1、国际货币基金组织独立评估办公室对基金组织治理的评估2008 年 5 月本报告由独立评估办公室一工作小组编写。该工作小组由Ruben Lamdany 主持，成员有：Leonardo Martinez-Diaz 、 Jeff Chelsky 、 Alisa Abrams 、 Jeffrey Levine 、 Borislava Mircheva和Roxana Pedraglio 。 Markus Berndt 、 Biagio Bossone 、 Katrina Campbell 、 Scott Clark 、 Mariano Cort s、Alexander Mountford 、 David
2、Peretz、 Alexander Shakow 和 Randall Stone 向工作小组提供了协助。此项评估还得到了Marc-Antoine Autheman 、 Amar Bhattacharya 、 Jack Boorman 、Bob Garratt 、Joanne Salop 和 Madras Sivaraman 的协助，他们参与了独立评估办公室最初举办的研讨会或提供了书面意见。但最终结论完全由独立评估办公室得出。Jeanette Abellera、Arun Bhatnagar 和 Annette Canizares 提供了行政协助，Rachel Weaving 提供了文字编辑协助。
3、Thomas A. Bernes 批准发表本报告。2目录页次缩略语和简称 .4内容摘要 .5I.导言 .6II.分析框架和数据来源 .8A. 分析框架 .8B. 数据来源 .9III.基金组织治理结构的优势和缺陷 .10A. 有效性 .10B. 效率 .12C. 问责制 .12D. 发言权 .13IV.对各治理机构的评估结果 .15A. 国际货币与金融委员会 .15B. 执董会 .16C. 管理层：总裁办公室 .24V.努力增强基金组织的有效性、问责制和代表性：结论与建议.26A. 国际货币与金融委员会和发展委员会 .27B. 执董会 .28C. 管理层 .30附件1.基金组织的治理：目前结构
4、与做法简介 .322.为独立评估办公室（ IEO）准备的有关基金组织公司治理工作背景文章摘要 .353.民间社会组织看法总结 .394.透明度：披露与档案政策 .405.良好做法：执董、副执董和顾问的挑选与评估 .41专栏1.部长级治理机构 .1532.执董会是否应是常设机构？.29图1.基金组织治理结构图 .72.2007年基金组织执董会会议室时间安排 .203.1999-2007年期间执董办预算占基金组织行政预算净额的百分比.214.执董们对执董会技能的看法 .225.基金组织工作人员对执董会技能的看法 .22表1.2006年执董会会议的平均参与情况 .202.选择年份中基金组织执董的背景
5、 .234缩略语和简称AfDBAsDBBISCEOCSODCDMDEBRDEIBFDMDG-7 7G-10 10G-20 20G-24 24GEFHIPICHRDIADBIMFCManagementMDMTSNGOOEDOMDSUTAUFRUNDPWHO非洲开发银行（非行）亚洲开发银行（亚行）国际清算银行执董会行政事务委员会首席执行官民间组织发展委员会副总裁欧洲复兴开发银行欧洲投资银行第一副总裁国集团，由加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和美国组成国集团，由比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国组成国集团，由主要工业国和具有系统重要性的发展中和新兴市场国家组
6、成国集团，由24 个发展中国家组成，负责协调其在国际货币事务和发展领域的立场全球环境基金重债穷国人力资源部泛美开发银行国际货币与金融委员会管理层，由总裁、第一副总裁和两名副总裁组成总裁中期战略非政府组织执行董事办公室（执董办）总裁办公室会议总结技术援助使用基金组织资金联合国开发计划署世界卫生组织5内容摘要本项评估的内容是，评估基金组织治理结构的有效程度，并评估此治理结构是否提供适当的问责制和股东们发表意见的渠道。评估重点放在体制结构以及基金组织主要治理机构（执董会、管理层以及国际货币与金融委员会）之间的正式或非正式关系上。过去 60 年来，在多数时候，治理结构的渐进改革使得基金组织在不断变化的
7、世界经济中发挥了适当作用。但目前改革未能跟上周围环境的变化。今天，基金组织的合法性和相关性受到质疑。最近，份额和投票权备受关注，而开展更广泛的治理结构改革可能会增强基金组织的合法性、问责制和有效性。总体上，有效性是基金组织治理机构的最大优点，尤其在出现系统性危机时，基金组织能够采取迅速、一致的行动。而问责制和发言权是其最大弱点，如不解决，中期可能会影响基金组织的有效性。评估得出四项广泛的结论和建议，并针对每个治理机构提出了一系列详细的措施。首先，各治理机构的相互作用不够明确，尤其是执董会和管理层分工不明。为提高基金组织的有效性和促进问责制，需要明确各治理机构的作用和责任，以尽量消除重叠和填补可
8、能存在的漏洞。其次，各国部长 /央行行长需要更系统地参与基金组织的工作。国际货币与金融委员会作为一个咨询机构，缺乏确定战略方向和向基金组织提供高级别监督的职权。为履行这些职能，不妨根据基金组织协定 的原 设想 ，启 动基金组织部长委员会（ Council ），该机构可在高度协商一致的基础上开展工作，也许可以实行特别多数制。第三，执董会因偏重行政管理职能而不是监督职能，未能充分发挥效用。执董会应调整其活动，增强监督作用，更积极地参与制定战略，监督政策实施情况以确保及时采取矫正行动，并有效监督管理层。执董会为此将需更改许多工作方法，调整日常行政性业务活动，其中包括进一步向各委员会，也许向管理层下放
9、权力。最后，需要建立管理层工作问责框架。目前正着手建立此框架，以确定定期评估的标准和程序。6I. 导言1. 本项评估的内容是，评估国际货币基金组织的治理安排，并确定可以加强的领域，以协助基金组织更好地履行职能。基金组织的治理系指该组织决策程序和活动的体制结构以及正式或非正式关系。良好的治理能保障成员国的适当代表权，提高透明度，便利有关各方进行监督。它有助于提高基金组织的合法性，使基金组织能有效履行职能，促进基金组织及其各主要机构向成员国负责，并使有关利益方享有发言权。有效性、效率、问责制和发言权是本次评估项目概念框架的四项主要内容。几个最重要的评估问题是：基金组织的治理安排在何种程度上能使基金
10、组织有效运作？这些安排在何种程度上促进了基金组织问责制？它们是否向成员国提供了决策发言权？12. 本项评估重点审视了基金组织三个主要治理实体（即国际货币与金融委员会、执董会和管理层）。理事会是基金组织的最高机构，由185 个成员国的部长或央行行长组成。理事会将主要权力下放给执董会。执董会根据理事们授予的权力，负责主持基金组织的日常工作。它由 24 位执董组成，其中 5 位由份额最多的基金组织成员国指定， 19 个由本选区其他成员国推选。执董会中的投票权由成员国份额确定。国际货币与金融委员会由代表执董会各选区的 24 位理事组成，每年举行两次会议，负责就与国际货币和金融体系管理工作有关的事项向理
11、事会提供建议。管理层由总裁及其三位副手组成。总裁是执董会主席，但无表决权，是“基金组织工作人员的最高领导”。总裁在执董会的“总体监督”下负责“基金组织的日常事务”。图1 显示基金组织的主要治理结构及其相互关系。附件1 详述基金组织的治理和工作方法。1 其他一些政府间机构也在着手治理改革，其中几个机构就如何改进治理安排进行了研究。例如，世界贸易组织、联合国和国际清算银行开展了治理结构评估。见Sutherland 等人（ 2004 年），联合国（2006年），以及国际清算银行（2004 年）。7图 1. 基金组织治理结构图提供非正式建议理事会代表权建议代表权下放权力给国际货币与金融委员会G-7G-
12、20提供非正式指导G-24代表权提供非正式建议执董会开展监督正式挑选、监督和审查决定执董指定或推选总裁提供非正式建议国家当局通知、建议和报告讨论监督情况，使工作人员用基金组织资金，政策建议，提供技术援助资料来源：Martinez-Diaz ， 2008 年。3. 60 年来，基金组织使命和治理随着全球经济的变化而演变，始终在国际金融架构中发挥着关键作用。基金组织在系统性危机中担当“救火队”角色，作为最后贷款机构向面临国际收支困难的国家提供贷款；其监督机制提供了就重大政策事项开展对话的平台；向各成员国提供有关标准和工具，以便其改进政策和体制。这些作用和成绩在一定程度上得益于相对于其他政府间组织而
13、言的比较优势的治理结构。4. 而基金组织目前面临的一些困难也是与治理的缺陷分不开的。对合法性和相关性的关注超越了不在本项评估范围之内的份额问题。令人关注的问题有，总裁和副总裁的遴选程序引起质疑，责任界限不明或不当，有人认为基金组织在发现新问题和隐现的风险方面过于迟缓，以及未能制定和商定对策等。造成这些困难的部分原因可能是，国际货币与金融委员会和执董会各自的作用以及与管理层交流和互动方式不够明确。 22 近些年，基金组织的卸任官员、成员国政府官员、学术界人士和非政府组织人员提出了基金组织多项治理改革方案。背景文件 IV 概述了其中一些改革计划。85. 本报告以下部分的结构如下。第二章介绍评估所用
14、的分析框架、方法和数据。第三章简析基金组织总体治理结构的主要优缺点。第四章陈述对国际货币与金融委员会、执董会和管理层的主要评估结论。第五章提出建议。II. 分析框架和数据来源6. 本章介绍评估所用分析框架，其中扼要叙述所用工具和方法，并列明主要信息来源。A. 分析框架7. 评估围绕四个因素（有效性，效率，问责制，发言权）分析基金组织的治理结构。这四个因素源自公共部门和私人部门良好治理规则 3 以及关于国际组织和公、私部门管理问题的研究文献。 4 这几个因素在良好治理结构中相辅相成，但也有相互抵触、矛盾之处，需要进行困难的权衡，我们将在下一章中论述这一点。? 有效性 指基金组织治理安排获得及时、
15、高质量结果的能力，特别是商定目标和战略并实施和监督工作结果的能力。有效治理需要责任明确，基金组织各部门需要协同工作，信息需要按时流向所需的地方，以便监督和评估机制发现问题和触发矫正程序。在评估中提出的与有效性相关的问题是：国际货币与金融委员会、执董会和管理层的责任是否明确？执董会和管理层在基金组织的日常事务中各自的作用是什么？治理安排是否鼓励开展良好的战略制订、实施和监督工作？执董会的集体运作是否有效？执董会的战略作用和监督作用是否因行使行政管理职责而受到影响？? 效率指基金组织治理所需的财务成本以及工作人员、管理层和执董们时间成本。有效率的治理需要各治理机构之间分工明确和合理，避免重复工作，
16、并严3 治理方面的重要参考文件有：Marc Vien t主持的公司治理委员会的建议（“Vien t报告，”法国，1999 年）；金融领域公司治理委员会的报告（“Cadbury 报告，”英国， 1992年）； Kumar MangalamBirla 公司治理委员会的报告（印度，2000 年）；日本公司治理委员会经修订的公司治理原则（2001年）；德国公司治理条例（2002 年）；第二号King 南非公司治理报告（ 2002 年）；经合组织公司治理原则（ 2004 年）；以及英国财务报告委员会公司治理综合条例（2006 年）。4 关于有效性，见Carter 和 Lorsch （ 2003 年）以及
17、 Garratt （ 2003年）。关于效率，见Cottarelli （ 2005年）。关于问责制和发言权，见Grant 和 Keohane（ 2005 年）以及Blagescu 等人（ 2005年）。9加限制决策和实施程序所涉的步骤以及参与人员和机构的规模。 5 为此我们审查了管理层和执董会的运作成本以及执董会讨论各项问题所需的时间和文件量。? 问责制 指股东（也许还有其他利益相关者）要求基金组织及其政策制定者遵循一系列标准、判断其是否达标并确定相应奖惩办法的能力。问责制需要制定一整套绩效指标，设立良好的报告和监督机制，明确职权范围，并具备惩罚不达标者的能力。与问责制相关的评估问题是：执董会
18、可使用何种工具监督和评估管理层？执董们既是国家代表，又是基金组织官员，他们如何为其行动负责？? 发言权 指基金组织成员国的意见在决策程序中得到考虑的能力以及包括民间机构在内的其他有关利益方的意见得到基金组织各治理机构考虑的能力。为行使发言权，有关利益方需要有发表意见的渠道，为此需要建立开放性文化，并需要提供适当保障，保护那些发表有争议的或非主流意见的人。与发言权相关的评估问题是，包括投票权不大、但与基金组织保持密切金融和政策联系的国家在内，各成员国是否有适当渠道发表意见？其意见是否得到考虑？此外，除当局外，有关利益方是否有适当渠道发表意见？其关注是否获得考虑？8. 鉴于基金组织的独特性，我们在
19、评估中使用了三项标准来评估基金组织的治理状况。 6 首先是基金组织本身的文件和历史记录。其次是其他政府间组织的治理安排和做法。这些组织与基金组织可比度最大，但并不一定意味着这些组织有着良好的治理做法。第三项标准是公、私机构的良好治理原则。我们只参照了与基金组织相关的原则，其中我们考虑到了公共企业与私人企业之间的巨大差异。B. 数据来源9. 工作小组成员和顾问共编写了 15 份背景文件，为评估工作提供了关键证据。 7 第一套文件阐述了目前的治理结构及其历史演变。第二套文件审查了其他政府间组织和私人部门公司的治理标准。第三套文件进行了若干案例研究，阐述了基金组织的各种治理安排在众多领域的具体实施情
20、况，其中包括在战略制定、业务工作（例如监督、危机管理、技术援助等）以及监督和问责制（财务管理和利益冲突等）领域的实5 效率的较广泛定义还包括审查成本效益比。但本项研究围绕其他三个因素审查了效益问题，在这里，效率只涉及各治理实体的运作成本。6 两份背景文件（ Martinez-Diaz ， 2008 年； Dalberg ， 2008 年）阐述了这些标准。见独立评估办公室网站 www.ieo-imf.org 。7 这些文件摘要见附件 2 和独立评估办公室 网站 。这些文件仅供我们评估时参考，其观点只是文件作者的观点，并不一定反映独立评估办公室或评估小组的看法。10施情况。在审查了相关文献，研究了
21、大量档案，召开了多次研讨会，以及开展调查的基础上，我们从事了评估工作和编写了相关文件。我们系统地或相当系统地与主要有关人员进行了交谈，交谈对象包括现任和前任理事、执董、管理层成员、工作人员，各成员国中负责基金组织事务的官员，民间机构代表，以及其他政府间组织的官员。810. 在 2007 年 11 月至 2008 年 2 月期间，通过一个外部咨询机构，对成员国货币和财政当局、执董会成员以及基金组织高级工作人员进行了三项调查。调查中，为确保就相同问题获得的反馈具有可比性，在适当和可行限度内，使用了同样或类似问题。共收到了 117 个国家货币和财政当局的回复。对执董会成员的调查既涵盖现任执董，又涵盖
22、 2000 年以来曾担任执董和副执董的人士，回复率为57%。对所有 B级高级工作人员的调查问卷回复率为 44%。此外，还向民间机构发送了一份笼统调查表，征求它们对基金组织治理尤其是问责制和发言权问题的看法。 9III. 基金组织治理结构的优势和缺陷11. 本章围绕上文所述的四个方面（即有效性、效率、问责制和发言权），论述基金组织总体治理结构和做法。总体评估结果显示，有效性是基金组织治理的最大优势，问责制看来是最弱项，发言权也是一个弱项。这些缺陷可能会影响基金组织的合法性，进而损害其有效性。本章和下一章（下章专门论述了各治理机构的作用和表现）审查了这几个方面的互补和权衡。 10A. 有效性12.
23、 基金组织治理的两大优势增强了基金组织的有效性。首先，管理层结构紧凑，总裁和三位副总裁与高级工作人员密切协作，主持基金组织的日常工作。此结构便于迅速交流信息，集中掌控基金组织的工作，并且可在相当连贯、协调的情况下，进行灵活调整。8 评估小组举行了研讨会，设立了联络组，并进行了面谈。参与者是：25 个以上国家的高级官员，29 位现任或卸任执董，执董会大约25 位其他现任或卸任成员，管理层8 位现任或卸任成员，50 多位现任或卸任工作人员，22 位民间机构代表，以及38 位其他国际组织的官员。标准面谈所用调查表见背景文件III 。9 背景文件I 介绍了此项调查及其主要结论。背景文件II 介绍了对民
24、间机构的调查表，附件4 概述了这些机构的看法。10 背景文件 V.1 、 V.2 和 V.3 中的表格陈述了对每个方面和每个治理机构的调查结论，并列明了相关证据的来源。1113. 其次，治理结构的主要特点使基金组织能在一国面临国际收支危机或金融危机并需要援救时迅速出面“灭火”。在工作人员协助下，管理层可以采用周密的运作方式，制定成员国使用基金组织资金规划：管理层评估问题，设计和谈判贷款条件，并与其他债权方协同提供资金支持。工作人员报告为执董会审查和批准融资计划以及寻求成员国广泛支持奠定基础。这一程序通常是迅速和连贯的，这得益于对工作人员及其活动的严密掌控和集中领导。从这些方面看，与其他国际组织
25、相比，基金组织表现出色。14. 在面临系统性危机时，基金组织作为全球金融体系“灭火队”发挥的有效作用尤为显著。在这类情况下，基金组织可以通过非正式的管理办法，迅速、灵活地采取对应措施，而其他多边机构在面对类似局势时很可能会陷入瘫痪。每次危机中，这一非正式治理机制的运作并不一样，但在多数危机的处理中，还是可以找出一些共同特点。一旦发现危机，基金组织即可采用应急机制代替通常机制，紧急制定战略、做出决策和予以实施。危机机制的主要内容是，基金组织管理层和工作人员与一些密切参与国政府的高级官员（通常是 7 国集团成员国副财长）协同制定战略并筹集资金或分担负担。为便于谈判，讨论和政策制定工作从执董会转至不
26、受投票安排或正式程序约束的少数决策者手中。谈话通过电话会议和私下会晤方式进行，很少有正式记录。一旦达成初步协议，基金组织工作人员即与有关利益方一道设计详细方案，管理层向执董会提出方案供其审议和批准，这提供了一定程度的集体掌控感。与正式渠道相比，由于采用这种做法，基金组织可在极短时间内设计规划和调动大量资金。15. 这一非正式治理机制并非完美无缺。危机期间的决策是在正式渠道之外做出的，因此缺乏透明度，而且事后无法确保有关人士对其做出的决定负责。另外，这一非正式决策程序将基金组织多数成员国置于一旁，直到提交待批准的规划为止。16. 评估结果还发现了另外两个缺陷。首先，除非在出现系统性危机时或在政策
27、事务（例如 7 国集团成员国特别感兴趣的重债穷国倡议）上，部长级官员参与基金组织工作的程度较弱。需要强烈政治掌控的主要职能（例如确定基金组织的总目标和进行高级别监督等）未得到足够重视。高级别政治指导往往来自基金组织正式治理框架之外，主要来自 7 国集团、 20 国集团和 24 国集团等各种非正式国家集团。这些国家集团的指导时有时无，而且可能会被视为缺乏合法性。17. 其次，管理层与执董会之间，或有时在执董会与国际货币与金融委员会之间，责任分工并不明确。有些领域有重叠，还有一些领域存在漏洞，这影响了有效性和效率，并有损问责制。基金组织协定未明确区分管理层和执董会在主持基金组织工作上的责任，这留下
28、了灰色地带，令人无法区分“指导和控制”与面面俱到的微观管理之间的界限。另外，执董会一些成员对国际货币与金融委员会尤其在副手级提供战略指导方面发挥的作用表示不满。1218. 同时，在提供“重大”战略指导方面也存在漏洞。执董会有时在很大程度上只是被动反应（例如，在 2006 年制订基金组织中期战略过程中，管理层负责设计工作，而执董会基本上只行使了审查和批准职能）。执董会在确定技术援助资源分配上所发挥的作用也很有限。B. 效率19.基金组织的管理结构较为紧凑。总裁办公室共有8 位高级工作人员，预算拨款为 700 万美元左右（约占基金组织行政预算净额的 0.7%）。理事会年会和国际货币与金融委员会一年
29、两次会议与其他活动一道举行，与会者可顺便参与其他有关活动，这加强了协同作用并减少了费用。与联合国许多机构以及一些大型国际组织相比，执董会规模较小， 11 过去 10 年期间还削减了开会时间。另一方面，与其他政府间组织的常设治理机构相比，执董会的运作成本偏高（见下文第 49 段）。共有 240 位工作人员向执董们提供服务，这占工作人员总数的 9%以上。C. 问责制20. 问责制也许是基金组织治理中最弱的。没有评判基金组织行动的任何议定标准，成员国或有关利益方也没有任何适当机制能够要求基金组织及其治理机构对其行动负责。问责制是各政府间组织都面临的问题。考虑到基金组织的行动举足轻重，对基金组织而言，
30、问责制尤为关键。一个有影响力的非政府组织世界共同信赖组织比较了 20 个国际组织在四个方面实行问责制情况。基金组织总分略低于平均水平，透明度和评估机制较好，而参与、申诉和反应机制较差（世界共同信赖组织， 2006 年， 2007 年 a 和 2007 年 b）。21. 理事会是基金组织各成员国的代表机构，总体负责基金组织的前进方向和工作表现，并负责监督执董会的工作情况。理事会将许多权力下放给执董会，但这并不能解除其指导基金组织开展工作的责任。根据基金组织协定及其附则中下放权力规定，执董会须向理事会负责。但关于执董会的工作表现却并无具体标准，对执董会表现的唯一正式评估机制是要求执董会每年向理事会
31、报告基金组织活动情况和国际金融体系运作情况。而单凭此项报告难以评估执董会工作表现。12 事实上，由于执董11各全球性国际组织的执行董事会通常有3236位执行董事，而基金组织只有24 位执董。见Martinez-Diaz （ 2008 年）。12即使可以商定明确标准，由 185 位理事组成的理事会评估执董会或管理层的表现也是不现实的。并无明显可行的根据工作表现对执董会或管理层奖惩办法。由三位现任理事或前任理事组成的执董和副执董薪酬联合委员会基于类似机构的薪酬确定办法，可建议增加执董工资，但并不评估其工作表现。国际货币与金融委员会不正式负责监督，但实际上并不履行此项职能。最后，与众多的私人、公共和
32、政府间组(continued)13会与管理层之间以及执董会成员与本国政府领导人之间责任重叠，责任分工不明，难以确定执董会绩效指标。22. 尽管执董会审查每份贷款和监督报告并定期审查政策实施情况，但在政策实施情况监督方面存在缺陷。例如，尚未充分落实关于简化贷款条件和开展金融部门监督的指导原则。此外，执董会或任何其他成员国代表机构目前未能适当监督财务管理和利益冲突问题。23. 参与独立评估办公室调查的执董会成员们同意本办公室对基金组织问责制框架的评估结果，其中 55%的人认为执董会作为负责机构现有的总体问责框架“不够或根本没有”，另有 25%的人认为虽有足够机制，但“未得到充分使用”。当局以及高级
33、工作人员也持类似看法。24. 总裁需向执董会负责，其工作表现、决定以及行为举止受到执董会监督。基金组织协定对此作了明确规定，确定由执董会选举总裁，执董会可以终止总裁任期，并规定总裁接受执董会“指导”和“总体控制”。总裁问责框架比执董会问责框架明确些，但并无多大实际效用，原因是对管理层的工作要求并无任何议定标准，没有任何正式的管理层评估程序，而且也无奖惩制度，只是在总裁 5 年任期期满时决定总裁是否留任而已。事实上，执董会在选择总裁和决定其是否续约上只发挥形式上的作用，实际决定由一些成员国当局的下属机构通过一项非透明程序作出。所以，毫不奇怪，绝大多数执董会成员认为执董会在总裁问责制上参与程度不够
34、。1325. 需要加强问责机制，以解决对基金组织合法性的严重关切问题。如果问责制设计不当，造成执董会成员不愿做出艰难的、有争议的决定，或使得基金组织官员很不愿承担风险，或使其不思进取，将过多注意力放在工作表现的机械评估上，工作有效性将会降低。更为明确的责任分工和更为清晰的绩效标准和报告机制可能会提高而不是损害有效性。第 IV 和第 V 章将进一步论述这些问题。D. 发言权26. 本评估项目在以下两个方面审查了与发言权相关的基金组织治理问题：（1）成员国发表意见和这些意见在基金组织决策程序中得到考虑的能力，（ 2）包括立法机构和民间团体在内的其他有关利益方发表意见和得到基金组织考虑的能力。评估结果显织不同的是，执董会
