1、 关于乡镇创新社会管理的调查报告XX 县地处江汉腹地，长江南岸，全县国土面积 2258 平方公里，辖14 镇、2 乡、327 个行政村，68 个社区，总人口 103 万人。近年来，该县坚持科学发展观，在重视抓县域经济发展的同时，把社会管理特别是县城斗湖堤镇的社会管理工作放在更加突出的位置，在转变城关镇政府职能、创新社会管理模式等方面进行了一些有益的尝试和探索，取得了初步成效。一、改革动因近年来，XX 县坚持“一主三化”发展战略，在加快推进新型工业化、农业产业化的同时，农村城镇化步伐也同步加快。目前，该县城区建成面积 12 平方公里，常住居民 5 万多户、18 万多人。随着斗湖堤城区发展步伐的加
2、快，各类矛盾日益凸显，影响社会稳定和良性发展的不利因素逐渐增多，主要表现在以下三个方面：一是随着县城城区的快速扩张，社会管理的难度越来越大。至上世纪末，XX 县城城区面积尚不足 3 平方公里，经过 10 年的发展，目前已经增加到 12 平方公里，预计“十二五”末将发展到 36 平方公里。随之而来的是城区人口数量的持续增长，目前已经达到 18 万多人，较 10 年前增加了近 10 万人。大量的流动人口以及企业改制后形成的“社会人” 不断集中到社区，致使县城城区社会管理的难度越来越大，城区脏、乱、差等现象非常普遍，计划生育、治安管理形势严峻。原有靠政府、部门、单位管理的模式已不能适应城区社会管理的
3、需要，不仅管理成本越来越高，而且管理不到位，存在管理的盲区，比如单位改制后的“社会人” 、流动人口等，因管理部门不明、职责不清或力量不足，既无法实施有效管理，更难以提供相应的服务，成为影响社会稳定最大的潜在因素。二是各类利益诉求的不断叠加，维护稳定的任务愈显繁重。在推进县域经济发展的过程中，因为体制改革调整、城镇改造拆迁、园区建设征地等，使各类社会矛盾与日俱增，性质也越来越复杂，而这些矛盾和问题在县城城区又表现得尤为集中。从 2000 年全县实施企业改制以来，涉及县城城区的改制企业就有 300 多家，下岗职工12000 多人；近十年来的县城城区发展，已征地近 10 多平方公里，涉及拆迁农民 2
4、4000 人，职工下岗，农民失地，他们都有各自的利益诉求。随着信息网络渠道不断畅通，群众维权意识不断增强，通过上访反映诉求逐渐成为常态，加之缺乏基层组织的疏导和稳控，群众直接到县委、县政府上访以求“更加重视” 的现象增多，调处化解矛盾的难度明显加大，接访维稳的任务十分繁重。2009 年，该县县委、县政府接待群众上访 3000 多人次，虽经妥善疏导和处理，没有出现大的群体性事件，但牵扯了大量时间精力，影响了县域经济社会发展。三是县镇之间职能重叠，不利于政府资源的有效调配。县城所在地的斗湖堤镇政府在职能上与县政府具有重叠的地方，尤其是在经济发展上。为突出发展工业经济，县政府组建了开发区管委会、招商
5、局等职能部门，分别负责县城开发区建设管理和招商引资工作，相比以前由辖区乡镇抓县城工业发展成效更为明显。但是，城区工业发展任务部门化后，弱化了斗湖堤镇的工业经济发展职能，抢占了该镇经济发展的“大头” ，而县委、县政府对该镇在招商引资、工业产值、税收等方面的考核标准并未改变。为确保完成经济工作任务，争取年终考核 “排名”，斗湖堤镇组建了强有力的招商专班，开办了镇属工业园区，导致县、镇两级在园区发展、招商引资上争资源、争项目、争资金、争税收，浪费了宝贵的政府资源，却又忽略了本该属于政府职责范围的社会管理职能，都背上了不断化解社会矛盾的沉重包袱。面对上述矛盾和问题，该县县委、县政府经过认真分析后认为，
6、其根源主要在于“一手硬，一手软” ，即“重经济发展，轻社会管理”。面对新形势、新情况，必须坚持科学发展观，大力创新社会管理模式，把经济发展与社会管理放在同等重要的位置，实现经济社会的协调发展。二、主要做法县城城区的社会管理有其复杂性和特殊性。为加强和创新社会管理，XX 县县委、县政府在深入调研、反复论证的基础上，采取了以下四个方面的措施：（一）转变镇政府职能。为克服县、镇职能重叠的问题，增强社会管理职能，提升社会管理水平，2010 年初，县委、县政府对斗湖堤镇的管理机制和管理职能进行了大胆改革：调减经济管理工作职责，工作重心转为城区社会管理，重抓社区工作。在机构设置上，撤销镇工业经济办，增设城
7、乡建设规划办；在人员配备上，县委成立了斗湖堤城区社区工作委员会，由镇委书记任主任，斗湖堤镇领导班子职数采取“9+2”模式，充实社区管理领导力量；在职权配置上，把斗湖堤城区 97 个一级科局的人口和计划生育、社会治安综合治理、“四城同创”以及民兵武装工作的管理考核权移交给斗湖堤镇；在经费保障上，调整工作经费拨款办法，实行县级财政全额预算保障；在综合考评上，剔除工业经济、招商引资项目，量身定制了城乡规划管理、城区建设、征地拆迁还建、“四城同创” 项目，占总考评分值的四分之一。同时，明确了该镇 “构筑护城河，打造特色牌，配合主战场，勇当服务器”的角色定位，全力服务县城城区经济社会的平稳协调发展。职能
8、转变后，镇委、镇政府对工作职能进行了重新定位，提出了打造平安斗湖堤、特色斗湖堤、魅力斗湖堤的工作目标，实现“两线三片 ”的工作布局， “两线”即发展与稳定两根主线，把发展融入县城区域大中心，园区发展大平台；“三片” 即社区建设管理，农业农村工作，配合县委、县政府中心工作。（二）加强社区建设。社区是党委、政府联系群众的桥梁和纽带，是城市基层社会管理和服务的基础平台，也是化解矛盾、维护稳定的第一道防线。为加强社区建设，夯实基础平台，该县县委、县政府把社区工作纳入重要议事日程，采取了一系列措施。一是理顺管理体制。根据县城城区发展现状以及人口分布，将原有的 5 个规模较大的社区调整、划分为 15 个规
9、模适度的社区，其中村居合一型社区 4 个。二是加强组织建设。健全和完善了以社区党组织为领导核心、以社区居民委员会为责任主体、以社区志愿者组织为补充的社区组织体系，15 个社区居民委员会统一建立了人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化、社会保障、环境和物业管理、社会组织发展、社区共建和谐发展等九个下属委员会，发展各类志愿者队伍 13 支、1100 人。三是加强队伍建设。改革后，全镇社区党组织和居委会成员由原来的 25 人增加到 55 人，加上公安、民政、城管、劳动保障、计划生育、户籍 6 个部门进社区的人员，以及城管监督员、治安巡逻队员、背街小巷垃圾清扫转运家庭承包户，目前社区实有各类
10、工作人员达到 278 人，用于社区运转和人员工资福利的费用达到 320 万元。四是加强阵地建设。采取政府调剂国有资产、新建扩建、共驻共建等方式，共投入资金 1500 万元，使社区工作服务用房面积均达到 300平方米以上。社区基础平台的搭建，不仅有效完成了基层社会管理与服务的各项任务，服务了人民群众，而且为建设平安和谐社会打下了坚实的基础。（三）下移工作重心。该县按照构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局的要求，在职能转变、机构建设到位后，为充分发挥社区在服务居民、化解矛盾、构建和谐中的重要作用，将工作重心下移到社区层面。为保证各项工作落到实处，县委确定由 15 名县委常
11、委及县人大、县政协的领导联系社区，加强对社区工作的领导；镇党委书记把主要精力放在社区建设上，明确 3 名党委成员任社工委副主任，每个社区安排 2 名机关干部，对社区工作进行指导督办；公安、民政、城管、劳动保障、计划生育、户籍等 6 个部门派专人进驻社区公共服务站，为居民提供“一站式 ”服务。各社区依托九个下属委员会，组织居民成立楼栋自治、环境卫生监管、治安巡逻、文体活动等群众性组织，并积极开展活动，强化居民自治，从而建立起“一个中心、三级共管” 、“3+6+x（即每个社区 3 名工作人员加 6 个部门工作人员加若干居民自治小组）”的工作机制，使社会管理工作形成了上下合力、居民参与、共谋发展的良
12、好局面。（四）强化社区服务。各社区充分发挥九大下属委员会的作用，积极组织居民共同参与，认真履行社区工作职责，以流动人口管理服务、社会治安、特殊人群安置帮教为重点，拓展了社区服务领域。一是推动流动人口服务管理创新。把流入人员视为本地人，实行亲情化、人性化、优质化服务。所有流入人口享受现居住地统一生育关怀政策，即上学入托读书与常住户籍人口相同；承包项目的条件与常住户籍人口相同；享受关爱女孩政策与常住户籍人口相同。2010 年，免费服务 2000 多人次，为流动育龄夫妇落实奖励优惠金额达 3.5 万元。二是推进特殊人群帮教管理创新。该县城区现有服刑人员 54 人，近五年来刑释解教人员 118人分布在
13、各个社区。为做好社区服刑人员、刑释解教人员安置帮教工作，各社区积极落实有关政策，为符合条件的 3 名服刑人员办理了低保，为刑释解教协助调整耕地 8.3 亩，为社区服刑人员和刑释解教人员解决春节期间特困救助和临时救助 61 人次、15600 元，指导推荐刑释解教人员就业 21 人。同时，夯实社区矫正工作基础，完善社区矫正“一室四基 ”建设。现已建社区矫正安置帮教工作站 27 个，心理咨询室 1 个，公益劳动基地 2 个，过渡性安置基地 1 个。由于安置帮教工作措施得力，无一人重新违法犯罪。三是推进社会治安重点部位综合治理创新。随着城区规模的迅速扩大，征地拆迁工作的推进，该县城区有 8 个城中村、
14、城郊村成为社会治安综合治理的重点部位，涉及到 12000 户、48000 人。为有效解决失地农民的问题，该县重点在安置上下工夫，通过县、镇、社区三级的共同努力，共解决失地农民农转非户口 8457 人，办理失地农民养老保险 7560人，建安置小区 7 个，保障房 1500 套，就近安置失地农民就业5000 人。同时，社区巡逻队坚持夜间巡逻，共协助公安部门制止犯罪 40 起，追回摩托车 14 辆。三、基本成效随着社区服务和管理工作的不断深入，广大居民对社区的认同感和归属感显著增强，社区作为化解社会矛盾的前沿阵地和组织居民参与社会管理的功能日益显现，县城城区经济社会发展发生了可喜的变化。一是理顺了关
15、系，提高了服务效率。该县对斗湖堤镇的工作职能调整后，县、镇两级在抓县城城区经济社会发展中的职能定位更加明晰，镇里可以集中精力抓社会管理，县里成立了经济开发区，专门从事招商引资和经济发展，使政府资源的配置和利用更加合理高效。工作重心下移后，社区可以发挥更加贴近居民的优势，开展更为高效的便民服务。2010 年，社区办理低保 4000 多人；为 120 户实施大病救助；为1727 户低收入家庭申报住房补贴 455 万元；为 284 户申报了廉租房和经济适用房；办理城镇居民医保 94592 人；协助办理灵活就业人员社保补贴 1416 人；发放现役义务兵优待金 97500 元；以创业促就业为推手，新增就
16、业岗位 1909 个，完成扶持创业 262 人，带动1029 人就业；申报创业贷款 202 户，发放贷款 96 笔 565 万元；开发社区公益性岗位 248 个。在居民家门口服务，方便了居民办事，提高了办事效率，提升了服务质量，树立了党和政府的良好形象。去年以来，斗湖堤镇及多个社区因卫生、就业、退休人员社会化管理服务等工作成绩突出，受到省及 XX 市有关部门的表彰。二是化解了矛盾，维护了社会稳定。社区充分发挥居民自治功能，通过居民说事、居民议事等形式，及时发现、化解苗头性、倾向性问题，使一些信访问题直接消化在社区，消化在基层。同时，斗湖堤镇集中精力做好信访维稳工作，2010 年，共受理群众来信
17、来访 198 件，其中：县转 56 件，本级 142 件，接访 640 人次。镇委、镇政府针对信访问题召开专题信访工作会议 19 次，召开各类信访听证会 8 次，解决疑难问题 19 件、254 人，妥善处理了 6 起突发事件，信访结案率达到 90%，信访问题同比下降 50%。信访维稳工作没有给县委、县政府正常工作秩序带来干扰，“护城河” 的作用充分显现。三是树立了形象，促进了社会和谐。由于社区作用得到充分发挥，居民参与积极性不断增强，创建省级文明县城、卫生县城、园林城、双拥模 XX 县“四城同创” 活动顺利推进，XX 区全面改造升级，城市功能日益完善，城市管理不断加强，城区面貌焕然一新，省级卫
18、生县城已授牌，双拥模 XX 县通过了省级考评，省级园林城市创建被评为先进县；在社区的组织和带动下，创建了一批社区文化长廊、医院文化长廊、校园文化长廊、企业文化长廊、“双拥” 一条街、消防一条街、平安一条街等特色文化阵地；一批群众性的文化艺术团体、体育健身队伍活跃在社区，活跃在广场、公园，群众文化生活日益丰富；文明街巷、文明小区、文明楼栋、文明家庭创建活动持续深入，市民文明素质明显提升。2010 年，斗湖堤镇被授予全省群众体育先进单位称号。与此同时，发生在县城城区的治安案件迅速下降，2010 年治安案件比上年下降了近 20 个百分点。城区的环境愈来愈美，居民的文明素质愈来愈高，县城的知名度、美誉
19、度不断扩大，已成为居住和投资的理想选择。四是消除了障碍，促进了经济发展。社区是社会的基本单元，是社会和谐、经济社会健康持续发展的基础。XX 县通过转换职能、下移重心、夯实社区、强化管理等一系列改革创新，不仅使斗湖堤城区和谐社区建设稳步推进，为居民群众创造了安居乐业的良好环境，也使制约经济发展的矛盾和障碍逐步消除，全县经济发展呈现良好态势，尤以县经济开发区受益最为明显。2010 年，开发区下辖的孱陵工业园实现“满园工程” ，入园企业 36 家，其中建成投产企业 26 家，完成投资 12 亿元。在斗湖堤镇的全力配合下，青吉工业园建设也全面铺开，完成基础设施投入 3.2 亿元，拉通了 4 平方公里路
20、网框架，征收土地 4000 亩，落户企业 15 家，项目总投资 49 亿元。中粮集团、汉兴科技和新生源等多个重大项目已于今年先后开工投产，预计可新增产值 40 多亿元，开发区的经济总量将实现翻番。不仅如此，全县经济社会也实现了“高开稳走”的良好态势。2010 年，全县实现地区生产总值 105.29 亿元，同比增长 13.2%；实现财政总收入 7.91 亿元，同比增长 43%；完成全社会固定资产投资 73.92 亿元，同比增长 35.8%；社会消费品零售总额达到 58.6 亿元，同比增长 16.2%；城镇居民人均可支配收入达到 11867 元，同比增长 11%；农民人均纯收入达到 6736 元，
21、同比增长 22.2%。四、经验启示通过对 XX 县斗湖堤镇推进社会管理创新的探索和实践的调研，使我们认识到，在重视大中城市社会管理创新的同时，必须重视小城市（县域）社会管理创新。目前，人们将社会管理创新的注意力集中在大中城市，而 XX 县根据自身实际，大胆探索，在县域社会管理创新上迈出了可喜的一步，为全省县域社会管理创新提供了可资借鉴的经验。同时，我们也得到三点启示：第一，转变基层政府职能是社会管理创新的突破口。社会管理创新需要重新定位基层政府的职能，基层政府需要由过去偏重经济发展转向偏重社会管理和公共服务，但要让乡镇政府放弃招商引资和财政增收职能，涉及到资源的重新分配和利益的重新调整。XX
22、县剥离城关镇政府的经济职能堪称破冰之举，在剥离城关镇政府经济发展职能的同时，将其财政开支纳入县级预算，给予足额保障，有效平衡了县政府与城关镇政府的利益关系；同时，赋予城关镇政府相应的社会管理权力，确保了城关镇政府真正成为一级社会管理主体，这更是大胆而有效的改革举措。第二，加强社区建设是社会管理创新的基础。社区是社会的基本单元，在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥着十分重要的作用。当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，我国城市基层社会正在发生深刻变化，城市社区日益成为社会管理的重心，改善民生的依托，维护
23、稳定的根基。强化社区的管理和服务职能，是人民群众的迫切愿望，是加强和创新社会管理的必然要求。没有社区建设就没有社会管理，这是我国社区建设 10 多年来的一条基本经验。XX 县在社会管理创新中，高度重视社区建设，合理调整社区规模，健全社区组织体系，加强干部队伍建设，改善社区基础设施，完善投入保障机制，推进政府公共服务进社区，发展社区居民互助和志愿服务，为社会管理搭建了完善的基础平台，保证了各项管理和服务工作的有效落实。第三，政府行政管理和居民自我管理有效衔接与良性互动是社会管理的有效机制。XX 县在创新社会管理中，并没有将社会管理简单理解为政府对社会的管理，而是将社会管理理解为政府行政管理和社会
24、自治管理的有机结合和良性互动，因而在加强政府社会管理职能的同时，也更加重视增强社区的自治和服务功能，建立和完善社区管理与服务体系。XX 县充分发挥社区居委会的自治功能，动员居民加入九个委员会，不是简单地将这九个委员会作为居委会的“腿 ”，而是更多的作为居民参与社区自治的组织载体，提高了居民群众的组织化程度。XX 县的改革实践，是县城社区建设的成功探索，迈出了县城社会管理创新的可喜步伐，对全省其他县级城市具有较强的推广借鉴价值。但是，既然是改革探索，就不可能一步到位，需要不断认识、不断深化、不断完善。为此，我们将把该县作为试点，加强指导，帮助完善改革方案，推进改革不断深化发展；同时，认真总结，适时召开理论研讨会和工作现场会，推广该县的成功经验，推进我省县级城市社区建设快速发展，为加强和创新社会管理奠定坚实的基础。
