1、2018/6/11,1,行政學講授大綱,講授人:林錦慧現職:行政院人事行政局簡任視察地址及電話:台北市濟南路一段二之二號九樓(02)23979298轉608網址:Chinhuicpa.gov.tw,2018/6/11,2,第七章 我國行政組織剖析,第一節 我國行政組織體系一、中央政府:(一)總統、副總統。(憲法第4章、增修條文第2條)(二)行政院。 (憲法第5章、增修條文第3條)(三)立法院。 (憲法第6章、增修條文第4條)(四)司法院。 (憲法第7章、增修條文第5條)(五)考試院。 (憲法第8章、增修條文第6條)(六)監察院。 (憲法第9章、增修條文第7條),2018/6/11,3,第七章
2、我國行政組織剖析,海岸巡防署(89.01.28):維護台灣地區海域及海岸秩序，與資源之保護利用。客家委員會(90.06.01):統籌處理有關客家事務。金融監督管理委員會(93.07.01) :主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務。行政院除八部二會外，另依法成立26個直屬機關。(p222),2018/6/11,4,第七章 我國行政組織剖析,二、地方政府: 依88、01、25公布施行之地方制度法規定，地方劃分為省、直轄市。省劃分為縣、市；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市。直轄市及市均劃分為區。鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里以內之編組為鄰。,2018/6/11,5,第七
3、章 我國行政組織剖析,(一)省組織系統:1、省:設省政府與省諮議會。 2、縣(省轄市):18個縣及5個省轄市。3、鄉(鎮、縣轄市):226個鄉、61鎮、32個縣轄市。(二)直轄市組織系統:設市政府與市議會。第二節 我國行政組織設計一、首長制及委員制(一)兩制的意義與優、缺點比較,2018/6/11,6,第七章 我國行政組織剖析,1、意義:就機關最高負責者的人數為標準，行政組織分為首長制(獨任制、部長制)及委員制(合議制、會的組織) ，前者指一個機關的事權交由一人單獨負責處理者(美國總統)，後者為交由若干人共同負責處理者(瑞士聯邦政府)。2、優、缺點。P231-P232(二)兩制的運用原則:,2
4、018/6/11,7,第七章 我國行政組織剖析,1、行政的、行動的、執行的、事務的、技術的、軍事的、速決的、紀律的性質事務的處理，宜採用首長制。2、顧問的、討論的、立法的、調節的、政策的、設計的性質事務的處理，宜採用委員制。3、機關事務兼具兩種性質或不能明確劃分時，採部與會的混合制。,2018/6/11,8,第七章 我國行政組織剖析,(三)中央部會級行政機關的兩制組織設計分析:1、單就機關名稱，部、署、局、處為首長制機關，但委員會名稱者絕大多數非為委員制或合議制。2、行政院現屬委員會直屬機關除公平會、中選會外，均為首長制。3、公平會、中選會及央行可歸為混合制，前者更具委員制特色。,2018/6
5、/11,9,第七章 我國行政組織剖析,二、業務部門與幕僚部門:前者專責直接的執行職能，後者擔負協助工作推行的間接職能。(一)業務(實作)部門:1、意義:行政組織中實際執行及推動工作之部門，擔任直接完成組織目標的工作單位。2、工作:(1)對上級提供意見。(2)業務設計執行。(3)對工作實際進行。(4)對組織與方法的改進，使組織及工作方法更有效率。,2018/6/11,10,第七章 我國行政組織剖析,3、組織要則:採首長制、本機能一致原則、採層級制的組織、遵守管理經濟原則、事權稱適原則、確定每個工作人員的事權與責任。(二)幕僚部門:1、意義:不屬組織中的層級節制體系，專司襄助或支援業務部門的單位。
6、2、功用:經由建議及協助去推動機關活動。主要功用詳見P237-238。,2018/6/11,11,第七章 我國行政組織剖析,3、性質:是輔助單位、事務部門、調劑及參贊性質，非權力單位、實作部門、管轄及決定性質。(三)幕僚的成長:個人至專門幕僚。第三節 我國行政組織的缺失一、機關事權不夠確實，未能把握機能一致的原則。二、駢枝機構及冗員均有過多的現象。三、組織規模龐大造成許多弊端(垂直層級太多、同一水平層級組織數量太多)。,2018/6/11,12,第七章 我國行政組織剖析,四、行政職能擴張導致首長控制幅度不當與政務處理的偏失。五、分層負責不足減損政策推行績效。六、組織型態偏重中央集權、影響地方基
7、層人員的工作士氣。七、機關名稱混亂，體例不一。(中央行政機關組織基準法:一級機關稱院，二級(獨立)機關稱部、委員會(委員會) ，三級機關稱署、局，四級機關稱分署、分局),2018/6/11,13,第七章 我國行政組織剖析,八、法規繁多、手續複雜、影響效率、引起民怨。九、機關設置未切合實際需要。十、政府機構之間缺乏完整統一的協調行動。十一、委員會型態的組織名實不符(組織定位不明，部與委員會角色混雜) ，且過多過濫。十二、地方自治質的不足。,2018/6/11,14,第七章 我國行政組織剖析,第四節 我國行政組織的未來展望一、行政組織的調適與缺失的改進(一)行政體系的調整:精簡、增設、調整。(二)
8、決策機構的強化: 1、尊重各部會主管業務權責；2、加強不管部會政務委員輔弼功能；3、強化決策幕僚專責機構。(三)釐正機關名稱，統一體例。(四)依機能一致原則，嚴格劃分機關的事權。,2018/6/11,15,第七章 我國行政組織剖析,(五)加強厲行分層負責制度(目標決定權-行政首長、達成組織目標方法或手段(途徑)選擇權-中級主管、事實認定-基層工作人員)。(六)各機關組織、編制應具有彈性。(七)對於行政法令、規章、手續應隨時檢討。(八)執行性質的機關應避免採用委員會型態。(九)建立良好的行政溝通與協調制度。二、行政院組織法修正草案概述,2018/6/11,16,第七章 我國行政組織剖析,(一)行
9、政院組織法（以下簡稱本法）於民國36年3月31日國民政府制定公布，設14部3會，38年3月21日修正為8部2會，整體基本架構沿用至今。(二)行政院為應推動政務所需，陸續增設近20個委員會，造成部會組織數量過多，導致業務協調、整合與推動上的困難。(行政院自76年8月成立組織法研修專案小組，77年送請立法院審議，79年撤回),2018/6/11,17,第七章 我國行政組織剖析,(三)行政院於91年4月間提出新的行政院組織法修正草案，函送立法院審議。93年6月23日中央行政機關組織基準法（以下簡稱基準法）規定，行政院得最多設立13個部、4個委員會及5個相當二級獨立機關。(四)行政院配合基準法的總量管
10、制要求及第35條第1項規定，行政院應於基準法公布後3個月調整行政院組織法函送立法院審議，重行擬具行政院組織法修正草案，於93年9月15日函送立法院審議。,2018/6/11,18,第七章 我國行政組織剖析,(五)修正要點：1、明確區分部及委員會之關係與運作功能(依基準法第29條規定，各部擔任其應負責主要功能之政策規劃與執行業務；第31條規定，委員會係基於政策領域間綜合規劃及達成跨部會協調功能者):(1)增強傳統八部核心職能：設內政及國土安全部、外交及僑務部、國防及退伍軍人部、財政部、教育及體育部、法務部、經濟貿易部、交通及建設部。,2018/6/11,19,第七章 我國行政組織剖析,(2)因應
11、新興業務需求，新增五部：設勞動及人力資源部、農業部、衛生及社會安全部、環境資源部、文化及觀光部。(3)強化四會政策協調統合能力：設行政院國家發展及科技委員會、行政院海洋委員會、行政院原住民族委員會、行政院客家委員會。2、提升行政院院本部政策規劃量能，重新檢討行政院院本部組織設計：,2018/6/11,20,第七章 我國行政組織剖析,(1)部與委員會功能屬性不同。為強化政務委員政策協調統合功能，置不管部之政務委員九人至十一人，各委員會主任委員由政務委員或其他相當政務職務人員兼任，以建構部擔任綜合性、統合性之業務機關、委員會為政策統合機關之分工機制。(2)為應行政院政務日趨繁重需要，行政院副秘書長
12、由現制一人修正為二人，另置發言人一人，政務顧問七人至九人，協助處理政策分析、規劃等政策襄贊事項。,2018/6/11,21,第七章 我國行政組織剖析,(3)為落實政府整體的預算及會計管理、公務人力及組織管理、法制事務及資訊管理等重大事項，強化院長政務領導功能，置主計長、人事長、法制長及資訊長各一人。 (六)效益:整合增強傳統八部的核心職能、新興五部因應新增政務需求、統合四會綜合協調個別政策、提高院本部決策規劃層級。,2018/6/11,22,第八章人事行政基本理念,第一節 文官與相關概念一、人事行政與人事管理(一)人事行政:指政府系統內，對其所需人員(人力資源)之引用、管理及發展的一套相關制度
13、、政策與運作，尋求人員適才適所，人盡其才，目的在事竟其功，以達政府系統之生存發展並完成任務。以此現象為研究對象，從而形成有系統的知識、理論及方法，即為人事行政學。,2018/6/11,23,第八章人事行政基本理念,(二)人事管理:1、與人事行政在性質與功能相近，但前者範圍較廣，層次較高，後者在政府人事行政中，是指對既定人事政策之具體執行，及依制度實際運作應用而言，所涉及者為處理人事之各種方法、技術與實施，在性質上是人事上的事務性工作，故所涉範圍較窄，層次較低。2、人事行政概念為政府機關專用之名詞，在私人組織中稱為人事管理。,2018/6/11,24,第八章人事行政基本理念,二、文官制度與考銓制
14、度:(一)文官制度(人事行政制度):對文官的分類、考試、錄用、考核、獎懲、待遇、培訓、晉升、調動、解職、退休、保障等，作系統規定的規章制度和體制，目的在選賢任能，提高行政效能及效率。(二)考銓制度:合考選、銓敘兩部業務即為人事行政之業務，可稱為人事行政制度、文官制度。,2018/6/11,25,第八章人事行政基本理念,三、人力(人性)資源管理:協助和指導工作人員，在組織系統中盡其最大貢獻和使其獲得滿足的一種功能或活動。四、消極性人事行政與積極性人事行政(一)消極性人事行政:防範及控制，防止政府任用私人、阻擋劣才入仕，在管理措施上專注訂定各種法令規章、規格條件作重要限制等，其功能偏重於規範公務員
15、忠誠、嚴謹及執行人事法規命令。,2018/6/11,26,第八章人事行政基本理念,(二)積極性人事行政:積極延攬人才及培植人才，發展公務員潛能提升士氣，重視對人員行為誘導。改進工作生活品質及運用行為與管理科學使工作條件更合乎人性。(三)現代人事行政運作的新趨勢:1、法制化(由人治趨向法治)。2、功績制(由關係取向邁向功績取向):公開考試，擇優錄用；嚴格考核，論功行賞。,2018/6/11,27,第八章人事行政基本理念,3、專業化。4、科學化:人員分類(品位及職位分類)、統一管理、智力開發(培訓) 、動機誘導。5、民主化。6、人性化(人為管理的中心)。7、公務倫理強化。公務倫理:公務人員對國家、
16、機關、上司、同事、部屬、民眾及公務應有的態度及行為規範，除法律關係外，尚有以道義為基礎的倫理關係。如我國之公務員服務法規定。,2018/6/11,28,第八章 人事行政基本理念,第二節 西方文官制度的演進 政治發展對於文官或人事制度及運作的影響(四個時期:政治結構-功能變化與文官制度變化關係) 一、專制君主-恩賜制時期:官職獲得由國王恩賜， 或靠賄買而來，文職官員由君主任命，服從、效忠君主。,2018/6/11,29,第八章 人事行政基本理念,二、資產階級權貴-個人贍徇制時期:議會及國王共同控制官員任免，任用私人及賣官鬻爵現象大量產生，政府官職成為個人贍徇制及私相授受的贈品。三、政黨政治-政黨
17、分贓制時期:政黨更替引起政府人員大規模換班，執政黨將官職視為戰利品，合法且公開進行肥缺分贓，官員只效忠所屬黨派領導人。,2018/6/11,30,第八章 人事行政基本理念,四、常業文官-功績制時期:(一)公務人員常(永)業制-指公務人員一經依法任用後，非依法定事由不得使之降級、免職及休職，且在職期間應給予適當待遇、工作指派，提供陞遷發展機會及適切保障、退休、撫卹等措施，使之能安心工作，視任公務人員為畢生事業。,2018/6/11,31,第八章 人事行政基本理念,(二)功績制-指人事制度與管理措施不論取才、用人、陞遷、獎懲及培訓等各方面，均以才能及成就標準作為權衡依據。強調人員本身的學識才能與績
18、效成就，不考慮人員身外的家世、背景或特殊身分地位。(三)美國1978年文官改革法功績制九項原則p276。,2018/6/11,32,第八章 人事行政基本理念,第三節 政務官與事務官一、1701年英國通過吏治澄清法開始有政務官與事務官區別，行政部門大致由常任文官(事務官)-政策執行層次與政治性任命(政務官) -政策制定層次官員所組成。二、意義:政務官乃參與國家大政方針之決策，並隨政黨選舉成敗或政策改變而進退之公務員，發揮政務領導作用，表現出五種能力p277；事務官指依照既定方針執行之永業性公務員，政務官以外之一般公務員均屬之。,2018/6/11,33,第八章 人事行政基本理念,三、政府政治性職
19、位之類別:各國政治性任命的職位有強調決策領導功能者，亦有單純安排競選功臣者，可區分為五種不同的次級類型:(一)直接來自民意授與的；(二)來自議會的信任；(三)行政與立法部門合意而決定；(四)來自上級政務官員單方意思決定的；(五)職務政治性質頗有限，但任命本身仍有政治意義的職位。,2018/6/11,34,第八章 人事行政基本理念,四、政務官與事務官之比較:(一)進入政府方式:政治條件vs學識才能，經文官考試定之。(二)任職政府時的角色功能(活動):政務領導、政策決定vs法律、政策的執行。(三)責任:政治責任vs行政、刑事、民事及償還國家賠償責任。(四)任職期間:政治條件的存續vs非因法定原因不
20、得免職。,2018/6/11,35,第八章 人事行政基本理念,(五)退職後待遇:去職無待遇或保障(我國政務官因多由事務官轉任，故訂有政務人員退職金規定)vs退休金。第四節 行政專家與行政通才一、意義:行政通才指一個人具有綜合思考、判斷力、洞察力，對外界的事物能作通籌及平衡觀察與處理，能解決相當廣泛而複雜的問題；行政專家乃是在行政進程中憑其專門知識與技術以服務的人員。,2018/6/11,36,第八章 人事行政基本理念,二、專家與通才之互補關係:警察國進為福利國，常人行政進專家行政；但行政專家的工作須有行政通才的領導。三、組織階層對專家、通才之需求:張潤書先生提出行政組織劃分為四個層級:(一)最
21、高決策層係政務官地位，應具備完全通才；(二)最高層人員(簡任十至十四職等)，通才與專才條件各二分之一；(三)中層人員(薦任六至九職等)，專家知識大於通才條件；(四)最基層人員(委任一至五職等)，以專業為主。,2018/6/11,37,第九章 人事行政制度概論,第一節 人事行政的人員結構類型一、文官結構的涵義、特徵:(一)涵義:文官系統本身的分類結構(品位及職位分類)。(二)特徵:韋伯以效率為目標設計一種理想組織系統稱為，設計原理為:權威的行使、理性、依法行政。以此架構為基礎之文官結構主要特徵:1、等級制。2、分工原則。3、非人格化。4、規範化。5、專業化。6、擇優原則。,2018/6/11,3
22、8,第九章 人事行政制度概論,二、品位分類型的人員結構:(一)以人為中心，就公務人員個人所具有的資歷，做為分類的標準與依據，依任職之公務人員予以分列品位等第，官階顯示品位等級，代表地位高低、資格深淺、報酬多寡；職位顯示權力等級，代表職責輕重、任務繁簡。(二)特點:結構富於彈性、穩定性、簡單易行、等級劃分少，晉升幅度大、以名分鼓勵公務人員。,2018/6/11,39,第九章 人事行政制度概論,民國18年公布之公務人員任用條例，38年公布 43年修正公布之公務人員任用法，均將公務人員任用資格區分為簡任、薦任、委任三等，即採簡薦委品位制。以人員之品級資歷為分類基礎，重視人員之身分與年資，職務等級幅度
23、較大，調任靈活，屬較寬鬆的人事制度，但易造成同工不同酬。,2018/6/11,40,第九章 人事行政制度概論,二、職位分類型的人員結構:(一)以事為中心，依據職位的工作性質、工作繁簡難易、責任輕重及所需資格條件的高低，將職位區分為若干具有共同特徵和運作便利的類，以做為人事管理業務處理基準的一種科學管理制度。(二)特點:因事設職，按職擇人、專才專用、重視科學管理與效率、強調權責分明，名實統一、難度較大、以工作鼓勵公務人員、職等劃分較多。,2018/6/11,41,第九章 人事行政制度概論,職位分類於1923年開始實施於美國，我國則於民國47年公布職位分類法，56年公布分類職位公務人員考試、任用、
24、俸給及考績四法，明定各機關職位應依其工作繁簡難易、責任輕重及所需資格條件予以列等，其人員任用應本專才專業、適才適所之旨，為人與事之配合。職位分類之職級，分為14職等，以第14職等為最高。58年由銓敘部及人事局率先實施，因部分機關實施有困難，如司法、外交、警察、衛生及民意機關等，爰於76年公布廢止。,2018/6/11,42,第九章 人事行政制度概論,(三)構成要素:1、職位(務):分配同一職稱公務人員所擔任的工作及責任，為最小單位。2、職系:工作性質相同，責任輕重和困難程度不同的一些職位系列。3、職組:工作性質相近的若干職系的集合。如普通行政職組即由一般行政職系等七個職系組成。考試院於76年訂
25、定共分為行政、技術兩類，前者分為11個職組，26個職系；後者分為21個職組，34個職系。,2018/6/11,43,第九章 人事行政制度概論,4、職門:若干工作性質大致接近的職組歸納之。5、職級:工作性質、職務、責任、技術(困難程度) 、教育等因素相同若干職位構成職級。6、職等:工作性質或主要事務不同，但困難程度、職責輕重、工作所需資格條件充分相同的所有職位歸納成職等。職位為基本元素，職系、職組為橫向座標，職級、職等為縱向座標。,2018/6/11,44,第九章 人事行政制度概論,(三)辦理職位分類的步驟:1、職位調查。2、職系區分。3、職位歸級(類、格):在職位調查的基礎上，經過職位分析和職
26、位品評，將各個職位歸入其應屬的某一職級。4、制定職級規範(說明書):描述一個職位的書面文件，包括職位名稱、職位定義和編號，該職位的任務與職責範圍的說明，工作舉例與擔任該職位工作所需要的資格條件。,2018/6/11,45,第九章 人事行政制度概論,第二節 人事行政管理機關的制度類型一、人事機關的功能結構類型:(一)決策性人事機構:職能1、解釋公務員基本法規。2、制定人事管理規則。3、立法倡義。4、協調內外關係。5、制定和審批人事計畫。(二)執行性人事機構。(三)裁決性人事機構。(四)輔助性人事機構:1、參謀性職能:決策諮詢及調查研究。2、後勤性職能。,2018/6/11,46,第九章 人事行政
27、制度概論,二、人事機關的體制結構類型: 一般區分為部內、部外及折衷制。許南雄先生:人事權與最高行政權分立-獨立制、院外制；人事主管機關在行政權管轄下為幕僚制。(一)幕僚制(人事幕僚機關):英、美、法、德、日等國，如人事行政權集中由與各行政部門平行的機關統一行使者稱為；分由各行政部門自理其人事行政業務者稱為；若介於兩者之間則稱為或。,2018/6/11,47,第九章 人事行政制度概論,1、部外制:美、日，指行政部門之外另設立不受部門行政主管指揮監督的人事機關，掌理考選任用及其他人事行政事宜，但仍在行政權管轄範圍內受最高行政首長指揮監督。2、部內制:法、德，人事行政業務由行政部門各部分別自理。3、
28、混合制:英。4、優缺點:P305-306。各主要國家有趨於兩制合流的折衷制，如法、德。,2018/6/11,48,第九章 人事行政制度概論,(二)獨立制(人事獨立機構):我國獨有的制度，在獨立制(考試院)人事架構中，加入幕僚制(行政院人事行政局)成分，即吸收部外制的結構形式。第三節 我國現行人事制度要義一、現行人事機關的體制結構類型:(一)民國17年公布國民政府組織法成立考試院，確立其職掌考試及其他人事職權；依憲法第83條規定之地位及職權，其擁有全部人事權(集權制) ，形成人事行政一條鞭制。,2018/6/11,49,第九章 人事行政制度概論,人事行政一條鞭制即人事主管機關(考試院)其所屬機關
29、(考選部、銓敘部) 、分支機構(各級行政機關人事單位、人事管理員) ，均聯貫形成獨立於行政機關(權)自主的一條鞭系統。(二)民國56年總統依據之授權設置行政院人事行政局，主管行政院及所屬各級機關與事業機構之人事業務。形成人事上機制，即行政院所屬各級機關的人事機構一方面隸屬於上級人事主管機關，為其執行機構；另方面又隸屬於所在行政機關，為其人事幕僚單位。,2018/6/11,50,第九章 人事行政制度概論,(三)憲法增修條文訂頒後出現:一方面人事局具有憲法機關地位，另方面考試院雖仍維持為全國最高考試機關(人事行政總機關)地位，但職權縮減。考試院對考試、銓敘、保障、撫卹、退休五類事項保有決策及執行之
30、完整職權；但對於任免、考績、級俸、陞遷、褒獎五項僅有法制事項權，運作執行權屬人事局，憲法未明訂事項則尚有爭議。二、現行人事行政的人員結構類型:,2018/6/11,51,第九章 人事行政制度概論,(一)民國38年總統公布公務人員任用法規定公務人員分為簡任、薦任及委任。58年公務職位分類法實施，因部分機關實施有困難，形成兩制併行。76年實施將兩制融合稱為官等職等併立制。(二)要點:1、採官職並立制:公務人員依官等、職等任用之。2、各機關組織法所定職務，應就其工作職責及所需資格，依職等標準列入職務列等表。3、各職務所列職等採彈性作法，必要時一職務得列二至三個職等。,2018/6/11,52,第九章 人事行政制度概論,4、調整職系、職組。5、現職人員調任放寬。6、同官等內之各職等均依考績晉陞。7、官等間依考試或考績晉陞。8、考試以考用配合、特考特用、功績甄選為原則。9、俸給方面，俸給項目為本俸、年功俸及加給三項。10、考績制度方面，考績項目。,
