1、1美国地方债发行经验对中国的借鉴意义摘要美国地方政府债券历史悠久，是世界上最早发行地方政府债券的国家，美国宪法明确赋予地方政府发行债券的权利与责任，地方债券的发行是州政府集资的重要工具，不但缓解了各地方政府的财政压力，而且还推动了经济的发展。经过多年的发展和改进，美国在地方债务发行上经验丰富，在管理方法和风险防范方面有科学的管理方法。我国地方债发行起步较晚，还处于实验阶段，缺乏相关的经验，从而可以借鉴美国的地方债发行和管理的方法，从中规避一些教训并吸取经验。本文通过对美国的地方债发行的管理方法和防范风险措施进行分析，并且依照我国地方债务发行的现状和未来发展规划提出相应的建议。关键词：地方债 ；
2、风险防范 ；债务监管2目录第一章绪论1.1选题背景和研究意义第二章.美国地方政府债务的一般分析2.1地方政府债务的概念2.2美国地方政府的债务类型2.3 美国市政债券的特点第三章 美国地方政府债务的发行与管理3.1 美国市政债券的发行3.2 美国地方政府债务的管理第四章 美国地方政府债务的风险管理4.1 美国市政府债务的风险控制4.1.1信用评级制度4.1.2 债券保险制度34.1.3 信息披露制度4.1.4 社会监督4.2美国地方政府债务的危机与化解4.2.1 建立偿债准备金4.2.2 政府债务担保第五章 美国地方政府债券管理的特点及存在的问题5.1 美国地方政府债务管理的特点5.2 美国地
3、方政府债务管理中的问题5.2.1 美国地方债务出现的表面原因5.2.2 美国地方政府出现债务危机的深层次原因第六章 美国地方政府债务管理给我国的启示6.1 我国政府的债务现状6.2 我国地方政府债务管理中的问题6.2 美国地方政府债券发行经验对我国的借鉴意思结论10参考文献1141第一章绪论：1.1 选题背景和研究意义地方政府债券是政府集资的重要手段，一方面，地方政府财政受经济周期的波动较大，经济发展支出责任重大，还有其他因素的影响下难免出现政府财政赤字。而地方政府弥补财政赤字的方法一般是发行地方债。另一方面，城镇化和工业化发展中，地方政府需要建设大量的基础设施。从而增加政府的财政支出压力，缓
4、解财政压力就需要发行地方债券吸收资金，由于社会基础设施建设收益的长期性，发行地方政府债券就可以使财政压力和收益达到一种平衡，从而政府可以更好的创建社会，促进地方经济发展。美国地方政府债券发行已经有 200 多年的历史，美国是一个联邦制国家，有联邦政府，州政府和地方政府三个级别。美国宪法赋予州以及州以下地方政府明确的财权和事权并且可以发行债券来筹集资金，但是法律对政府筹集来资金的用途进行严格监管，不可以弥补财政赤字，不能用于经常性支出。经过多年的发展，美国地方债券发展规模不断扩大，据相关部门数据统计，地方债券发行规模占国债的一半，企业债券的四分之一。地方债券带来的融资是地方政府发展经济的重要手段
5、，有效的缓解地方政府的财政压力，带动投资促进社会基础设施建设，推动经济的发展。我国预算法规定地方政府不能发行债券，但是在 1998 年，中国地方政府已经开始举债。2009 年国际金融危机爆发，中国中央决定以国债投资为主的财政积极的财政政策，并将一部分国债资金通过转债协议给地方政府使用，并且由地方政府支配。为了应对金融危机，刺激经济增长，中国采取了新一轮的积极财政政策，在国务院的批准之下，国家可以代替各省、自治区、直辖市发行地方政府债券，因此中央政府发行债券的规模不断扩大，同时，一些地方政府也开始发行一些债券来筹集资金，但是中央政府明确规定地方政府所得资金只能用于民生方面的建设。中央政府为地方政
6、府担保筹资并且支付利息，信用较高，所得资金较多，但这种方式也存在很大的风险，一旦地方政府无力偿还债务，中央政府财政部就得代替地方政府支付欠款。同时中央代替发行债券所得资金分到地方政府手中的资金较少，综合其中风险和规模就会限制地方政府的财政预算和信用等级，民生建设发展缓慢。地方政府对于债券的发行，风险的控制，规模的限制还有危机处理都缺乏经验和科学的方法，因此研究和分析美国政府地方债务发行中的经验和教训，可以使我国的地方政府债务管理制度更加完善，建立有效的发行债券，偿还债务和风险控制的管理制度，对于我国地方债券市场的发展有重要的借鉴意义。2.美国地方政府债务的一般分析2.1 地方政府债务的概念地方
7、政府也就是“地反政府债券” ，是在一个国家中，地方政府为了筹集资金，用财政收入作为偿还手段的债券发行方式。在美国这种债券发行方式被称为“市政债券” ，在中国被称为“地方债” 。只要是政府发行的公共债券，都被称为“地方公债” ，地方政府通过以发行政府债券的方式筹集资金用来弥补财政收入，并对资金进行统一的安排使用。地方政府债券发行的主体是地方政府或是地方公共机构，其形式和中央政2府发行的国债类型比较相似，用地方政府的财政税收来还本付息，是地方政府筹集资金的信用保证。所得到的资金都用于公共设施建设，如医院，交通，教育等。第二章 美国地方政府的债务类型（1）美国地方政府的短期债务美国地方政府短期债务是
8、以一年之内为期限的短期债券。州政府和地方政府发行的短期债券按照其用途可以分为预付收入券、预付税款券、城市改造工程债券等。 （1）预付收入券、预付税款券。这两种债券都是为了弥补州政府和地方政府财政收支不同步而产生的差额所产生的，因为州政府和地方政府的某些税收收入一般是集中在一至两个时期内，支出在财政年度内是以较为均衡的速度进行的，所以，计时当年的州政府和地方政府的预算是平衡的，但是在个别月份也偶尔会出现一些赤字。所以，州政府和地方政府把发行预付收入券和预付税款券作为弥补财政年度内季节性资金短缺的一种方法。这些债券的到期日即为各种重要税收的缴纳日，债券持有人到期就可以用这类债券来抵付税收。 （2）
9、城市改造工程债券。这是城市改造机构为城市改造而筹集的短期资金所发行的短期债券，这类债券一般由州政府和地方政府作为担保。（2）美国地方政府的长期债务州政府和地方政府发行的公共债券很大一部分是一年以上的长期债券，比较有代表性的有十年，二十年甚至三十年，从历史来看，长期债券占美国地方政府债务的九成以上。政府公共债券一般是与特定的基本建设项目挂钩，期限往往是根据用款项目的期限来确定的，基本建设的周期一般比较长，用款需要较长的时间，也就只有长期债券才能适应基本建设的需要。美国地方政府长期债务也有两种，为收入公债和一般性契约公债。一般性契约公债是向贷款人所保证兑现的所有约定并且以发行政府的信用作为担保的公
10、债。这就说明发行债券的政府将各方面的资金来用于支付利息向投资者偿还本金。政府可能会使用来源于税收和消费的收入偿还债务，如果目前的收入来源不能达到这个目的，政府将会提高收费率和税率来保证可以筹集到必要的资金。如果有其他原因导致政府不能或不愿意筹集足够的资金来支付利息或债券持有者的本金，那政府就是违约，这种情况下政府便处于破产的境地，债务持有者可以上诉法庭来获得政府或是其代理机构的资产。一般性契约公债以政府税收和其他财政收入作为担保，作为其还本付息的资金来源。发行一般性契约公债所筹集到的款项可以用于各种社会基本建设，不受项目的限制。收入公债是一种仅以某种来源的收入为对投资者还本付息担保的公债，如果
11、从某种来源筹集的收入不足以还本付息，那么公债持有者将会遭受到损失，所以，从投资者的角度看，收入公债可以由地方政府用于支持被允许的私人投资。比如说当地政府可以出售收入公债并且用其收入作为对低收入家庭提供的住房抵押贷款。这种情况下，公债本金和利息是通过个人住房所有者的住房抵押支付或通过出售被抵押的财产得以偿还，因此，这种公债的安全性依赖于房屋拥有者以及住房市场的经济状况。如果太多的个人不能进行抵押支付或是住房价格下跌，那可能就没有足够的收益来偿还公债本息，在3根本上这类私人活动收入公债的安全性依赖于受补贴的公司或私人的经营能否成功。收入债券是以特定的基本建设工程收益担保，依靠其收入偿还本金并支付利
12、息，与此同时，收入债券也是为了建设一些特定的工程，特别是一些可以创造盈利的工程而发放的专款专用，不可以挪用于其他的工程项目。而且收入债券还被用于为私人企业提供的发展生产而必需的基础建设。2.3 美国市政债券的特点（1）地方政府自主发行作为联邦制的国家，美国地方政府有相对较大的自主决策权。美国地方政府发行债券不用上级政府的审批或同意。按照美国证券法的规定，市政府债券发行可以免于注册，不受证券法注册登记的约束，由当地政府决定是否发行政府证券。但是不同州之间的法律对举债权与其规模都做了不同的限制。发行市政债券通常都是由公众投票决定。并且为了遏制当地政府无节制的举债现象，许多州的宪法都对政府债券发行规
13、模有很严格的限制。( 2) 税收减免1913 年的美国个人所得税法明确规定联邦政府不得征收州及其以下地方政府市政债券的利息联邦所得税，由此实际上为联邦政府对州以及州以下地方政府的一种特殊的补助形式。由于税收减免政策也为一些非政府的发行债券机构免除缴税创造了条件，因此部分发行人可以通过享有税收减免的好处来谋取利差，所以税收减免在美国国内一直存在争议讨论。最终在1986 年税收改革法案明确了税收减免的范围，税收减免有了法律基础。同时正是税收减免的优惠，吸引了更多高净值的投资者，提高了投资者的热情，也促进了美国市政债券市场的繁荣发展。（3）发行人众多美国市政债券的发行人众多，包括州、市、县等各级政府
14、及其代理或是授权的机构，还有以市政债券使用机构出身的直接发行主体。当前美国有大约有 5.5 万个市政债券发行机构。一般情况下在政府机构组建过程中，通过立法对发行人的发行债券的权利、规模和总发行数量予以各自的界定。这些界定一般是由全国性法律和州立法来规定。其中的大规模发债机构大都是较大的地方政府，比如洛杉矶、芝加哥、华盛顿等州政府。（4）信用良好在美国的债券市场中，国债是以联邦政府的信用作为担保，市政债券也被称为准国债，是以地方政府信用来担保，而且信用等级由第三方评级机构评定后仅次于联邦政府债券，第三方评级机构沟通投资者和发行者之间的桥梁，使投资者了解市政债券违约的可能性，市政债券的发行、资金的
15、使用到偿付都有科学的制度和管理，比较安全和可靠，因此市政债券吸引了很多投资者作为其投资的首选目标。( 5) 税后收益率高一般来说，美国企业债券的利率比市政债券的要高，主要因为企业债券的信用等级比较低，为了吸引投资者就要给投资者更高的回报，所以企业债券的收益率高于市政债券，但是市政债券享有州和地方政府的税收优惠政策，所以税后收益率虽低于企业债券，但是高于联邦政府债券，比较高的回报能吸引大量的市场投资者。（6）流动性强美国的债券市场有活跃的二级市场，而且交易方式多样，市政债券可以4进行柜台交易，如果投资者不想再持有债券，则可以在债券到期日随时按照市价出售，这种可以随时转让和接受的方式使得美国市政债
16、券有很高的流动性。也可以协助投资者有资金投资更高收益的债券，降低持有债券而带来的机会成本。（7）产品结构多样按照利率种类划分，美国市政债券可以分为浮动利率、固定利率和其他类型，其中占绝大部分的是固定利率，其他利率类型包括零利息债券等。按照赎回类型划分可以分为不可赎回和可以赎回，其中可赎回占比约 84%左右。第 三章 美国地方政府债务的发行与管理3.1 美国市政债券的发行美国的市政债券主要由州以及州以下地方政府和公共部门发行，而且享有收益权的地方政府可以发行一般责任债券，收益性债券是由政府授权的机构或是代理机构发行。美国的1933 年证券法中规定证券的发行实行注册制，但是也规定了市政债券的发行享
17、有注册豁免权。美国市政债券的发行方式有公募发行和私募发行两种。公募发行由商业银行、投资公司以及证券经营商一家或者是多家进行承销。承销商则可以选择协议承销和竞标承销两种方式。竞标承销会要求发行人对债券发行的细节进行公告，看到公告后有意向的承销商则会形成一个辛迪加组织，选出其中的管理人，辛迪加组织制定并呈交竞标书，发行人会根据参与竞标的辛迪加组织的情况选出一个中标者，最后的中标者持有债券并可以开始组织销售债券。协议承销是发行人向承销商发出邀请，由符合要求的承销商组成承销辛迪加，与发行人签订协议并且开设账户，辛迪加的管理人与发行人共同设计债券的发行面值和发行价格等因素，二者达成一致后，一到两天之内发
18、行人理事会决定承销辛迪加组织是否有发行权。发行热正式授权之后，承销辛迪加可以持有且销售债券了。一般责任债券需要出价进行竞标，而收益债券通常是协议承销。3.2 美国地方政府债务的管理为了有效的管理市政债券市场，美国政府设置了两个专门机构管理，美国证券交易委员会的地方公债办公室，还有就是美国地方公债规划委员会。（1） 地方公债办公室地方公债办公室主要的职责就是为市政债券市场提供各种措施的协调和专业指导。创建地方公债办公室使证监会有了许多措施，包括市场监管、信息披露、透明度以及执法明细相关的建议，同时也变的更加专业化。地方公债办公室使用了一些规则来约束地方债务参与者的行为规范，同时也带来了更加透明和
19、更过信息披露的市场。第二，执法明细，包括罚款，责令限期整改以及诉讼等方式，对公债的发行者，中介还有承销商等参加者进行监督管理。（2） 美国地方公债规划委员会1975 年成立，它的成立完善了市政债券的监管制度。它是受美国证券交易委员会监督管理的自律性组织，他的主要责任是使得市政债券市场公平和高效的发展，保护国家、地方政府和投资者等市政实体和公共利益。为了增强市场的透明度和保护参与者，美国地方公债规划委员会通过网站对市场利益相关者进行教育和宣传。它制定的规则可以分为(1)建立业务开展的专业资格规划；5（2）保护广大市民，投资者，市政机构公平的操作规则；（3）统一惯例，确保市场监管机构的一致；（4）
20、市场的透明度规则，提供及时和充分的信息；（5）监管实体建立企业内部管理规划。要求监管机构和客户之间的关系和发行者保持高水准，走在联邦证券法的发诈骗原则前面。美国地方公债规划委员会和地方公债办公室的建立使市政债券的市场更公平、专业，通过对市政债券的发行人、承销商和中介机构的行为约束，制定信息披露制度保护了投资人的利益，建立了公开、公正、透明的市政债券市场。第四章 美国地方政府债务的风险管理4.1 美国市政府债务的风险控制美国对于地方政府债券的举债用途、规模和主体都给出了确定的规定。政府债券的主体为州及其以下的地方政府还有公共部门。地方政府发行一般责任债券的前面，需要得到纳税人的批准。债券的发行规
21、模则主要从法律和市场两个方面进行约束。在法律方面，发行地方政府债券过程里需要有影响力的律师或是事务所给出律师意见书，确定州以及地方政府还有相关机构得到了授权和批准发行债券，而且保证利息免征联邦政府的收入税。在市场方面主要是约束，市政府债券公开发行，债券的价格由市场的供求决定，而且美国有很活跃的债券二级市场，使得债券可以充分流动，如果市政债券的违约率较高，那么政府的偿债能力就会减弱，信用评级机构也会对债券降级，所以政府融资的成本则会升高，制约了债券规模的扩张。4.1.1信用评级制度地方政府在债券发行之前，必须经过认可的信用评级公式对他们债务偿还能力和付息的认可程度进行审查，并给出债券的信用评级。
22、评价一般责任债券的时候，评级机构评估四个方面的信息：一是发行人债务的结构信息和总的债务负担；二是发行人有预算政策的能力和严格的行政纪律，重点是发行人总营业资金和是否连续三至五年做到至少维持预算平衡；三是确定发行人可以得到的地方税以及政府间接收入的款项，收集相关的税收征收率和地方预算对特定的收入来源依赖程度的历史记录，税收征得率是考察财产税的征收额的重点；四是对发行人所处的整体的社会环境的评估。对收益债券的评级会更加注重投资市政项目的盈利能力，重点原则是其所融资项目会不会产生足够偿还债券本息的现金流。偿还债比率十一个非常重要的指标，是净盈利和总偿债额的比率。通常情况下，高比率表明债券比较安全。现
23、金流动比率、现金到期债务比率和偿债的储备充足度等是衡量收益债券的一个重要指标。4.1.2 债券保险制度20 世纪 70 年代后美国开始了地方政府债券的保险制度。当前，美国债券市场上有十多家专业地方政府债券保险公司，他们联合起来成立了“金融担保保险协会” 。债券保险在地方政府债券的新的发行业务中起到了重要作用。为了提高地方政府的债券信用等级，保险公司则会参与地方政府债券的发行。由于保险公司的参与，地方政府债券的风险得到转嫁。保险公司的参与对债券投资者来说一则可以增强债券的清偿保障，二是扩大债券持有人持有债券的交易能力，也可以提高债券的信用等级也就降低了发行成本。4.1.3 信息披露制度6为了有效
24、的预防地方政府的债券市场的徇私舞弊行为，美国证券交易委员会在九五年采用市场交易披露原则，并要求地方政府债券的发行人和使用人定期、及时的更新披露信息。一般情况下公开发行的地方债券通过正式的官方声明说明政府的责任和义务。在地方政府债券上市前后经由资格审查机构对发行人的债务负担、偿债能力和财务负担等出具意见。4.1.4 社会监督美国证券交易委员会规定所有的公开发行的地方政府债券需要聘请一名国家认可的“独立律师” ，对其发行的免税待遇和发行的合法性等出具律师意见，从而保证地方政府债券的相关合同的可行性。个人投资者一般都是本州市的普通居民，他们是地方证券市场的重要组成部分，并且只有对本州政府和管理层有信
25、心的时候才会购买地方政府债券。同时地方政府发行债券的价格是衡量政府管理层业绩的重要指标，业绩良好的政府可以降低其融资成本。投资这投资政府债券的过程中，地方的市政项目的盈利情况和财政税收增长情况受到关注。所以中介机构和个人投资者的参与在客观上起到对地方政府的监督核查作用。4.2美国地方政府债务的危机与化解美国政府对地方政府发行债务进行风险防范的同时，对于一些可能出现的偿债困难或是严重违约现象也作出了充分的制度安排，化解方式有以下两种：4.2.1 建立偿债准备金偿债准备金是如果承诺的收入不能满足偿债需要时，用来偿还债务的资金。偿债准备金是在债券发行、质押收入或是某一特定事件发生时所需要的资金。有时
26、发行人授权提供信用证或是保证书，满足偿债准备代替现金。如果偿债准备金用于还本付息，发行人则需要从第一可用收入补充资金，或是在期限内还款。偿还准备金制度的建立可以减轻地方政府还债的难度，有利于减少违约，保护投资者的利益。4.2.2 政府债务担保美国市政债券的一般责任债券，它本息的偿还是用地方政府信用为担保。政府信用评价了政府遵守承诺和约定的能力和意愿，表现出公众对政府的信用度。在美国的一些规定中政府信用也是社会信用体系的一部分。所以美国政府的言行需要考虑对公众和社会的影响，同时要考虑公众对政府的态度。政府信用和商业信用与个人信用相比较不同，政府信用的主体是政府，其主要表现在政府部门作为一个公共机
27、构和权利的代理者，并能够遵守、实践诺言。政府行为的公信力和形象，是社会公众的形式的心理反映。社会中有穆迪、标准普尔、惠誉等评级机构对政府的信用作出评级，来表明政府的偿债的能力。第五章 美国地方政府债券管理的特点及存在的问题5.1 美国地方政府债务管理的特点美国市场债券发行的一个特点是严格遵循市场规则，同时制度约束也为美国政府在债务发行过程中践行的一种约束，希望通过发行人、第三方机构和监管部门共同防范债券风险，降低债务违约。首先是市政债券的发行不用向美国证券交易委员会报备，但是必须经过大众投票决定，这是为尊重公民的知情权、监督权和投票权。其次，按监管规定，美国市政券发行必须由两个相互独立地评级机
28、构进行信用评级。美国主要评级7机构主要是穆迪、惠誉和标准普尔。主要根据发行人的财政收支能力和债务情况进行分别评级。最后，行业自律部门和监管部门发挥着监督作用。美国证券交易委员会和市政债券规划制定委员会进行外部监管，主要负责信息披露、反欺诈监管和其他政策与规划的审批，还有就是制定市政债券的行业规划。5.2 美国地方政府债务管理中的问题5.2.1 美国地方债务出现的表面原因在美国，地方政府违约的事并不罕见。在十九世纪四十年代发生第一次债务危机，八个州将债务资金提供给银行，而投入的项目没有获得收益，产生了债务违约。最近来看，2008 年金融危机爆发，导致了美国经济衰退，税收减少，退休金负担加重，从而
29、最终导致了美国政府的债务危机。银行和养老基金是投资地方政府债券的最大机构，政府破产会导致他们的投资能力减弱，政府融资的成本增加，也就导致了政府无力偿还债务的恶性循环。根据穆迪的研究报告，1970-2009 平均每年违约 2.7 个，2010 和 2011 年平均每年违约 5.5 和，是以往的两倍。在表面看来，地方政府财政上的收支不平衡是导致政府债务违约的主要原因。在 07 年次贷危机爆发后，美国地方政府出现了很明显的收不抵支的财政危机。美国地方政府收支情况单位：10 亿美元年份 地方政府收入 地方政府支出 差额2007 1,923.10 1,910.80 12.32008 1,967.20 2
30、,014.60 -47.42009 2,005.80 2,025.90 -20.12010 2,128.10 2,095.20 32.95.2.2 美国地方政府出现债务危机的深层次原因（1）预算硬约束漏洞一是，因为“平衡预算法则”没有明确控制哪些支出，所以只有大部分州只规定预算的百分之二十到六十遵循法则，这种方法不能有效控制财政赤字，反而会加大预算。二是，发行地方债务不在预算平衡范围，属于资本预算支出，因此地方政府利用债务融资增加可用的资金。地方政府发行非担保性的债券，并且收入债券能够规避债务规模的限制，所以政府建立特殊的预算外实体发行收入债券，有项目收入担保偿还。地方政府对债券有道义上的责任
31、而没有法律上责任。三是联邦资助的增长减弱了预算硬约束的作用。如表所示，1975 年1993年这十五年之中，政府补助增加一倍，在 1993 年占州和地方政府支出达到 20%以上。有数据可以看出，美国联邦的补助在高速增长。因为地方政府不能发行货币，同时也要执行平衡预算，所以会把联邦资助考虑在预算之中。联邦资助也缓解了地方政府的财政压力。表：美国联邦对州和地方政府的补助8年份 实际数额（10亿元）占州和地方政府支出的百分比占联邦政府支出的百分比1970 73.6 19.0 11.51975 105.4 22.6 13.71980 127.6 25.8 15.21985 113.0 20.9 10.8
32、1990 119.7 19.4 10.71993 163.2 23.0 13.6资料来源： 美国地方政府债务管理给我国的启示6.1 我国政府的债务现状二十世纪九十年代我国的中华人民共和国预算法规定地方政府不能发行政府债券。改革开放之后，经济不断发展，政府也需要大量资金进行社会公共建设，之前都是银行贷款，但是银行贷款占用比率较高，所以造成经济发展缓慢。两千零九年经国务院审批，国家财政部可以代理计划单列市、自治区、直辖市和省级部门发行政府债券，于是地方政府可以借助其他平台举债。2008 年金融危机之后，中央代理地方政府发行债券金额巨大。我国地方政府债务有直接债务与或有债务之分，其中直接债务占比重较
33、大。直接债务是法律或是合同规定，到期由财政资金偿还，地方政府是有明确的责任是还债的主体。或有债务是在一定情况下政府要偿还的债务，主要是政府担有责任或是有救助义务两种情况。一旦发生违约，政府将承担连带责任，或是政府需要给予救助的义务。进入 21 世纪，13 年底审计署进行数据统计结果为：2013 年 6 月底地方政府性债务余额举借主体情况举债主体 融资平台公司政府部门和机构国有独资或控股企业经费补助事业单位总计债务额（亿元）69704.42 40597.58 31355.94 23950.68 165608.6比重 42.09% 24.51% 18.93% 14.46% 100%数据来源：审计署
34、全国政府性债务审计结果（2013 年 12 月 30 日公告）由上表得知，政府债券发行以融资平台公司为主，占四成，然后是政府部门和机构，国有独资或是控股企业和经费补助事业单位占额比较少。96.2 我国地方政府债务管理中的问题（1）债务规模大，结构复杂随着改革开放的推进，我国地方政府债务发展也在不断积累经验。在 08 年金融危机后，为了经济活力恢复，中央银行代替地方政府发行金额巨大的债券，各地区政府也依靠融资平台发行债券，以应对金融危机，从而导致了我国债务规模大。由下表可知：我国地方政府债务主体向县级政府倾斜，县乡级政府主要是税收收入，收入结构较为单一，所以偿还能力有限，如果债务不能如期偿还，那
35、么政府信用风险加大，融资成本增加。2013 年 6 月底地方各级政府性债务规模情况单位：亿元政府层级 直接债务 或有债务省级 17780.84 34158.91市级 48434.61 24467.83县级 39573.60 10845.58乡镇 3070.12 577.17合计 108859.17 70049.49数据来源：审计署全国政府性债务审计结果（2013 年 12 月 30 日公告）（2）融资平台运营不规范国家有关部门文件指出，地方政府融资平台公司是由政府和相关单位牵头成立。有财政拨款成立，主要是为政府项目融资，并且拥有独立法人地位。但是其运作不规范，存在风险。 预算法规定政府不能发行
36、债券，不能赤字预算，但是政府成立融资平台就是违法的行为。而且经济发展，融资平台的数量也不下级断上升，向下级政府不断延伸，层次多，导致信息不对称。并且融资平台隶属于政府，便于了解政府信息，可以多加平台一起举债，发行规模难以控制，然而，投资者信息来源少，政府发布的信息也存在不完整，投资者对资金的使用情况知道很少，所以融资平台存在道德上的风险。平台高层管理人员是政府人员，监管存在问题，管理不规范。（3） 缺乏监管由于地方政府的融资平台较多，因此融资数额巨大，但是使用过程中的管理制度不完善，而且债务并不纳入预算管理，也没有确定的部门来管理。资金的用途多样，交通运输建设、科教文卫和市政建设等都需要资金，
37、资金用途太多，导致管理混乱，同时也会造成资金的浪费和违规使用。6.2 美国地方政府债券发行经验对我国的借鉴意思（1）应该允许地方政府拥有发债权在中国市场经济情况下，政府的职能作用是弥补市场缺陷，而且政府的职能并不是一级政府可以实现的，需要不同级的政府共同完成，所以客观上都要政府发挥职能作用。社会经济的发展，是社会公益性建设增加，地方政府在公共建设方面的作用也越来越大，使之财政支出也随之扩大。因此政府发行债券融资是缓解各级政府资金供求的一种方法，政府发行债券可以解决社会建设资金不足问题，并且可以促进地方经济的建设，增强政府的责任感，提高政府社会建10设的积极性。（2）制定地方政府债券监督管理体系
38、改革开放的实行，我国开始资本市场的发展，为了保证我国地方政府债务市场的发展，我们应该借鉴美国的债券监管经验，并结合我国的现实情况制定一个合理完善的监管体系。法律监管。不断完善现有的法律法规，防范地方政府的债务风险，制定地方政府发行债券、偿还债务和决策失误后的策略等一系列法律法规，使地方政府的融资法律化和规范化管理，重要的是违法法律后的处罚细则，维护法律的尊严。我们学习美国的做法，讲求效益、以市场为导向，对现行的预算法及其其他的一些法律法规进行修订。以国家法律形似确定地方政府的发债权。并且对发行债券的主体资格、发债方式、适用范围、规模等都给出严格规定，对于决策失误导致的债务问题，要依法追究相关责
39、任人的法律责任，避免政府因为举债超出支付能力而导致债务不能如期归还。条件允许的话可以地方政府信用破产。中央设立专门机构进行监管。由证监会，财政部和发改委共同负责监管，从而保证我国政府债券市场稳定发展。证监会主要负责政府债券的发行、流通和运作等相关的各项工作。可以在证监会中设立地方政府债券的监管部门，全面监管各地政府的债券市场，对举债的每一个流程都要严格管理，不能随意更改，每隔一段时间向社会公布举债资金的使用情况，并且接受社会大众的监督；财政部则根据经济发展情况确定地方政府发行债券的规模，确定债券的利率、偿还办法和期限；发改委则根据我国的经济发展规划指导融资的资金的使用方向。社会机构的监督。在建
40、设政府债务制度过程中，政府应该通过法律法规明确说明债券的运作须有法律、财务和金融机构等机构加入之中，发挥这些部门的专业技能，弥补政府专业技能的不足，减少发行成本，使政府和中介机构之间形成监督和约束的信用连带关系。建立信息披露制度。信息披露可以保证地方政府债务市场公开透明，交易更加公正、公平。对债券的运营流程进行披露可以使政府科学有效的运用债务资金，同时防范债务风险。结论美国地方政府债券发行有很长的历史，长时间的运作和摸索，美国政府已经有了很多宝贵的经验和防范债务风险的办法。在美国，发行债券已经是地方政府融资的主要方式，发行债券可以得到大量融资，缓解地方财政压力，加大社会公共建设，推动了经济的发
41、展。美国的债务管理中有很多成熟方法值得我们学习和借鉴。我国正处于经济高速发展时期，政府需要大量资金进行社会公共建设，但是政府融资途径较少，发行债券时间较短，没有成熟的经验和制度，因此我们可以借鉴美国的地方政府债务的发行，资金的使用、信息披露和偿还方式等各个环节的经验，并且要有法律法规对债券发行等环节进行明确规定，所以要完善我们现有的法律法规，从而有效管理政府债务。对此我们应该做到以下三方面：111） 完善法律法规，为地方政府进行举债提供制度保障。2） 建立债券监管机构。要有全面科学的监管，同时要有风险预警机制，从而可以风险防控。有利于建设完善的债务管理系统。3） 建立行之有效的风险防控体系。利
42、用信用评级制度，对债券进行评级，建立信息披露制度，使得投资者可以了解政府的融资情况和资金使用状况，同时也可以规范政府的行为，并对债券投资有更深的了解。参考文献：【1】 孙克竞，美国地方公债管理与我国地方政府举债预研J汕头大学学报.2006.3【2】 龙晋威 欧阳宁波， 美国地方政府债券的发行实践及其对我国的启示J 金融视线.2007.【3】 刘化文，美国地方政府债务管理制度研究D、 吉林大学. 2006【4】 宋玉华， 美国新经济研究 ，人民出版社，2002 年 4 月第 1 版。【5】 关枢，关于我国地方公债问题研究D，东北师范大学.2010【6】 王玮，美国市政债券发行经验及对我国的启示J，国际金融.2010.10【7】 贺俊程，我国地方政府债券运行机制研究J财政部财政科学研究所.2013【8】 蔡芃芃，顾亮，刘振杰，中国地方政府债务风险与治理对策探析J汕头大学学报.2013.6【9】 林旷达，中美地方债制度比较研究D,外交学院，2014【10】 徐信艳，美国发行地方政府债券的经验及启示J.理论前沿，2005 年第 21 期【11】 张志华，美国的市政债券管理，载经济研究参考J，2006.4.16
