形式多样化，使财产变动性增大，使跨行业跨地区跨国界经营增多，从而加大执行的难度。在我国当前商业信用较低，交易风险
19、较大的社会背景下，市场诚信度的缺失使执行的风险、难度进一步加大。（四）法院自身存在的弊病1法院在审理工作中审理不兼执行在司法实践中，审判与执行严重脱节，将造成执行困难，比如在立案和审判阶段采取保全措施不力，需要先予以执行的而采取查封，扣押，冻结措施的，没有及时采取，结果坐失良机。2法官的独立性不够在中国司法独立原则受到很大的限制。一方面，在法院中，执行庭法官始终以法院工作人员而不是法官个人身份出现在执行程序中，在具体工作中要受院方控制，而院方又常常受到行政机关的影响。另一方面，法院内部运作机制存在问题，直接导致了执行法官不独立。有于案件的层层审批，大量案件的执行由庭长、院长、审判委员会决定，案
20、件执行会受到一些外部因素影响，执行法官在执行案件中缺乏独立性。3执行管理效率低下和执行程序缺乏监督现行的执行模式同审判的模式一样，实行由承办个人负责到底的制度，个人执行不仅力量分散、效率低，影响案件的执行质量，而且在执行过程中由于缺乏监督随意性较强。相对于审判程序而言，执行程序立法中有关当事人救济手段的内容较少，执行程序缺乏必要的监督。4执行人员业务素质不高，责任心不强最高人民法院执行办提供的统计数字显示，截止 2001 年 12 月底，全国法院执行人员达 34028 人，占全国法院干警总数的 11%，在知识结构方面，大专以上学历 29491 人，占执行人员总数的 86.6%；具有审判职称的
21、22285 人，占执行人数的 65%。一些地方法院对于执行没有正确的认识，使得相当一部分与水平相差很远的人怀着“帮别人要债”的心态走进了执法队伍，但是他们对法律法规和有关的司法解释的学习不够，理解比透，以至于在执行过程中脱离法律，采取个人经验的做法。有的执法人员违反法律法规，办“人情案”和“关系案” ，损害了人民法院公正司法的形象。（五）执行程序规范方面存在的问题1强制执行的基本法律制度严重缺漏（1）对被执行人躲避执行，转移财产逃避法律执行的各种情况在法律规范方面缺乏相应对策。（2）法院调查当事人财产状况 的权力不明确或受到限制。执行程序与审判程序不同，审判中当事人负担举证责任原则是明确的，而
22、执行程序目前还不能实行举证责任当事人自负制度。执行程序规范总体上没有明确法院在执行阶段具有调查当事人财产状况的权力。缺乏类似美国在执行阶段“补充发现程序”传唤当事人在执行阶段到庭回答问题、陈述财产状况。拘传作为一种强制当事人到庭陈述的手段，由于民诉中没有明确规定执行程序中适用，最高法院也卡的比较严，这限制了法院调查取证。（3）关于变更被执行主体问题。关于案外人异义的程序和实体处理问题，关于对案外人有担保权益财产如何执行的问题，法院查封、扣押、拍卖、变卖的具体程序有关试题法律效力、强制处理实施办法，多个债权人申请执行同一个案债务人如何充分配等，都缺乏统一明确的规范。（4）执行豁免财产的范围不清楚
23、。除民事诉讼法有保护作为被执行人的生活必需品和必要费用的规定外、对国有大中型企业执行的限度、对国家机关、对企事业、社会团体与财产执行的范围，在法律上没有解决，是否可以执行到企业破产、倒闭的程度不清楚，对被执行人为个人的其应该免于执行的生活必需品和必要费用如何确定，是个急待明确解决的问题。学校教育经费、国防科研项目经费是否执行，对专业银行在人民银行的存款可否执行及如何执行，均需明确。（5）执行程序的中止、终结、和解的处理以及申请执行权利的期限问题都有必要进一步深入研究。2司法强制措施和刑事责任保障制度方面规范机制的缺乏由于民事诉讼若干规定，不得异地拘留，外地法院决定拘留后必须请当地法院协助，将被
24、执行人送交当地公安机关，而当地公安机关不予看管。这就使异地执行中惟一强制机关无法起作用。3法院间委托和协助执行制度不健全，规范软弱无力（1）法院之间就多个案件的协调问题缺乏规范。（2）委托执行制度存在一定问题，规定过于严格无法实现。（3）上级法院监督和协调下级法院执行工作的有效措施、手段很缺乏。4有关单位、个人协助法院执行制度有待加强协助法院在执行阶段调查取证问题在民事诉讼法中无规定。银行协助法院查询、冻结、划拨存款方面，民事诉讼发中有原则规定，但实践中能够银行协助义务、责任没有落到实处。涉及与公安检察等其他执法机关在刑事案、行政案件中的争议、矛盾解决制度以及刑事与民事案件区分的实体规范需要进
25、一步的确立一套切实可行的程序。四 解决执行难的对策（一）在改革执行工作中，既要改革动态的，又要改革静态的静态的是指诉讼法中有关执行程序的整套规定，动态是指执行过程中执行法官及执行人员一些具体活动。实际也可以看作是实体与程序的改革，我们在批判“重实体，轻程序”的观念的同时，更应正确的处理好实体与程序的关系。在美国等发达国家，人们认为要程序完整科学，则必然导致实体正义，而在执行过程中程序的公正显得更为重要，更能体现正义。（二）改革方法为：1强化执行理念，树立法律权威美国法学家斯蒂芬.布雷耶在美国司法独立一文中指出：“尽管有种种体制上的措施来保证法院判决必须得到遵从，但是认为法官的判决必须有效执行的
26、最主要的理由却是文化上的，而不是制度上的，民众理所当然地服从法院的裁定，认为抗拒法院的有效判决是不可接受的行为。这样一个有秩序的社会才是主要的保障”5 斯蒂芬.布雷耶先生的这一论断告诉我们，法治文化的形成是法院有效判决能够得到执行的根本保障，并启发我们从法治文化的层面上去探究我国司法实践中的执行难成因。在执行过程中首先要建立正确的执行理念，简而言之就是十个字。（1）独立。即法院独立，法官独立。在独立执行中上下垂直领导，必要时交叉执行，提级执行。（2）高效。执行应特别强调效率，采用“速决程序”即要求法律在进行审判时可以不受各种期限限制。（3）公正。在执行中保持中立立场，不偏不倚，公正执行。（4）
27、透明。通过法院监督来增加执行过程的透明。（5）穷尽。用尽执行措施，而且在执行过程中广开思路，深入探索，创新执行方法。2改革司法机关地方党政领导体制加强党对司法工作的领导，通过党中央对最高司法机关党组织的领导和上级司法机关党组织对下级司法机关党组织的领导来实现，就像军队系统那样。6这对摈除地方保护主义，实现司法独立，公众办案是一种催化剂。法院的财政划拨应独立于地方财政，可以有中央财政统一划拨。在法官人事制度上，可以从律师，警察官以及学者中选任，提倡非职业法官的参审制度，引进非职业法官为参审员。此外，在法官的保障方面，强调应以法律明定法官的免职原因，对法官的惩戒应以法庭化，诉讼化为原则，不告不理等
28、改革措施。3对履行能力的补救（1）设立司法救助基金在当前社会保障体系不健全的情况下，由政府或民政部门成立执行生效法律文书的专项社会保障基金，用于支付急需救助的申请执行人的基本生活费用和医疗费用。而且对判断被执行人有无履行能力的判断设定具体标准，对司法救助的金额做出限制。（2）设立国家补偿制度刑事附带民事赔偿的执行中，往往因为被执行人确无财产可供执行而陷入困境。为了切实有效的保护被害人的权益，应建立犯罪被害人补偿制度，用公费给予经济补偿。4借助市场力量化解“执行难”据新华社（报道，针对每年 250 多万件的执行案件，最高人民法院拟设立“人民法院案件信息管理系统” ，以公布“执行黑名单”的形式让故
29、意赖帐者成为“过街老鼠” ，在市场经济条件下寸步难行。对于有些法律意识淡薄，规避法律，拒债，逃债者应当把解决执行难问题的责任从国家强制性中剥离一部分，借助市场力量来进行解决。（1） 完善社会信用体制健全法人制度，对企业帐户进行严格管理，规范企业经营行为，建立分公司、子公司、三产、承包、重组、兼并、收购、股权转让等关系必须要规范登记，否则不得对抗第三人。规范工商、税务、海关、审计、公安、房地产等机关的登记行为。（2） 建立征信制度建立征信制度收集和提供与消费者信用状况有关的情报，该信用资料主要包括个人或企业的基本情况、财产状况、交易笔录、信贷记录、司法记录以及欺骗警告等方面。（3） 成立财产侦查
30、机关成立专门的财产侦查机关，对不执行法院判决者的财产进行侦查、落实然后由法院执行。在条件成熟的情况下，使私人侦探合法化，为案件的执行提供更多的可能。5健全法律制度解决“执行难”这一社会顽症，治本之策是制定一部专门法律。我国的执行立法中疏漏较多，随意性很强。面对现阶段，我国制定独立的强制执行法的条件已经成熟，我们要不失时机地制定一部完整，科学的，独立的强制执行法。另外，改革现行法律条文中也存在着许多不仅人意的地方。例如：执行通知书在一定程度上不但没有起到应有的作用反而成了“逃债通知书”所以建议取消此项规定，这样不仅可以减少执行工作量和执行费用在一定程度上还可以抑制被执行人转移财产、规避执行。申请
31、执行期间过短、对当事人和案外人的救济措施缺乏，这些到需要在日后逐步完善。另外，各相邻的法律法规之间、法律法规与司法解释之间以及司法解释之间也应该互相协调，相互补充。6进一步加强和改善人民法院自身工作，不断开拓执行工作的新局面加强执行队伍的建设，提高执行人员的整体素质。结合国内外成功经验和教训，除了加强执行法官的职业道德教育和培训外，还应建设一只既会应用司法裁判权，又会应用行政命令权；既要通晓程序法又要了解实体法；既要会做司法工作，又要会做社会工作的业务精良，专业知识过硬，作风优良、公正清廉、训练有素的执法队伍。创新执行方法和方式。我们要在工作中适应形势的发展，不断创新。采取诸如“债转股” 、 “公告执行” 、 “限制高消费” 、 “委托执行”等一系列新的执行方式和方法来更好地解决执行中存在的一些新问题。
