1、地方政府投融资平台运行机制研究 作者： 朱琳作者单位:河南工业大学管理学院 财经视线 2010年 第30期 字号：【大 中 小】 基金项目：2009年度河南省政府决策研究招标课题（B609） 中图分类号：F812.5 文献标识码：A 内容摘要：为应对全球金融危机的冲击，我国政府实行了积极的财政政策，地方政府投融资平台的作用更加突出。本文就分别从融资机制、投资机制、风险防范机制及监管机制四个方面提出了完善地方政府投融资平台运行机制的建议和对策。 关键词：地方政府 投融资平台 运行机制 自2008年底以来，地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，地方政府组建的投融资平台在投融资过程中的主
2、导作用愈加显现。地方投融资平台通过大规模投融资推动城市化建设，为我国应对金融危机和扩大内需发挥了重要作用，地方政府在构建地方融资平台方面也取得不少成功的经验。与此同时，地方政府投融资平台的发展也面临着一些问题和困难：注册资本、净资产及利润少、银行负债多；融资渠道和方式还有待创新；融资平台本身可持续发展能力弱，还款来源主要依赖于财政逐年积累；风险放大等。因此，如何建立和完善规范化、市场化和透明化的地方政府投融资平台运行机制，使之更好地为地方政府建设服务，成为必要的研究课题。 健全地方投融资平台融资机制 （一）形成以财政政策性、内源性融资为主体的资金注入机制 1.财政政策性资金的资金注入机制。财政
3、政策性资金是地方政府投融资平台运作的启动资金及后续投入资金，根据我国目前的现实情况，能够注入到地方政府投融资平台的财政政策性资金主要包括财政资金注入、土地增值收益返还及税收返还等。 财政资金注入。财政资金注入可以分为初始投入和增量投入。财政资金的初始投入是指地方政府在地方投融资机构形成时投入的资金；财政资金的增量投入是指地方财政按照每年预算安排的基本建设资金、专项资金，根据地方政府在不同的投资项目中形成的产权和股权，提取一定的比例作为对投融资机构国有资本金的增量投入。 土地增值收益返还。对地方政府投融资平台工程建设场地及周边一定范围内土地经营机制进行创新，引入市场化机制，经营盘活土地，将土地增
4、值收益纳入土地储备专项资金，成为土地相关项目建设基金；土地政策收益（出让金）和土地开发带来的部分税收，纳入建设资金和运营补贴。 税收返还。地方投融资机构投资建成的公益性建设项目，其生产经营活动产生的各级税收地方留成部分及路桥收费等规费收入，由地方政府财政部门通过预算支出安排，注入到相应的地方投融资机构。另外，根据税法的规定，地方投融资平台对基础设施、公共设施进行投资并实施施工时有营业税等方面的优惠，可以作为资本金返还给地方投融资平台。 2.投资项目收入注入。地方政府投融资平台的内源性融资主要是指地方投融资企业通过项目投资获取收益，再按照收益的一定比例定期再注入到相应的投融资机构。随着地方投融资
5、企业的发展壮大，其发展的重点应该是依靠自身的良好发展，利用经营获取的收益扩大资本规模，进入发展的良性循环。 （二）以地方投融资平台为主体的多元化融资渠道和方式的结合 目前，政府投融资平台的融资结构中主要还是以银行信贷为主，其主要形式为银行借入、非银行金融机构借入、融资租赁等。地方政府投融资平台主要投资于公益性项目和一些关系国计民生的行业，资本回收期长，整体投资收益率低，甚至低于同期银行贷款利率，以银行信贷为主的、单一的融资结构一旦达到一定规模，势必给企业带来沉重的还本付息压力。因此，地方政府投融资平台必须对融资渠道、融资方式和融资主体进行拓展和创新。 1.充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金
6、，主要表现在以下方面： 发行企业债券。由于债券发行引入了各种市场约束机制，如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与，从而促进了通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化，项目往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。因此，在当前的状况下，应当积极创造条件并鼓励地方政府投融资平台在国内外发行企业债券，以市场运作方式为政府筹集建设资金。 股票上市。现在地方政府投融资企业以国有独资形式为主，基于有限责任公司的限制，不能发行股票。因此，大多数地方政府投融资企业采用的是负债融资的手段，使得地方政府投融资企业的资产负债率相当高，每年负担的财务费用数额庞大，加大了企业的财务风险，为地方政府投融
7、资企业的良好运作和长远发展埋下了隐患。为改善地方政府投融资企业的融资结构，需要在现行政策下进行融资方式的创新：可以推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分参股地方政府投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到境内外股票市场融资；或者通过地方政府投融资企业下属的项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例。 2.投融资主体的拓展和创新。就拓展融资主体而言，可以将地方投融资企业新上的项目直接设立为公司，地方投融资企业对二级公司进行资本股权管理。通过融资主体的拓展，可以将由地方投融资平台直接融资转向由二级公司（项目公司）直接融资。且优点在于：一是可以
8、科学合理地控制和考核不同属性的项目；二是可以利用项目融资有限追索权的特点，降低投融资平台的直接风险；三是可以联合众多与工程项目有利害关系的单位，对债务资金可能发生的风险进行担保，构建结构严谨的担保体系；四是便于根据不同项目的特性进行融资方式的创新。 3.灵活采用更为市场化的融资方式，表现为以下方面： 引入和推广 BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式。BOT（Build-Operate-Transfer）是指政府或所属机构将大型基础设施或工业项目的设计、建设、运营、融资和维护的权利特许给国内外私营机构，允许该私营机构在约定的期限内运营该设施，并且允许其在该期限内享有该项目的收益，在规定的特
9、许期限期满后，将该设施转让给项目方的政府。随着BOT在不同国家和地区的应用，由于具体操作不同，又演变出TOT、PPP、UBFO等多种形式。通过这些创新的项目融资模式的运用，地方政府可以解决项目融资的难题，投资人则获取了一定的项目运营收益，参与方获得了“双赢”。 ABS模式。ABS融资是指以项目所拥有的资产为基础，以该项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式，即以项目所属的资产为支持的证券化融资方式。在地方投融资平台中采用ABS融资模式，可以突破各种法律和政策障碍，集合大量民间资本或国外资本用于地方建设；而且可以降低融资成本和融资风险。地方政府可以通过
10、地方投融资平台采用信托模式开展ABS业务。 信托计划。信托计划是指委托人基于对受托人（信托机构）的信任，将自己合法拥有的资金委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义、受益人的利益或者特定目的管理、运用和处分的行为。信托投资公司可以采取贷款、投资、融资租赁、同业拆放等方式管理运用信托资金；收益方式除了利息收入外，还可以通过分红、股权转让、项目收费、租金等方式获得。信托融资在产业领域表现为项目融资形式，有确定的项目作为融资载体。采用信托方式可以将地方投融资平台项目与社会公众投资者之间建立起更为直接的联系；而且可以通过直接项目投资、收购、参股等多种方式参加项目建设，资金信托的灵活性与城市建设
11、项目的多样性需求相结合，能够设计出形式多样的信托产品进行项目融资。 建立科学的投资决策机制和资本退出机制 地方政府投融资平台是否会真正发挥作用，取决于决策的科学性和平台的后期偿债能力，决策的科学性又直接影响平台的偿债能力。因此，必须建立科学的投资决策机制。地方政府应成立投资决策委员会，负责重大投资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作，并确定投资方向、投资规模及投资方式，使投融资方案的形成和实施始终在有效的监督之下施行。 我国应建立地方政府投融资机构资本退出机制。地方政府投融资机构能从所在的领域和行业退出，将其持有的股权、债权、物权、知识产权等在资本市场进行流转和变现，才能达到将资产、
12、资源转变为资金，将资金转化为资本，实现国有资产保值增值的目的；投融资机构资本退出机制能使投融资体制具有更高的开放性，并保持形态上的连续性，促进收益放大且节约交易成本，使社会资金参与地方建设的程度更加广泛。应建设地方统一有序、权威的产权交易平台，为地方政府国有资产重组、转让、退出提供规范有效的服务。 建立有效的地方投融资平台风险防范机制 （一）健全地方投融资平台偿债保障机制 1.完善地方政府投融资企业的公司治理结构。有必要进一步完善地方政府投融资企业的公司治理结构：地方政府投融资平台应严格按照公司法的规定，完整地履行登记注册等手续，使其具有独立承担民事责任的法人；进一步明确地方政府投融资平台的产
13、权关系，按现代企业制度和法律程序，明确各项入股资产，遵循市场化机制完善法人治理和公司运作；加强股东会、董事会、监事会的制度建设，形成良好的企业治理氛围。 2.健全地方政府投融资平台偿债机制。可以设置偿债担保资金账户，该账户的资金来源取决于项目的不同性质：公益性项目由政府和投融资机构定期按照一定金额向偿债担保资金账户划拨资金；非公益性项目由投融资机构根据项目收益的一定比例定期存入该账户作为偿债担保资金。如果该账户的资金还不足以偿付的债务，对投融资机构因承担公益性建设项目融资任务而发生的亏损，缺口部分由投融资机构政府主管部门编制债务预算，列入部门预算，有计划地还本付息。对非公益性项目，则以投融资平台所投资项目未来所产生的收益为基本保障。 （二）建立地方政府投融资责任制度 为防止地方政府债务危机的发生，要建立地方政府投融资责任制度。首先，无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必须要求地方政府的债务规模与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致，以避免出现“新官不理旧账”现象的发生；其次，严格管理地方政府担保行为，财政不为投融资机构作担保，政企之间保持严格界限；第三，在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，追究主要领导人的责任。
