1、中国应对气候变化的政策与行动(2011)白皮书前言气候变化是国际社会普遍关注的全球性问题。近年来，全球酷暑、干旱、洪涝等极端气候事件频发，气候变化影响日益显现。各国携手应对气候变化，共同推进绿色、低碳发展已成为当今世界的主流。中国是全球最大的发展中国家，人口众多，能源资源匮乏，气候条件复杂，生态环境脆弱，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展很不平衡。2010 年人均国内生产总值刚刚超过 2.9 万元人民币，按照联合国的贫困标准，还有上亿贫困人口，发展经济、消除贫困、改善民生的任务十分艰巨。同时，中国是最易受气候变化不利影响的国家之一，全球气候变化已对中国经济社会发展产生诸多不利影响，成为可持
2、续发展的重大挑战。中国政府一贯高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为关系经济社会发展全局的重大议题，纳入经济社会发展中长期规划。2006 年，中国提出了 2010 年单位国内生产总值能耗比 2005 年下降 20左右的约束性指标，2007年在发展中国家中第一个制定并实施了应对气候变化国家方案，2009 年确定了到 2020 年单位国内生产总值温室气体排放比 2005 年下降 4045的行动目标。为完成上述目标任务，中国在“十一五”期间(20062010 年)采取了一系列减缓和适应气候变化的重大政策措施，取得了显著成效。2011 年制定实施的中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划
3、纲要确立了今后 5 年绿色、低碳发展的政策导向，明确了应对气候变化的目标任务。在气候变化国际谈判中，中国一直发挥着积极建设性作用，努力推动谈判进程，为应对全球气候变化作出了重要贡献。为使国际社会充分了解中国“十一五”期间应对气候变化采取的政策与行动、取得的积极成效以及“十二五”期间应对气候变化的总体部署及有关谈判立场，特发表本白皮书。一、减缓气候变化“十一五”期间，中国加快转变经济发展方式，通过调整产业结构和能源结构、节约能源提高能效、增加碳汇等多种途径控制温室气体排放，取得了显著成效。(一)优化产业结构改造提升传统产业。制定和发布汽车、钢铁等十大重点产业调整和振兴规划，修订产业结构调整指导目
4、录，出台关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见。提高高耗能行业准入门槛，对固定资产投资项目进行节能评估和审查，加强传统产业的技术改造和升级，促进企业兼并重组，调整出口退税政策，对煤炭、部分有色金属、钢坯和化肥等产品征收出口关税，抑制高耗能、高排放和资源性产品出口。加快淘汰落后产能。通过“上大压小”，累计关停小火电机组 7682 万千瓦，淘汰落后炼钢产能 7200 万吨、炼铁产能 1.2 亿吨、水泥产能 3.7亿吨、焦炭产能 1.07 亿吨、造纸产能 1130 万吨、玻璃产能 4500 万重量箱。电力行业 30 万千瓦以上火电机组占火电装机容量比重由 2005 年的 47上
5、升到 2010 年的 71，钢铁行业 1000 立方米以上大型高炉炼铁产能比重由 48上升到 61，电解铝行业大型预焙槽产量比重由 80提升到 90以上。钢铁、水泥、有色、机械、汽车等重点行业的集中度明显提高，重点行业能耗水平显著降低。2005 年到 2010 年，火电供电煤耗由 370 克千瓦时降到 333 克千瓦时，下降 10；吨钢综合能耗由 694 千克标准煤降到 605 千克标准煤，下降 12.8；水泥综合能耗下降 24.6；乙烯综合能耗下降 11.6；合成氨综合能耗下降 14.3。培育和壮大战略性新兴产业。制定并发布关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定，明确了培育发展战略性新兴产业
6、的总体思路、重点任务和政策措施。选择战略性新兴产业重点领域，实施了若干重大工程，建设了一批重大项目。加快建设国家创新体系，实施知识创新工程和技术创新工程，加强重大技术攻关。启动新兴产业创投计划，发起设立了 20 只创业投资基金，支持节能环保、新能源等战略性新兴产业领域的创新企业成长。2010 年中国高技术制造业的产值达到 7.6 万亿元人民币，位居世界第二，比 2005 年增长了一倍多。加快发展服务业。制定实施关于加快发展服务业的若干意见、关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见等重要文件，大力推动生产性服务业和生活性服务业的发展。出台加快发展高技术服务业的指导意见。2005年至 2010 年
7、，中国服务业增加值年均增长 11.9，比国内生产总值年均增速高 0.7 个百分点，服务业增加值占国内生产总值比重由 40.3提高到 43。(二)节约能源加强目标责任考核。分解落实节能目标责任，建立了统计监测考核体系，对全国 31 个省级政府和千家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情况进行定期评价考核。2010 年，全国 18 个重点地区开展节能减排专项督查，进行严格的目标责任考核和问责，促进了全国节能目标的实现。推动重点领域节能。实施工业锅炉(窑炉)改造、热电联产、电机系统节能、余热余压利用等十大重点节能工程，开展千家企业节能行动，加强重点耗能企业节能管理，推动能源审计和能效对标活动。开展
8、“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动，大力发展城市公共交通。提高新建建筑强制性节能标准执行率，加快既有建筑节能改造，推动可再生能源在建筑中的应用，对政府机构办公用房进行节能改造。截至 2010 年底，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能强制性标准的比例为 99.5，施工阶段执行节能强制性标准的比例为 95.4。“十一五”期间，累计建成节能建筑面积 48.57 亿平方米，共形成 4600 万吨标准煤的节能能力。开展零售业节能行动，限制生产、销售、使用塑料购物袋，抑制商品过度包装。推广节能技术与节能产品。发布三批共 115 项国家重点节能技术推广目录，在钢铁、建材、化工等行业重点推广7 项节
9、能技术。实施节能产品惠民工程，通过财政补贴推广高效照明产品、高效空调、节能电机等节能产品，通过中央财政补贴支持推广了 3.6 亿只高效照明产品、3000 万台高效节能空调、100 万辆节能汽车，实现年节能能力 200 亿千瓦时。开展节能与新能源汽车示范推广工作，率先在公共服务领域推广使用混合动力、纯电动和燃料电池汽车。建立节能产品优先采购制度，制定了节能产品政府采购清单，对空调、计算机、照明等 9 类节能产品实行强制采购。“十一五”期间，纯低温余热发电、新型阴极铝电解槽、高压变频、稀土永磁电机、等离子无油点火等一大批高效节能技术得到普遍应用，高效照明产品市场占有率达 67，高效节能空调市场占有
10、率达 70。发展循环经济。开展国家“城市矿产”示范基地建设，推进重点城市报废机电设备、废旧家电、废塑料、废橡胶等废弃资源的规模利用、循环利用和高值利用。积极推进大宗工业固体废弃物综合利用，“十一五”期间，综合利用粉煤灰约 10 亿吨、煤矸石约 11 亿吨、冶炼渣约 5 亿吨。安排中央投资支持再制造产业化项目建设，截至 2010 年底，中国已形成汽车发动机、变速箱、转向机、发电机共 25 万台(套)的再制造能力。推行节能市场机制。积极利用合同能源管理、电力需求侧管理、节能自愿协议等市场机制推动节能。2010 年颁布了关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见，加大资金支持力度，实行税收扶
11、持政策，完善相关会计制度，改善金融服务，加强对节能服务产业的支持。2005 年到 2010 年，节能服务公司数量由 80 多家增加到 800多家，从业人员由 1.6 万人增加到 18 万人，节能服务产业规模由 47 亿元人民币增加到 840 亿元人民币，形成的年节能能力由 60 多万吨标准煤增加到 1300 多万吨标准煤。完善相关标准。完善严寒和寒冷、夏热冬冷和夏热冬暖三个不同气候区居住建筑节能工程设计标准、公共建筑节能设计标准和建筑节能工程施工质量验收规范，发布 27 项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、19 项主要终端用能产品强制性国家能效标准，制定 15 项主要污染物排放国家标准，颁布
12、71 项环境标志标准，出台实行能源效率标识的产品目录。实行激励政策。加快推进能源价格形成机制改革，实施成品油税费改革，对高耗能行业实施差别电价，对超能耗产品实行惩罚性电价，推动供热计量收费。设立节能减排专项资金，“十一五”期间中央财政累计投入 2250 亿元人民币，重点支持节能技术改造和节能产品推广，形成节能能力 3.4 亿吨标准煤。稳妥推进资源税制改革，不断完善出口退税制度，调整车辆购置税政策，改革车船税，出台了节能节水、资源综合利用等方面的税收优惠政策。对高效、节能、低碳产品实施进口税收优惠政策。经过各方努力，中国完成了“十一五”规划提出的节能目标，2010 年单位国内生产总值能耗比 20
13、05 年累计下降19.1，相当于少排放二氧化碳 14.6 亿吨以上。“十一五”期间中国以能源消费年均 6.6的增长支撑了国民经济年均 11.2的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期(20012005 年)的 1.04 下降到 0.59，缓解了能源供需矛盾。(三)发展低碳能源加快发展天然气等清洁能源。大力开发天然气，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，出台财政补贴、税收优惠、发电上网、电价补贴等政策，制定实施煤矿瓦斯治理和利用总体方案，大力推进煤炭清洁化利用，引导和鼓励煤矿瓦斯利用和地面煤层气开发。天然气产量由 2005 年的 493 亿立方米增加到 2010 年的 948 亿立方米，年
14、均增长 14，天然气在中国能源消费结构中所占比重达到 4.3。煤层气累计抽采量 305.5 亿立方米，利用量 114.5 亿立方米，相当于减排二氧化碳 1.7 亿吨。积极开发利用非化石能源。通过国家政策引导和资金投入，加强了水能、核能等低碳能源开发利用。截至 2010 年底，水电装机容量达到 2.13 亿千瓦，比 2005 年翻了一番；核电装机容量 1082 万千瓦，在建规模达到 3097 万千瓦。支持风电、太阳能、地热、生物质能等新型可再生能源发展。完善风力发电上网电价政策。实施“金太阳示范工程”，推行大型光伏电站特许权招标。完善农林生物质发电价格政策，加大对生物质能开发的财政支持力度，加强
15、农村沼气建设。2010 年，风电装机容量从 2005 年的 126 万千瓦增长到 3107 万千瓦，光伏发电装机规模由 2005 年的不到 10 万千瓦增加到 60 万千瓦，太阳能热水器安装使用总量达到 1.68 亿平方米，生物质发电装机约 500 万千瓦，沼气年利用量约 140 亿立方米，全国户用沼气达到 4000 万户左右，生物燃料乙醇利用量 180 万吨，各类生物质能源总贡献量合计约 1500 万吨标准煤。(四)控制非能源活动温室气体排放强化对工业生产过程、农业活动、废弃物处理等领域的温室气体排放控制。应用电石渣替代石灰石生产水泥熟料等原料替代技术、高炉渣和粉煤灰等作为添加混合材料生产水
16、泥等工艺过程，采用二级处理法和三级处理法处理硝酸生产过程的氧化亚氮排放、催化分解和热氧化分解处理己二酸生产过程的氧化亚氮排放、热氧化法对 HFC-23 进行捕获和清除等。加快畜牧业生产方式转变，减少农田种植和畜禽养殖中甲烷和氧化亚氮排放。启动实施土壤有机质提升补贴项目，累计推广秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥等技术措施面积近 3000 万亩。完善城市废弃物标准，实施生活垃圾处理收费制度，推广利用先进的垃圾焚烧技术，制定促进填埋气体回收利用的激励政策。积极开展碳捕集、利用和封存技术研究与示范。据初步统计，截至 2010 年底，中国工业生产过程的氧化亚氮排放基本稳定在 2005 年的水平上，甲烷排放
17、增长速度得到一定控制。(五)增加碳汇增加森林碳汇。继续实施“三北”重点防护林工程、长江中下游地区重点防护林工程、退耕还林工程、天然林保护工程、京津风沙源治理工程等生态建设项目，开展碳汇造林试点，加强林业经营及可持续管理，提高森林蓄积量，中央财政提高了造林投入补助标准，每亩补助由 100 元人民币提高到 200 元人民币，建立了中国绿色碳汇基金会。目前，中国人工林保存面积 6200 万公顷，全国森林面积达到 1.95 亿公顷，森林覆盖率由 2005 年的 18.21提高到 2010年的 20.36，森林蓄积量达到 137.21 亿立方米，全国森林植被碳储量达 78.11 亿吨。提高农田和草地碳汇
18、。在草原牧区落实草畜平衡和禁牧、休牧、划区轮牧等草原保护制度，控制草原载畜量，遏止草原退化。扩大退牧还草工程实施范围，加强人工饲草地和灌溉草场的建设。加强草原灾害防治，提高草原覆盖度，增加草原碳汇。到 2010 年，全国保护性耕作技术实施面积 6475 万亩，机械化免耕播种面积 1.67 亿亩，秸秆机械化粉碎还田面积 4.28 亿亩。(六)地方积极推进低碳发展推进低碳省区和低碳城市试点工作。2010 年启动国家低碳省区和低碳城市试点工作，并选择广东、湖北、辽宁、陕西、云南等 5 省和天津、重庆、杭州、厦门、深圳、贵阳、南昌、保定等 8 市作为首批试点。目前，各试点省区和城市均成立了低碳试点工作
19、领导小组，编制了低碳试点工作实施方案，提出了本地区“十二五”时期和 2020 年碳强度下降目标，并在经济发展中积极转变发展方式，部署重点行动，推进建设低碳发展重点工程，大力发展低碳产业，推进绿色、低碳发展。各地积极探索低碳发展经验。北京市围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，加快发展绿色经济、低碳经济和循环经济，大力发展战略性新兴产业和现代服务业，加快现有建筑、交通体系低碳化改造，倡导低碳消费和低碳生活方式。上海市加快推进能源结构优化，在虹桥商务区、崇明岛等地区推进低碳发展实践区试点，在世博园规划、建设、运营各环节全面落实低碳发展理念，开展“低碳世博自愿减排行动”。江苏省确定了 4 个城市
20、、10 个园区和 10家企业开展低碳经济试点工作。二、适应气候变化“十一五”期间，中国加强气候变化科学研究和影响评估，完善法规政策，提高重点领域适应气候变化的能力，减轻了气候变化对经济社会发展和人民生活的不利影响。(一)农业领域加强农田水利等基础设施建设，提升农业综合生产能力，推动大规模旱涝保收标准农田建设，开展大型灌区续建配套与大型灌溉排水泵站更新改造，扩大农业灌溉面积、提高灌溉效率，推广农田节水技术，开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点工作，提高灾害应对能力。建立和完善农业气象监测与预警系统。研究培育产量高、品质优良的抗旱、抗涝、抗高温、抗病虫害等抗逆品种，扩大良种种植面积，进一步加
21、大农作物良种补贴力度，加快推进良种培育、繁殖、推广一体化进程。目前，全国主要农作物良种覆盖率达到 95以上，良种对粮食增产贡献率达到 40左右。(二)水资源领域编制全国水资源综合规划、七大江河流域防洪规划、全国山洪灾害防治规划、全国城市饮用水水源地安全保障规划、全国主要河湖水生态保护规划等专项规划。加强流域管理和水资源调度工作，组织实施引黄济津、引黄济冀、引江济太等应急调水，并实施了黑河、塔里木河生态补水。加快实行最严格水资源管理制度，完善水资源开发、利用、节约、保护政策体系。开工建设一批流域性防洪重点工程，加快骨干水利枢纽和重点水源工程建设。加大水土流失治理力度，完成水土保持综合治理面积 2
22、3 万平方公里。完成规划内的全国大中型和重点小型病险水库除险加固任务。增加农村饮水安全投入，解决了 2.1 亿农村人口的饮水安全问题，提前 6 年实现了联合国千年发展的相关目标。(三)海洋领域加强海洋气候观测网络建设。通过开展海洋观测系统的建设，初步形成对全国近海和部分大洋的海洋关键气候要素的观测能力，初步构建典型海洋生态敏感区监测体系，有效提高了海气二氧化碳交换通量监测体系能力水平。全面启动全国和沿海省级海洋功能区划修编工作，开展了海域海岸带和重点海岛整治修复工作。积极开展红树林栽培移种、珊瑚礁移植保护、滨海湿地退养还滩等海洋生态恢复示范工程。开展风暴潮、海浪、海啸和海冰等海洋灾害的观测预警
23、工作，有效降低了各类海洋灾害造成的人员伤亡和财产损失。开展海平面上升、海岸侵蚀、海水入侵和土壤盐渍化监测、调查和评估工作，对沿海 94 个验潮站的基准潮位进行了重新核定。开展中国近海海洋综合调查与评价工作，系统梳理中国海洋灾害时空分布特征。发布年度中国海洋环境状况公报、中国海平面公报和中国海洋灾害公报，为有效应对和防御各类海洋灾害提供支撑。(四)卫生健康领域印发全国自然灾害卫生应急预案(试行)，明确了水旱灾害、气象灾害、生物灾害等自然灾害卫生应急工作的目标和原则，确立自然灾害卫生应急工作体制、响应级别和响应措施，制定了不同灾种自然灾害卫生应急工作方案。制定高温中暑事件卫生应急预案(试行)和国家
24、环境与健康行动计划(20072015)。组织开展饮用水卫生、空气污染健康影响、气候因素相关传染病监测及气候变化对媒传寄生虫病、介水传染病影响等研究，开展气候变化对环境相关疾病的影响机制研究，为研究制定适应气候变化的政策和措施提供技术支持。(五)气象领域气象部门发布实施天气研究计划(20092014 年)、气候研究计划(20092014 年)、应用气象研究计划(20092014 年)、综合气象观测研究计划(20092014 年)，印发中国气候观测系统实施方案，促进了中国气候变化监测、预估、评估工作。建立中国第一代短期气候预测模式系统，研发新一代全球气候系统模式，开展气候变化对国家粮食安全、水安全
25、、生态安全、人体健康安全等多方面的影响评估工作。三、基础能力建设“十一五”期间，中国健全相关法律法规体系，完善应对气候变化管理体制和工作机制，加强统计核算研究及制度建设，提高科技和政策研究水平，加强气候变化教育培训，能力建设进一步加强。(一)制定相关法规和重大政策文件完善相关法律法规。制定或修订可再生能源法、循环经济促进法、节约能源法、清洁生产促进法、水土保持法、海岛保护法等相关法律，颁布民用建筑节能条例、公共机构节能条例、抗旱条例，出台固定资产投资节能评估和审查暂行办法、高耗能特种设备节能监督管理办法、中央企业节能减排监督管理暂行办法等规章。开展了应对气候变化立法前期研究工作。制定并实施中国
26、应对气候变化国家方案。明确应对气候变化的指导思想、主要领域和重点任务。根据方案要求，全国 31 个省(自治区、直辖市)均已编制完成了地方应对气候变化方案，并已全面进入组织落实阶段，应对气候变化工作已逐步纳入到各地经济社会发展的总体布局，提上了地方各级政府重要议事日程。相关部门相继出台了海洋、气象、环保等领域的相关行动计划和工作方案。出台一系列重大政策性文件。发布可再生能源中长期发展规划、核电中长期发展规划、可再生能源发展“十一五”规划、关于加强节能工作的决定、关于加快发展循环经济的若干意见等重要文件。2007 年发布的“十一五”节能减排综合性工作方案明确了节能减排的具体目标、重点领域及政策措施
27、，对“十一五”时期开展节能减排工作发挥了重要作用。(二)完善管理体制和工作机制建立并完善国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制。2007 年，中国成立了国家应对气候变化领导小组，国务院总理任组长，相关 20 个部门的部长为成员。国家发展和改革委员会承担领导小组的具体工作，并于 2008 年设置应对气候变化司，负责统筹协调和归口管理应对气候变化工作。中国政府有关部门相继建立了应对气候变化职能机构和工作机制，负责组织开展本领域应对气候变化工作。2010 年，在国家应对气候变化领导小组框架内设立协调联络
28、办公室，加强了部门间协调配合；调整充实国家气候变化专家委员会，提高了应对气候变化决策的科学性。中国各省(自治区、直辖市)都建立了应对气候变化工作领导小组和专门工作机构，一些副省级城市和地级市也建立了应对气候变化相关工作机构。国务院有关部门相继成立了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、应对气候变化研究中心等工作支持机构，一些高等院校、科研院所成立了气候变化研究机构。(三)加强统计核算能力建设完善能源等相关统计制度。印发节能减排统计监测及考核实施方案和办法，进一步完善能耗核算制度，新建了 10 项能源统计制度，基本涵盖了全社会各领域能源消费。各地方完善能源统计机构设置和人员配备，加强能源统计工
29、作。各省(自治区、直辖市)均成立了能源统计机构，重点用能单位也加强了能源统计和计量工作。建立重点用能单位能源利用状况报告制度，规范重点用能单位能源利用状况报告报送工作。制定林业碳汇计量监测技术指南，推进了林业碳汇计量监测体系建设。加强温室气体排放核算。继 2004 年向联合国气候变化框架公约（简称公约）缔约方大会提交中华人民共和国气候变化初始国家信息通报后，组织编制中国 2005 年温室气体排放清单和第二次国家信息通报。建立中国温室气体清单数据库，发布省级温室气体排放清单编制指南(试行)，启动省级温室气体清单编制工作，开展一系列培训活动。(四)增强科技和政策研究支撑能力加强基础研究。组织编制第
30、一次、第二次气候变化国家评估报告。开展气候变化与环境质量关系、温室气体与污染物协同控制、气候变化与水循环机理、气候变化与林业响应对策等研究。建立未来气候变化趋势数据集，发布亚洲地区气候变化预估数据集。组建了若干个海气相互作用与气候变化专门实验室，开展了大量基础研究工作。推进气候友好技术研发。在国家高技术研究发展计划(“863”计划)和科技支撑计划中开展能源清洁高效利用技术、重点行业工业节能技术与装备开发、建筑节能关键技术与材料开发、重点行业清洁生产关键技术与装备开发和低碳经济产业发展模式及关键技术集成应用等节能技术研发，取得了一批具有自主知识产权的发明专利和重大成果。推动可再生能源和新能源开发
31、利用技术、智能电网关键技术等领域的技术研发。开展温室气体提高石油采收率的资源化利用及地下埋存、咸水层封存能力评价及安全性、新型高效吸附材料的制备筛选等研发工作。在“十一五”科技支撑计划中部署气候变化影响与适应的关键技术研究、典型脆弱区域气候变化适应技术示范等项目专题，在碳排放监测方面组织开展嗅碳卫星研究。通过“863”计划和支撑计划，设立了主要农林生态系统固碳减排技术研究与示范、林业生态建设关键技术研究与示范、农业重大气候灾害监测预警与调控技术研究等项目。实施国家科技支撑计划项目重点行业节能减排技术评估与应用研究。2010 年国家工程研究(技术)中心、国家工程实验室分别达到 288 个和 91 个。加强气候变化战略和政策研究。围绕“十二五”应对气候变化重点任务，研究应对气候变化的长远战略，开展中国低碳发展战略、全国适应气候变化总体战略、碳排放交易机制、国内外应对气候变化相关法律法规等研究。启动中国应对气候变化科技专项行动，总投入经费约 1.1 亿人民币，开展中国绿色发展的重大战略及技术问题等相关研究。(五)加强教育培训
