1、公民基本权利宪法保障论纲摘要现代世界各国宪法中均写入了大量的公民基本权利条款,为了使这些条款真正得以落实,现代西方国家往往在宪法中确立了包括分权、宪法解释的原则、宪法权利的直接适用性、违宪审查方式等具体的公民基本权利保障制度。关键词宪法 基本权利 保障众所周知,人权是宪法的起点和归宿,宪法常被称作“自由公民的大宪章”,现代世界各国均在宪法中写入了大量的公民基本权利条款。当前,除少数国家以外,绝大多数国家均确立了宪法“是国家的根本法,具有最高的法律效力”的地位。 “但宪法的这种最高法规范性,有时却会因为法律等下位的法规范或者违宪性质的权力行使,而产生受到威胁或扭曲的事态”,“因此,有必要在事前防
2、止可能招致宪法崩溃的政治动向,或者预先在宪法秩序之中建立事后可以纠正的措施。这种措施,通常被称为宪法保障制度” 。具体而言,宪法保障制度可以分为“宪法自身所规定的保障制度”以及“尽管宪法中没有规定,但可看作是基于超宪法性质的根据而被肯定的制度” 。1对公民宪法基本权利而言,如何使其不至于沦为仅仅停留在书面上的“纸上的权利”,考察现代西方国家的宪法,可以发现,一些国家通过“宪法自身所规定的保障制度”能为我们提供有益的经验。 一、宪法中确立分权的体制人类历史的经验表明 :对公民权利而言,最大的威胁不是来自与其地位平等的个人,而是来自于政府。 “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
3、有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止” 。2近代启蒙思想家认为,防止政府滥用权力,就必须避免权力过于的集中,将立法、行政、司法三权之间相互独立、分别委托给不同的人或团体行使,三者之间分立与制衡可以达到防止权力腐败的目的。英国近代的政府体制是分权的最初表现形态,被称为“自由和优良政体的重大秘密” 。3法国人权宣言第 16 条则明确宣称,“凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法” 。现代西方各国在政治体制选择方面,大都确立了三权分立原则。 “西方国家的有限政府和三权分立的政治理论原则,是由宪法加以确定,并在宪法约束力的作用下,得以实施的” 。4 因此,权力分立的体制被称为优越的“自由主义
4、的政治组织之原理” 。5美国宪法本身即按照典型的三权分立结构而形成,而有一些国家的宪法中则直接宣称三权分立为其指导原则,例如,俄罗斯联邦宪法第 10 条明确规定,“俄罗斯联邦的国家权力根据立法权、执行权和司法权分立的原则来实现”,“立法权、执行权和司法权的机构是独立的” 。在三权中,各国宪法对司法权独立极为重视。与立法和行政机关更容易为政治上的权宜之计和民众的要求左右相比,司法部门更具备保护少数者权利的资格,因为司法权不但可以通过限制立法、行政权力的滥用来间接地保障公民权利,而且可以直接有效地对公民被侵犯的权利予以救济。但是,由于“司法部门既无军权,又无财权,不能支配社会的力量与财富,不能采取
5、任何主动的行动。故可正确断言:司法部门既无强制又无意志,而只有判断”,6 因此,司法机关的独立显得至关重要。 “没有这种独立,就无法防止立法权力和行政权力的滥用,也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用” 。7司法独立有两层含义:一层是司法权从立法权、行政权中独立出来;另一层是法官在裁判时独立行使职权,又被称为法官的职权独立。而这种职权的独立,是司法权独立的核心。8它要求法官在审判案件时,作为独立的个体的存在,不受来自外界压力的干涉,惟法是从,即“司法独立的价值在于它能使法官在作出判断时不必害怕遭到报复,使他们能脱离外界的影响” 。9目前,世界上大多数国家都在本国宪法中确立了法官独立的原则,例如
6、,德国基本法第 97 条第 1 项规定:“法官是独立的,只服从法律” 。日本宪法第 67 条第 3 款规定:“所有法官依良心独立行使职权,只受本宪法和法律的约束” 。意大利宪法第 101 条第 2 款规定:“法官只服从法律” 。俄罗斯联邦宪法第 120 条规定:“法官是独立的,只服从于俄罗斯宪法和联邦法律” 。 除了在宪法中规定原则性的 “司法独立”条款外,许多国家的宪法中均不遗余力地规定了大量的“司法独立”保障性条款,对法官的任职年限、任职条件、任职程序甚至法官任职期间的薪金问题都作了规定。例如,以简洁、惜墨如金着称的美国宪法却对法官的任职及薪金作了如下规定:“最高法院与低级法院之法官如忠于
7、职守,得终身任职,于规定期间应受俸金,该项俸金于任期内不得减少” 。德国基本法第 97 条第 2 款规定,“终身定职的专职法官不得违反其意愿在其任期届满前将其撤职或停职(终身或暂时的) 或调职或命令其退休,除非根据法律并按法律规定的方式作出司法裁决。立法可以限定终身职法官的退休年龄。在法院的组织或管辖地区发生变动时,法官可以转至另一法院或被免职,但应保留其全薪” 。俄罗斯联邦宪法第 121 条规定“法官终身制”,“法官的职权只能基于联邦法律规定的程序和理由予以剥夺或中止”,第 122条进一步明确了,“法官不受侵犯” 、 “非经联邦法律规定的程序,法官不得被追究刑事责任” 。日本宪法对法官任职保
8、障规定得十分详细,第 78 条规定,“法官除因身心故障经法院决定为不适于执行职务者外,非经正式弹劾不得罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关行使之” 。第 79 条和第 80 条更是详细规定了最高法院和下级法院法官任职条件、任期、任命程序、罢免程序、退休年龄、报酬等。二、宪法中规定公民基本权利的直接适用性“没有救济就没有权利 ”、 “救济先于权利”,这两句古老的法谚道出了救济对权利实现的决定性意义。事实上,“一种无法诉诸法律保护的权利,实际上根本就不是什么法律权利” 。10对宪法规定的公民基本权利而言,也同样如此。由于宪法所确认的公民基本权利,需要通过将这些基本权利具体化后的普通法律来实现,但是,
9、普通法律可能会存在对基本权利的误读、曲解或缺漏,所以普通法律并不能完全替代宪法本身对基本权利的保障作用。虽然宪法中规定的这些公民基本权利看上去很美,但如果当它们在实际生活中被侵犯时无法得到有效的救济,则这些规定对公民并无实质性的意义。 “在现代法治社会的权利救济体系中,诉讼救济是最主要、也是最有效的救济方法,而宪法诉讼则是保障公民基本权利的最终性的救济途径” 。11在英美法系,宪法基本权利从来就有直接效力。英国和美国的法院都可以直接适用宪法性法律,而同样属于英美法系国家的加拿大,其宪法第 24 条“如果本宪章所保障的任何人的权利或者自由被侵害或者被否定时,他可以向管辖法院申请,以便获得该法院根
10、据情况认为适当的和公正的补救”的规定,明确宣示了基本权利条款的直接适用性。大陆法系国家则多数通过宪法中明文规定基本权利的直接适用性,例如,德国基本法第 1条中规定了宪法基本权利作为可直接实施的法律,使立法、行政和司法机构承担义务。第 19 条中规定,任何人的权利如遭到公共机关的侵犯,可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定,可向普通法院提出诉讼。葡萄牙 1982 年宪法第 18 条第一款规定:“关于权利、自由与保障的宪法规定,得直接适用” 。俄罗斯联邦宪法通过第 15 条、第 18 条、第 46 条共三个条款确立了完备的公民直接行使宪法诉权的制度。事实上,承认宪法公民基本权利的直接效力,实行公
11、民基本权利的宪法诉讼,已成为当今世界性的宪政惯例。12三、宪法中确立宪法解释原则由于宪法所确认的公民基本权利本身是概括的和原则的,需要通过普通法律来进一步界定和落实。因此,如何保证这些普通法律能真实地贯彻宪法的意图、原则和精神,确立宪法解释的原则是非常关键的。正如学者所言,“宪法既然作为一种规则,来规范政治和社会的基本形态,就必须将在很大程度上左右国民的生活,所以明确什么是已被制定的规则的解释论是不可或缺的,也是不可被轻视的。如果疏忽这项工作的话,就会使已制定的规则模糊不清,进而导致执政者可以轻而易举地滥用权力,而国民却难以阻止其对权力的滥用” 。13 基于此,许多国家直接在宪法中确立了宪法解
12、释的原则。首先,只有宪法的最高法律地位得到确认,才可以使宪法基本法的地位得以确立,真正成为统率其他一切法律的“母法”,故在世界各国的宪法中,大都规定了宪法与普通法律的关系,多数国家明确规定了宪法比普通法律具有更高的法律地位,同时宣称违反宪法的法律和其他规范性文件一律无效。14例如,日本宪法第 98条规定“本宪法为国家的最高法规,与本宪法条款相违反的法律、命令、诏敕以及有关国务的其他行为的全部或一部,一律无效” 。加拿大宪法第 52 条规定,“加拿大宪法是加拿大的最高法律;任何法律如果不符合宪法的规定,其不符合的部分是不发生效力或者是无效的” 。俄罗斯联邦宪法第 4 条第 2 款规定,“俄罗斯联
13、邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有至高无上的地位”;第 15 条第1 款规定,“俄罗斯联邦宪法在俄罗斯全境具有最高法律效力、直接作用并适用。俄罗斯联邦所通过的法律和其他法律文件不得同俄罗斯联邦宪法相抵触” 。其次,在宪法中 ,尤其经常在宪法序言中确立自然法、社会契约、人民主权等原则,用以表明国家创立的由来、制宪的根本指导思想,这些原则往往成为解释公民权利条款的基础。15例如,美国宪法序言极其简洁,宣称的立法目的只有四项,其中即有“树立正义” 、 “增进全民福利”的内容。日本宪法序言规定,“国政源于国民的严肃信托,其权威来自国民,其权力由国民的代表行使,其福利由国民享受。这是人类普遍的原理,本
14、宪法即以此原理为根据。凡与此相反的一切宪法、法律、法令和诏敕,我们均将排除之” 。俄罗斯联邦宪法则在其序言中提到了“确认人的权利和自由、公民和睦与和谐” 、 “善良与正义的信念” 、 “是国际社会的一部分”,并在第 45 条第 2 款中规定,“每个人都有权以法律未予禁止的一切方式维护其权利和自由” ,承认公民有对基本权利予以私力救济的自然权利。再次,宪法中确立公民基本权利的基础性地位,有的规定了其地位永久而不可侵犯,有的规定了基本权利的基本内容不得受侵害,有的则直接宣告某些基本权利属宪法保留内容,不得受到任何限制。例如,日本宪法第 11 条规定,“国民享有的一切基本人权不能受到妨碍。本宪法所保
15、障的国民的基本人权,作为不可侵犯的永久权利,现在及将来均赋予国民”;第 97 条规定,“本宪法对日本国民所保障的基本人权,是人类为争取自由经过多年努力的结果,这种权利已于过去几经考验,被确信为现在及将来国民之不可侵犯之永久权利” 。德国基本法第 1 条即宣告“人的尊严不可侵犯。尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务”,规定了宪法所列的基本权利“作为可直接实施的法律,使立法、行政和司法机构承担义务”;第 19 条在规定对基本权利予以限制的法律保留原则的同时,规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”;第 20 条甚至规定 ,“所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下,对企图废除宪法秩
16、序的任何人或人们进行反抗”,这里赋予了德国公民的反抗权。俄罗斯联邦宪法第 16 条规定,1.宪法本章( 第一章 宪法制度基础) 条款构成俄罗斯联邦宪法制度的基础,非经本宪法规定的程序不得修改。2.本宪法的其他任何条款均不得与俄罗斯联邦宪法制度基础相抵触;第 56 条第 3 款则明确规定了,“不应限制俄罗斯联邦宪法第 20 条、第 21 条、第 23 条( 第 1款) 、第 24 条、第 28 条、第 34 条(第 1 款) 、第 40 条( 第 1 款)、第 4654 条所规定的权利和自由”;第 64 条规定,宪法第二章“人和公民的权利与自由”条款“构成俄罗斯联邦个人法律地位的基础,非经本宪法
17、规定的程序不得修改” 。而美国宪法修正案第1 条则更是开宗名义地规定了“国会不得立法条款”,规定国会不得就“确立宗教或禁止信教自由、剥夺人民言论或出版的自由、剥夺人民和平集会及向政府陈述救济的请愿权利” 。值得关注的是 ,以上这些规定都是针对国家权力而言的,尤其针对的是立法权力,因为通过具体的立法对宪法基本权利予以克减的现象一则较为普遍,二则一旦发生这种情况对公民基本权利侵犯的后果将普遍而严重。洛克认为,议会立法权仅仅表明它代表人民的意志去发现法律,并不能说明它拥有压迫者的力量。16因此,宪法通过以上条款或其他类似条款的规定,确立了立法权同行政权、司法权一样是受限制的国家权力,立法权的行使必须
18、遵守某些基本的原则、尊重基本的人权。虽然,在战争或紧急状态下,公民的某些权利或自由可以被克减,但生命权、免受奴役和酷刑等某些权利和自由不得被克减,更不能被取消。例如,1982 年葡萄牙宪法第 19条第 4 项就明确规定了 ,宣布戒严不能侵犯生命权、人格完整、个人身份、个人的公民资格与公民权利、刑法的非追溯性、被告人的抗辩权及信仰自由与宗教自由。第四,宪法中规定了对宪法基本权利条款解释的原则,特别规定了对基本权利条款予以限制时应该采取最有利公民权利的方式,必须遵循法律保留原则。法律保留是依法行政原则的重要内容,它源于分权结构模式下的法治理念,即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧,意指在特定领域的
19、国家事项应保留由立法机构法律规定,行政权惟有依法律规定作为,它强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关通过的法律为准。例如,加拿大宪法第 1 条规定,“加拿大权利与自由宪章保障在宪章上开列的权利与自由,只服从在自由民主社会中能够确凿证明正当的并且由法律规定的合理限制” 。德国基本法第 19 条规定了对基本权利予以限制的原则是“根据本基本法,某一基本权利可以受法律限制或依法予以限制,就此而言,这种法律必须普遍适用而不仅适用于个别情况。此外,这种法律必须列出基本权利,指出有关的条款”,并规定“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受侵害”;第 20 条第 3 项规定,“立法权应服从宪法秩序;行
20、政和司法权受法律和正义的制约”;此外,德国基本法中还通过两个条款规定了对自由进行限制的“法律保留原则”,第 2 条中规定,“个人的自由不可侵犯。只有根据法律才能侵害这些权利”;第 104 条第 1 款规定,“个人的自由只能受到正式法律的限制,并只能遵照正式法律中规定的方式受到限制” 。另外,第 10 条第 1 款“邮政和电信秘密不可侵犯”条款中同样也规定了“这种权利只能依法予以限制”的法律保留原则。俄罗斯联邦宪法第 55 条规定了对宪法基本权利和自由予以限制的三项原则,“1.俄罗斯联邦宪法中列出的基本权利和自由不应作出否定或损害人和公民的其他普遍公认的权利和自由的解释。2.在俄罗斯联邦不得颁布废除或损害人和公民的权利和自由的法律。3.人和公民的权利和自由,只能在扞卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内,由联邦法律予以限制” 。 最后,宪法中规定对宪法未明文规定的公民基本权利事项的处理。英美法系国家宪法中一般作宪法未明文涉及的权利由人民保留的宣示,例如,美国宪法修正案第 9 条规定,“不得因本宪法列
