1、2008 中国重庆青年人才论坛优秀论文（10）统 筹 城 乡 综 合 配 套 改 革 试 验 区 的 “试 错 权 ”问 题 探 讨 1市 纪 委 王靖平摘 要：试错权”问题 来自于统筹城乡综合配套改革试验区对改革之路的探索创新过程之中，主要包含了政策法规的试点权和决策失误免责权两层含义，其 实现方式主要是要求中央给予重庆在遵循法律基本原则的情况下对现有法律制度和体制作适度变通的权利。这对于统筹城乡改革具有扫清法律制度障碍、增大改革决策自主性、培育创新精神等方面的重大意义，在 这个特定改革环境中有其合理性。同时，在处理“ 试错免责” 与决策失误问责 之间 的关系时，既要认识 到“ 试错权”不等
2、于对所有决策失误责任的豁免权，又要在决策失误问责中应当体现“鼓励创新， 宽容失败”的精神。为了保证“试错权” 的正确运用，在改革中还应当需要相关配套制度的跟进。关键词：统筹城乡 试错权 试错免责在法制政府观念日益深入人心和问责制度日益完善的今天，对待工作中的决策失误尤其是在决策中因违反国家的现行法律法规的规定进行决策而造成严重后果的，通常的观点是应当对决策者进行责任追究。但最近，在统 筹城乡综合配套改革的特殊背景下又出现了一种与此完全不同的新主张，那就是备受媒体关注的“试错权 ”问题，本文就是围绕这种新主张所涉及统筹城乡改革的若干理论与实践问题而展开。一、 “试错权”问题概论（一）试错权问题的
3、由来去年 6 月，重庆市被国家发改委授权作为我国统筹城乡综合配套改革的试验区。由于统筹城乡改革试验是一场涉及数千万人的根本性政治、经济和社会权益的深广的重大改革，在诸多方面都极易引发与现有法律体制制度的冲突，一旦重庆的探索与上位法冲突，改革就会失去合法性。而且，由于我市的统筹城乡改革仅仅只有国家发改委这么一个国务院的职能部门的一纸文件的授权，尚未获得全国人大和国务院授权的在遵循国家法律基本原则前提下在改革创新决策中对法律法规进行适度变通的1本文在参加分论坛时的原题目为决策失误责任追究与统筹城乡综合配套改革试验区“试错权”问题探讨 ，现在的题目有细微变化，并在保持原有观点的基础上对文章内容方面也
4、进行了较大程度的充实。权利。这给我市今后的改革造成极大的、无法预料的法律制度障碍，这是我市统筹城乡改革尚未解决的一个严肃的、重大的法律问题，如果解决不好，不仅可能就会使各种改革措施很难真正具有创新意义，而且可能给我市今后的统筹城乡改革带来不可预见的经济和政治危机。“试错权”这一关于综合配套改革的特殊命题由此而产生。在今年 3 月 6 日的全国人大审议政府工作报告时，重庆的人大代表杨庆育首次提出了统筹城乡综合配套改革重庆试验区“试错权” 问题 2，就是希望中央应允许国家批准的六个试验区,特别是重庆试验区在全国率先出台一些创新性的政策法规，大胆进行改革尝试,试验如果正确,可作全国样本,如果错了，改
5、正回来不作追究。杨庆育的说法，得到了重庆市代表团多位全国人大代表的呼应。目前，其他的一些已经进入综合配套改革试验区行列的区域也同样提出了改革的“ 试错权” 命题。（二）“试错权 ”主张的主要内容按照杨庆育的理解，“ 试错权”是一个包括法律授权、政策支持等内容的综合体系，借此创造一个鼓励改革创新的氛围和环境。允许 试错的目的在于，用综合配套改革试验区最小的试验 成本,换取最大的改革成果 3。笔者认为 ,“试错权” 至少包括两方面的内容：一是创新性政策法规上先试先行的试点权。由于城乡统筹试验的立法和改革措施的制定必须具有适度超前性、相对突破性和较大试验性，这就需要通过中央授权增加改革性法规政策的变
6、通性。二是出现失误的责任豁免权，在试点中如果发现错了，也是允许的，或者在纠正回来后给与必要的追究免责。这里所指的失误主要应当就是决策失误，因为试点权主要针对出台各种改革措施的决策环节，（其中主要是改革性法规政策的制定，）而不是政策的执行和监督环节。（三）“试错权 ”主张的实现 方式“试错权”在本质上是一个法律 问题，其目的是 为改革试验区将要推行的那些创造性的、但又必然是充满政治和法律风险的改革试验扫清所有法律上的障碍，其核心在于从中央获得在政策法规上先试先行并免受责任追究的法律承诺，并以此为依据对地方的改革者作出这种承诺。笔者认为，对 于重庆试验区来说，“试错权”主张的实现方式主要有两种方式
7、可以考虑：一是要求全国人大拟订和颁行专门针对重庆和成都这两个城市统筹城乡改革试验区条例，在其中规定这两个试验区在政策法规上先试先行的权利和出现失误后不予追究的权利。这是有先例可循的。当2 “应允许重庆试验区有试错权 ”， 重庆晨报2008 年 3 月 7 日第 006 版3“中央应给综改区试错权” ， 世纪经济报道 ，2008 年 03 月 15 日年的广东为了确立深圳等特区的法律地位，使之获得改革试验区的“试错权”，就提请全国人大出台了广东省经济特区条例。 为此，笔者建议重庆和成都两市的人大与政府应该借鉴广东省的经验，立即研究、起草和审批统筹城乡综合改革试验区条例后上报国务院，并由后者提请全
8、国人大常委会予以批准实施 4。二是提请全国人大赋予重庆特别立法权。在全国人代会上，针对杨庆育关于重庆试验区的“试错权” 主张，全国人大代表、重庆索通律师事务所律师韩德云已经就此提出的一个关于请求全国人大授予重庆统筹城乡综合配套改革试验区特别立法权的议案的议案 5。所谓特别立法权，是相对于一般立法权而言。重庆作为一个省级单位，拥有一般地方立法权。市人大制定地方性法规、市政府出台行政规章，即是行使该权力。当年，中央也曾对深圳等特区进行了这样的特别立法授权。如果重庆获得了特别立法权，在改革决策过程中，出台各种改革措施（包括地方性法规、政府规章和各种创新性政策）时，就可以根据实际情况，在遵循宪法、法律
9、和行政法规的基本原则的基础上，对现行规定给予适当变通，而不必担心与现行法律制度的冲突。以上两种方式是整个重庆试验区相对于中央而言的“试错权” ，这是一种较高层次的试错许可。此外，对于重庆试验区的具体的改革者们在统筹城乡改革路径的探索过程中，也有一个“ 试错权”的问题。我们还可以考虑利用重庆市地方的立法权制定重庆市改革创新促进条例，为重庆地方的改革者在改革中的“试错免责”提供必要的法律保障。二、 “试错权”主张在统筹城乡改革试验中的合理性笔者认为，统筹城乡综合配套改革试验就是要通过不断总结“试错”的教训来实现为全国的体制改革提供新经验和思路，创造新体制、新机制、新模式和新优势目标。这不仅符合人类
10、认识和实践的规律，也是一种发现真理、接近真理的科学方法论。在统筹城乡综合配套改革的探索试验中，这是一种具有其合理性的科学命题。其合理性主要体现在三个方面：一是因为试错权所体现的“鼓励创新，宽容失败” 精神是改革创新决策的正确价值导向。由于人类在认识和改造自然的过程中的能力、手段和条件的有限性和不确定性，决定了改革创新过程中避免不了既有成功也有错误或失败。可以这么说，一部人类改革创新史，可以说就是一部记4从 1979 年 8 月，广东省方面开始着手研究、起草广东省经济特区条例 ，1979 年 12 月中旬，广东省五届人大第二次会议原则通过该条例，上报国务院。1980 年 8 月 26 日，时任全
11、国人大常委会委员长的叶剑英亲自主持五届全国人大常委会第十五次会议，批准公布广东省经济特区条例 。5“统筹城乡试点，代表呼吁赋予重庆特别立法权” ， 重庆日报2008 年 03 月 04 日 第三版 载着无数的错误、挫折、失败的历史，就是一部不屈不挠地纠正错误、不断开拓创新的历史。中国革命和建设的辉煌成就，也是中国共产党领导全国人民在不畏艰难险阻、勇于探索创新、不断修正错误、实现自我完善的过程中取得的。正因为如此，在一个文明进步的社会里，对待创新不应有“成王败寇 ”的思维，而应倡导“ 失败乃成功之母” 的观念，给创新者更多空间。“试错权”主张要求为改革探索中的一些失误给予必要的免责，正是这种“鼓
12、励 创新，宽容失败”人文精神的体现，并为广大改革者大胆创新的提供了根本保障。有了这种保障，才能让社会进步的活力竞相迸发，让自主创新的源泉充分涌流。近一个时期，关于“ 宽容失败”已经成为社会各界有识之士共同的呼声，无论在地方政府工作报告还是在地方及国家的一些立法中，都有反映。这些“宽容失败 ”的提法和思路，尽管涉及的领域有所不同，但其出发点，都是为了鼓励人们在各项创新活动中放下包袱，勇于尝试，大胆探索。在 统筹城乡综合配套改革中，“ 试错权”这一命题不仅体现了对改革者勇于探索精神的尊重和珍视，也正成为中国社会和谐进步的一种生动写照，构成了当今改革者在改革创新决策上的一个基本 价值取向和指导原则，
13、构成了改革创新赖以成功所需要的创业文化氛围的核心理念所在。二是因为统筹城乡综合配套改革试验区“试错权” 这一命题本身就是在新的历史时期进一步解放思想的体现。中国历史证明，每一个重大发展步骤，每一个巨大变化，无一不是解放思想、大胆地试、大胆地闯的结果。但解放思想不是坐而论道，必须落实到改革创新的科学实践上。统筹城乡综合配套改革试验区“试错权” 这一命题 本身就是在新的历史时期进一步解放思想的体现。一方面，在改革的政策法规上的先行先试，就意味着冲破旧有思维模式和传统观念的束缚，突破条框限制，想别人不敢想的事，做别 人不敢做的事，不怕突破和冒尖。另一方面，试错免责机制要求更加客观地对待干部的成败，更
14、加客观地辨识“败” 的成因和时空条件，要允许干部犯错误，决不能因为失误、“败笔 ”而将其“一棍子打死” 。这有利于形成理性宽容的良好外部环境，营造出鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，让改革者能在改革创新途中消除后顾之忧，放开手脚轻装上阵，在全社会培育创新意识，倡导创新精神，完善创新机制，大力提倡敢为人先、敢冒风险的精神，大力倡导敢于创新、勇于竞争和容忍失败的精神。三是允许“试错 ”是统筹城 乡综合配套改革试验 的特点决定的。统筹城乡综合配套改革具有与国家过去的改革不同的特点，从中央给予的优惠条件看，过去的改革几乎都是国家给政策、给资金的改革，这种政策和资金的支持也成为改革取得成功的重
15、要因素。现在的统筹城乡综合配套改革则是一项开拓性的工作，不仅没有国家政策资金的支持，没有可以照抄照搬的经验，没有可以依葫芦画瓢的模式，中央唯一能给与的就是允许在政策上先行先试的“试错权” 。此外，从改革的难度看，目前我市的一些改革已经步入“深水区 ”,而且涉及诸多方面的利益， 难度很大，每一项探索都是一项系统工程，都是“硬骨头”，如果说“浅水区” 的改革是“摸着石头过河”的话， “深水区” 的改革就没法摸着石头过河了，目前由于原有法规政策的制约，诸如在土地流转、城乡低保等领域的“ 新政”都遭遇了“创新性违 法” 的尴尬。面对这样的改革特点，我市如果单纯采用“拿来主义”的办法通 过向深圳等老 “
16、特区”学习经验是不可能解决统筹城乡综合配套改革问题的，所以我们必须有不同于老特区的办法。那就是，我们必须具有只有勇于创新，敢于突破传统思维的禁区，像当年深圳那样“ 杀出一条血路”的勇气闯 出一条新路来！这条路就是在边试边行的“ 试错”之路，试出一条重庆统筹城乡综合配套改革之路。三、 “试错权”对促进统筹城乡综合配套改革的积极作用（一）“试错权 ”可以解决 统筹城乡综合配套改革 创新道路上的法律制度障碍问题，最大限度地保障创新行为的合法性。按照重庆市统筹城乡综合配套改革的改革思路，重庆将推进包括深化行政体制改革等 6 个方面的配套改革，这些改革涉及到社会生活的方方面面。但是，由于国家法律的滞后性
17、，在我市已经遭遇了创新性违法的尴尬，最为 典型的是土地流转制度改革与现行土地法规之间的冲突。例如，重庆市以工商局名义正式出台深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见，就重庆实施城乡统筹改革推出了五十条具体措施中，一个相当引人注目的规定是允许土地承包经营权入股组建合作社，而且入股有限责任公司的规定也在试行范围内，这无疑与土地管理法有关规定相违背。可以预见，这条土地流转制度改革之路最终仍然是走不下去的，除非国家修改以前的所有相关法律并最终将土地所有权还给农民。而目前，我国现行有效的法律达到 230 部，行政法规达到600 件，而且 2010 年还将实现“建成中国特色社会主义法律体
18、系” 的目标。如果我们在这样的环境下偷偷摸摸创新，既不利于维护国家法制的统一性，也容易产生创新违法，不利于鼓励改革创新。而这种违法行为如果得以默许而不受到必要的惩罚，那么也就会给今后社会的普遍违法树立一个恶性示范，将使得中国的目前已经非常艰难的法治进程受到致命的打击。但是，如果重庆从中央获得“试错权”，就意味着取得了在遵循国家基本法律、全国相关决定和国务院相关法规的原则下进行适度立法变通的权利，从一开始就能最大限度地保障创新行为的合法性，那将能更好的协调作为综改试验区的重庆社会生活的方方面面。（二）“试错权 ”将使我市在 统筹城乡综合配套改革中得到更大的自主权和更多的自主创新空间。改革开放的实
19、践表明，一个地方的发展动力往往来自于中央向地方的放权。允 许地方“ 试错” ，通过放松管制，营造一些宽松的政策环境和综合环境，不 仅有利于地方更多地发挥自主性，探索本地未来发展的模式，而且有利于地方在改革中发现更多的新方法，推进地方的制度创新。而目前我们在改革中制度创新的最大障碍就在于地方可以进行“试错” 的权力太小、太狭。从总体上 讲，改革开放几十年来，中央掌控资源配置权限、自上而下配置资源的体制并没有根本触动。这些年，随着一些关键部门管理权的逐步上收和事权的逐步下放，地方的政策创新空间更是十分有限。因此，赋予地方政府在改革方面的试验权，既是一种政策激励，也是一种使地方获得更大的自主权和更多
20、的自主创新空间的现实要求。深圳等特区的改革成功的例子也证明了，一个地方的自主权越大，发展动力就越大。政策法规试点权作为“试错权”的重要内涵，就是要求中央通过改革试验区以“ 试验” 的名 义向地方让渡改革的部分决策 权，尤其是经济改革的决策权，让地方政府自行决定改革的具体措施，最大程度地发挥了地方的主观能动性，这将为突破制约经济发展的体制束缚奠定了基础。因此“ 试错权 ”的获得也将使我市在 统筹城乡 改革中得到更大的自主权和更多的自主创新空间。此外，我们从中央获得“ 试错”的权力后，我市作为统筹城乡综合配套改革试点”地区的机构设 置不必完全和中央的机构设置相对接， 试点地区可以减少行政层级的设置
21、，简化审批程序，政府作用更多体现在对市场环境的营造和公共服务上，也易于实现“小政府，大社会” 的模式，从而利于特区寻找合适的发展模式，激 发了特区创新的能力，从而加速了发展。（三）“试错权 ”将有利于我市开拓 创新精神的培育， 营造更加宽松的改革创业环境。一个城市要想从根本上使百姓富裕起来，必须激发全民创业，让一切有利于创业的新鲜思想更加活跃，让一切创造财富的源泉充分涌动。例如，深圳在四分之一世纪的成长历程中，有无数的创业者，白手起家、开创事业， 经历了一次次的尝试、受挫、再 尝试 、再受挫，最终一步步走向成功。可以说， 这座城市开放包容的文化精神和社会氛围，是这些个人或是企业不断探索创新的原
22、动力。深圳的发展给我们启示，在社会主义市场经济条件下，要改革创新就是要大力倡导自强不息、勤劳致富的创业精神，充分发挥人民群众的主体作用，以创业推动发展，以创业带动就业，以创业加快致富，以创业促进和谐，以 创业推进创新。没有开拓精神，创新就是一句空话。当前，重要的是我们亟需营造一种“ 鼓励创新、宽容挫折、容忍失败” 的和谐氛围，提倡“先干不评论，敢试不议论，时间作结论”的创新理念，鼓励各方面创新创造，以各方面的 创新，推动经济的发展和社会的进步。但是，无论是在经济领域，还是政治领域，改革都是一件政治风险极大的事情。如果没有试错权，试对了当然皆大欢喜，如果试错了，轻则失去政治前途和政治地位，重则入
23、锒铛入狱身败名裂。正是鉴于改革的风险性，在加之严厉的行政问责制度，往往让主导地方改革的主政者们疑虑重重，不求有功，但求无过，既不让位，又不作为，这种庸碌状态必将阻滞我市改革进程，从而制约了改革试验区的生机和活力。“试错权”主张对探索性失 败不予苛责， 这作为一种鼓励改革的信号和姿态，则有利于拓展改革创新的空间，有利于人们放开胆子去突破禁区，从而使经济社会发展的在改革创新的道路上越走越宽广，并通过激励政策，可以让那些面临困境的改革创新者抛却顾虑，挺直腰杆，再接再厉，这必将会激发起我市改革的活力，营造更加宽松的改革创业环境。四、试错免责与决策失误问责之间关系的正确把握所谓“决策失 误” ，是指有决
24、策权的领导干部在对重大事务的决策过程中，因主观上的故意或者过失，不遵守决策程序的有关规定或不执行或不正确执行党和国家政策、法规，作出的决策经过客观事实证明是一种错误并造成无法挽回的损失而应当受到惩戒的行为。通常，决策失误表现为决策机构主要领导成员在决策中不执行或不正确执行党和国家政策、法规、不执行或不正确执行上级机关的规定、决定、不履行或不正确执行重大决策程序、未经集体讨论决定而进行决策、不执行或擅自改变集体决定，独断专行，个人或少数人决定重大问题、不认真进行调研及可行性分析，向上级决策机关提供错误参考信息、决策后发现可能造成损失，能够挽回或减少损失而不采取措施纠正等情形。党的十六届四中全全提
25、出“建立决策失误责任追究制度” ，使决策者必须正面决策失误所导致的经济、政治、社会、道义等方面的不良后果，必须承担由此引起的法律、行政、经济、道 义 等责任，并依照相关法规予以应得处理。在现实中决策失误给国家和人民的利益构成了巨大的危害，应当对决策失误进行问责已经越来越成为人们的共识。在我市来说，随着重庆市政府部门行政首长问责暂行办法的出台，决策失误责任追究制度已经作为行政问责制度的重要内容被明确规定了下来。由于“试错权 ”其中一层 重要的含义就是对特定的改革中政策决策失误给予免责。当人们对决策失误进行追究已经成为一种共识的背景下，是否意味着“试错权” 与决策失 误追究制度的精神存在根本的冲突
26、呢？在执纪活动中又怎样处理这两者之间的关系呢？这是我们探讨“试错权” 必须回答和解决的问题。笔者认为，对于“试错权 ”与决策失误责任追究制度不应当是对立的关系，是一个问题的不同侧面。改革中的允许“ 试错”是相对的，免责是有条件的。决策失误责任追究也是相对的，也是有条件限制的。因此既要坚决反对将“试错权”绝对化，又要反对忽视政治经济效果的决策失误责任追究。具体而言，我们在执纪活动中至少可以从下面两个方面正确把握试错免责与决策失误问责的关系：一方面，必须认识到试错免责是相对的，“试错权 ”不等于对所有决策失误责任的豁免权。为此，我们必须认识到改革创新是一项风险大、难度大的事业，需要宽容和支持，但绝
27、对不是鼓励犯错误，也并不意味着不承担任何责任，相反， 对于那些有明显失误或者有明显过错的决策者和实施者，必 须追究其相应的法律责任。第一，允许“ 试错”并不意味着宽容那种不负责任的主观失误或弄虚作假，对失职、造假以及没有从失败中吸取经验教训等不负责任造成的决策失误行为。如对于因腐败行为导致的决策失误，因形象、面子、政 绩而导致的决策失误，因急功近利、盲目跟风而决策失误的，因刚愎自用、违背规律、不讲科学而决策失误的，绝不能宽容， 应严格实行问责制。第二，允 许“试错”并不意味着可以违反民主科学的决策程序进行决策。民主科学的决策程序是正确决策、避免决策失误的根本保障，也是衡量决策失误的标准。第三，
28、允许“ 试错”并不意味着可以随意突破法律的底线，损害法律的权威。如果随意超越权限，触及法律的底线也将承担相应的决策失误责任。如土地是农民最后一道“保障线” ，触及土地的改革试验就一定要慎重。第四，允 许“试错”并不意味着在改革中所有的错都能犯。必须要认识到，有些错是不能犯的，如不犯不能弥补的错，同样的错不能老犯，低级错误也犯不得。如果因此而失误，也应当受到追究。第五，允许“试错”，并不意味着可以肆意浪费公共资源，屡试屡错。另一方面，在决策失误问责中应当体现“鼓励创新， 宽容失败”的精神。由于改革 创新是一个新生事物，是在走前人没有走过的“ 试错之路”，我们在处理在统筹城乡综合配套改革中因探索改
29、革途径的政策试点中而出现的一些决策失误行为时，不能搞“一刀切 ”，应当区别对待。只要不是因腐败、失 职渎职而故意造成的错误，不是因严重违反民主决策程序造成的错误，不是因形象、面子、政绩而导致的决策失误，对其行为的评价都应当客观公正地进行，在符合规定条件的情况下可以给予必要的免责或者在追究过程中给予必要的从轻或减轻处理。笔者认为，这个免责的条件应当这样设定：一是改革创新方案制定和实施程序符合有关规定，做到了公开、透明的；二是领导者及职能部门主观上没有谋取私利的动机，且没有与其他利益相关体或个人恶意串通，损害公共利益的；三是未造成重大经济损失等严重后果（但事前做过风险评估并被相关部门审核通过的除外
30、）；四是客观上没有严重损害公共利益或领导者及职能部门没有谋取私利，没有与其他利益相关体或个人恶意串通事实的；五是职能部门对专项工作进行创新或探索的过程中，尽到了应尽的义务；六是失误不是明显可以避免的；七是免责并非无原则试错，即法律、行政法规另有规定，从其规定。总之，只要有利于改革和发展，只要有利于我市统筹城乡发展目标的实现，我们就要旗帜鲜明地支持大胆闯、大胆试。只有这样，我们才能真正完成中央赋予的统筹城乡综合配套改革使命，促进重庆国民经济和社会事业的又好又快发展。五、建立与试错机制相适应的相关配套制度的建议既然改革是一种探索性的试验，改革中必要的试错免责已成为值得肯定的主张。然而，人 们担心“
31、改革失败免责 ”可能成为以权谋私的“保护伞” ，也并非多余，不是没有理由的。一个 时 期以来，公众看到的许多改革创新，不是利用改革变相提高工资、增加福利待遇，就是以改革为名行侵吞国有和集体财产之实，结果是部分掌握公共权力者从改革中得到好处，国家、集体和普通公众成为改革的受害者，在社会上引起了强烈不满，成为严重的社会问题。因此，建立改革中的试错机制，首先要解决公众普遍关心的借改革之名行以权谋私之实的现象，斩断改革与谋取私利之间的通道。要保证改革中试错免责的制度不被不良用心的人利用，成为侵犯公共利益损公肥私的“ 保护伞” ，“试错免责” 机制就必须一系列相关制度予以跟进， 强化约束机制，减少改革出
32、错的风险，提高改革的成功率，提高改革措施的实施效果，维护社会的公平与正义。首先，要建立严格的改革创新决策制度，尽量减少和避免改革中的决策失误。 一是建立改革决策的论证和听证制度，确保群众的广泛参与。对于重大的改革创新，必须进行系统的论证，包括可行性论证和不可行性论证，通 过听证广泛听取公众意见，从而保证改革创新决策的科学性和合理性，防止改革创新计划和议案一开始就是无源之水、无本之木，避免有关人员“ 拍脑袋” 决策。二是推行重大改革性法规规章的制定出台的“中立化”。 长期以来，不少地方的政府立法基本上沿袭着“谁是执法部门，谁就是立法草案的起草部门”的做法，其结果是改革性政策法规的制定很难摆脱部门
33、权力的影响，这样使法规规章起草变成了他们利用公权力为部门谋取私利益的行为合法化了。为此，建议在重大改革政策措施（包括法规规章）制定过程中，采取直接委托、公开招标等方式，将草案的起草交由中立的专业人士或者社会组织起草，以“中立化立法” 克服“部门化立法”弊端。这样，不仅有利于尽量减少和避免改革中的决策失 误，也有利于更广泛地动员公众对政策法规制定过程的参与，有利于更好地维护群众利益，更好地保障公民权利。其次，建立改革决策失误的纠错机制，及时纠正改革中的失误，避免和降低政府决策失误的成本和风险。一是要建立改革创新实施过程的定期检查和监督制度。这是保证改革创新工作沿着既定方向推进的重要保障，同时也是
34、及时发现问题、纠正偏差、避免重大失误的基本途径。改革创新决策程序完成后，在实施过程中不能放任自流，必须进行全过程监督，防止执 行走样， 误 入歧途。二是将改革 创 新决策纳入效益审计范围。在许多发达国家，针对政府决策的项目都有一套完备的监控预警体系。在项目进行当中，一旦出现问题，预警系统就会发出警报，亮起红灯，提醒政府马上审查，解决问题。这样，可以避免问题进一步蔓延。因此，我们在政府的决策执行中，应该积极探索效益审计，注意揭露由于决策失误造成的严重损失浪费等问题，将决策失误在执行阶段就揭露出来，以避免和降低政府决策失误的成本和风险。其三，要建立科学合理的改革成效评估制度，确保对改革过程和结果给
35、予客观公正的评价。改革创新的最后结果无论是成功还是失败，都不能单纯由决策者和实施者自己评价，而必须组织政府有关职能部门和社会组织、 专家学者对改革创新的决策和实施过程及最终结果进行全方位的评估，不 仅可以总结经验、吸取教训，而且还可以指导未来，防止重蹈覆辙。如果建立合理的评价机制，改革者只要尽到了应尽的义务，在万一发生重大损失的情况下，只要达到上述的免责条件，相应权力机关（人大或上级党委）有依据对具体职能部门做出一个合理的评价并给与相应的免责，减 轻其社会压力，并以此依据应对可能出现的公共危机。此外，对于在重大决策的实施过程中可能出现风险的项目，应当实行重大决策风险等级评估机制。如果对重大决策带来的工作创新有可能会影响公众利益，有可能会有不可预见的经济损失等严重后果等，事前进行风险评估，形成报 告后提交地方人大、政协讨论通过，万一发生上述状况时亦可减轻责任。最后，要建立公正合理改革风险分摊机制，防止将改革失误的风险殃及弱势群体，确保社会公平。改革创新其实是个充满风险的过程，我们可以宽容那些好心办坏事的不幸者，但是这样的宽容是有前提的，那就
