1、北 洋政府力争关税自主的对外贸易政策罗红希（湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410081）摘 要： 北洋政府虽未能正式恢复中国关税自主权，但这一阶段的不懈努力为后来南京国民政府成功恢复关税自主权奠定了坚实的群众基础 。学术界对这一时期北洋政府的努力基本持否定的态度，表面上没有产生任何实际效果 。事实上，北洋政府为争回关税自主权付出了艰辛和努力，南京国民政府能够恢复关税自主权，也凝聚了北洋政府的智慧和汗水 。关键词： 北洋政府；关税自主；对外贸易政策中图分类号： K258.2 文献标识码： A 文章编号： 1002-3240（ 2011） 06-0147-04收稿日期：2011-03-0
2、5作者简介：罗红希（ 1972-），湖南株洲人，湖南师范大学历史文化学院，博士研究生，讲师，研究方向：中国近现代史 。社会科学家SOCIAL SCIENTIST2011 年 6 月（第 6 期，总第 170 期）Jun.,2011（ No.6,General No.170）【历史纵横 】北洋政府从成立第一天起就从 “实业救国 ”的角度出发，积极要求收回关税自主权，从 1917 年的国定进口税则开始，经历了巴黎和会 、华盛顿会议 、关税特别会议等几个阶段艰难的谈判历程，北洋政府时期的积极斗争为后来南京国民政府顺利收回关税自主权留下了宝贵的经验和教训 。一 、北洋政府争取关税自主的艰难历程1843
3、 年以来，中国关税率规定为值百抽五的原则，由于银价下跌和国际贸易恶化等因素，实际征税率从未达到这个水平 。这种单一的 、片面的税制严重阻碍中国社会经济的发展 。20 世纪初，随着中国民族工业的发展，恢复关税自主权的呼声日益高涨 。1912年 3 月，南京临时政府的沪督陈其美曾提出： “拟将长江下游一带各常关，由本都督代为遴员办理，查明进出口货物，切实整顿 。然后再议推及全国，并收回税司代办各口自办，以期划一 ”。1虽然未提出关税自主，但提出 “收回税司代办各口自办 ”的主张 。1913 年 、1914年两次提出要求增加税率，达到 “切实值百抽五 ”，日 、俄 、意反对 。第一次世界大战爆发以后
4、，列强之间相互残杀，为中国修改税则提供了机会 。1917 年 12 月 5 日，北京政府颁布了一个适用于无约国及交战国的 国定进口税则 ，虽然无实际作用，但毕竟开启了关税自主的先河，列强表示反对 。战后，北洋政府进行了多次交涉，同意了两年后修改税则， 1919 年，巴黎和会上，中国代表提出 “关税自主权 ”等 7 项严正要求，遭到列强拒绝后，中国爆发了规模空前的爱国运动 五四运动 。1921 年 11 月，华盛顿会议期间，中国代表提出收回关税自主权 、取消领事裁判权 、取消 “二十一条 ”等议案，会议通过了 九国间关于中国关税税则之条约 ，只允许中国征收值百抽 2.5的附加税，中国代表团表示不
5、满， 1923 年 1 月 7 日开始实行新税则 。此后，中国人民反帝运动风起云涌， “五卅惨案 ”以后，列强被迫同意召开北京特别关税会议 。1925 年 10 月，关税特别会议在北京开幕，会上各国争论不休，声势浩大的反帝运动，使列强各国利益受到前所未有的挑战，各国不得不承认中国关税自主，并 “赞同中国国定关税税率条例于 1929 年 9 月 1 日发生效力 ”。会议进行到 1926年 4 月，由于北伐军迅速进军， 7 月未作出任何决议的北京关税特别会议正式宣布休会，成为 “有始无终的关税会议 ”。这个过程可以分为四个阶段：（一） 1917 年国定进口税则小试牛刀1914 年，第一次世界大战爆
6、发，列强无暇东顾，对我国的经济侵略有所减轻，为北洋政府赢得了一个收回关税自主权的机遇 。对无约国及交战国颁布了如下条例： “第一条，凡外国货物运进中国通商口岸应按本条例所定税率征收进口税，但以条约协定者，从其协定；第二条，关税率以从价定之，唯依从量件数等为便147宜 ，得适用从量税则；第三条，课税价格参照海关向来估价法定之；第四条，进口之外货物，除另有规定外，其另有规定外，其课税定律如下： 1.奢侈品，课税值百分之三十至百分之百； 2.无益品，课税值百分之二十至百分三十； 3.资用品，课税值百分之十至百分二十； 4.必要品，课税值百分之五至百分十 。税率表由财政 、农商两部暨税务处根据本条所定
7、各率会同厘定 。”2(P228-229)由此可见，北洋政府能根据国内进口情况的实际需要分门别类，依次征收 。特别是对奢侈品和无益品两项征收重税，既有利于国民继承勤俭节约 、艰苦朴素的优良传统，又能保护本国产业的发展，还可以增加了政府的财政收入 。此条例公布以后，中国对德国宣战，于是就 “从德 、奥诸国之货物入手，总税务司借口海关记帐困难，而政府亦无巨大决心，事遂终止 。”2(P229)虽然没有付诸实践，但毕竟开启了政府自定税率的先河，与前晚清政府相比，无论是海关意识方面还是决心勇气方面实在是前进了一大步 。为以后巴黎和会 、华盛顿会议提出关税自主的要求奠定了坚实的群众基础 。（二）历史的机遇
8、巴黎和会1919 年，战胜国在巴黎召开和平会议，北洋政府代表提出值百抽五的原则 “不特不公，且亦不合科学原则，盖日用品 、必须品课税之重与奢侈品无异，其流弊必至大伤中国之财政与商务 ”2(P230)并且提出了四项理由： “（一） 无交换也 此等不交换之情形实与国际习惯相背 。”2(P230)由此可见，北洋政府利用国际惯例论证现存关税不合理的原因，指出中国不能享受外国的优惠利益，而列强则可以独享中国的关税优惠政策，这是一种不公平的交易 。“（二）无区别也 六十年来，虽货物之种类增至四倍，进口货之价值增至十八倍，而值百抽五之统一税则，仍未更改 今则其数大增，不特觉其分配担负之法，至为不公，且原料机
9、器之输入，从无鼓励，奢侈品之输入从无限制，于国家经济大为不利 。”2(P230-232)从进口品的种类角度指出了现行关税没有种类区别的大弊端 。“（三）收入不足也 于是政府因关税收入不足而不得不取盈于他税，虽明知有害而欲罢不能，即如厘金一项，中外人士同声非议，然因其收入有四十兆两之多，不能废也 。”2(P232)在此，北洋政府既以中国关税损失之痛苦争取国际社会的同情和广泛支持，又以厘金作筹码，向列强摊牌 。可以说，既晓之以理，动之以情，又以厘金为威胁，可谓软硬兼施，相得益彰 。“各国久知厘金之害，故一九 O二年至一九 O三年，中国与英美日三国订立条约，其中有废止厘金，增关税至值百抽十二 .五之
10、规定，然非有约各国全体承认，则不能实行 。而国数既多，欲其全体同意，又几为不可能之事 。故此条约规定，虽有若无，于此更可见关税一事，中国虽有权利偏饷各国，而不能食报也 。”2(P232)北洋政府想利用列强之间的矛盾，运用分化离间的手段，以求列强尽快达成共识，一致解决中国关税自主的问题 。“（四）改订有名无实也 而值百抽五率，则五十年来从未改订 ”2(P232-233)可以看出，北洋政府对奢侈品和日用品大大提高了税率（不轻于百分之十二 .五），而这两项正是征税的大项目，对保护本国产业，发展对外贸易有至关重要的作用 。“中国并无施行保护税则或苛敛之意，不过以现行税则不得其平，不符学理，不合时宜，不
11、敷需要，故要求修订之而已 。中国对外商务，输出不抵输入，积年既久，负债日多，财政经济益见困难，非改订税则鼓励输出不能救济 。且输出多，人民之购买力亦增，于他国亦未尝无益也 。及此改良，已嫌其迟 。中国政府对于和平会议提出此案，实为全国人民所属望，凡我友邦其以独立国应享之经济权利，还我中国 。俾中国人民得以发展其富源，而增其购买世界货物之能力，与各国从事于文化之进步，此中国政府所深望也 。”2(P233)可以看出，北洋政府提出的修订关税之案，能运用世界的眼光，将中国关税问题上升到中国国内市场购买力的高度，有理有据，击中了列强的要害，以致后来，法国总理克理孟梭在最后答复此事时，不得不表态 “联盟共
12、事领袖各国最上会议，充量承认此项问题之重要 拟请俟万国联合会行政部能行使职权时，请其注意 。”2(P234)北洋政府最后还表示 “此次提出各问题，若不亟行纠正，必致种他日争持之因，而扰乱世界之和局 。故关于关税自由权一端，请宣言自由中国与各国商定时期，此时期届满时，中国得自行改订关税 。又在此时期内，中国得自由与各国商定关税交换协约，并得区别必要与奢侈之税则，其必要品之税率，不得轻于百分之十二 .五，在改订此项协约之前，先于一九二一年起，废止现行税则，中国允于新协约订立时废止厘金 。”2(P233-234)巴黎和会上，北洋政府代表团以大无畏的勇气，提出关税自主的要求，扭转了晚清时期对国际关税的
13、愚昧和无知，应该说是具有历史的进步意义 。打破了晚清时期狭隘落后的中国中心观，将中国关税自主问题放在国际大环境下来审视，开始以成熟的国际贸易理念思考中国问题，引起了某些列强的关注和同情 。为以后美国主持的华盛顿会议更深入地讨论中国关税问题提供了坚实的法理依据 。（三）议而不决的华盛顿会议华盛顿会议上，顾维钧发表了关于关税问题的宣言，从历史的角度阐述了中国关税的艰难程度与不合理性，明确指出 “中国现行关税制度，实侵犯中国之主权 应请恢复中国关税自主权 。”并且列举了国际贸易的种种不平等性， “外国商货仅纳进口税百分之五，而中国土货输入外国须纳最高税率 。例如，华茶输入英国，每磅须纳税一先令；然华
14、茶每磅价值约四先令，是以值百抽二十五 。又中国烟草输入日本，须纳税至百分之三百五十，生丝输入日本须纳税百分之三148十 ，熟丝输入美国，须纳税百分之三十五至六十 。此种制度实妨碍中国之输出商业与中国之经济发达也 ”。提出了 “且各种商品统一税率，于奢侈品及必需品之间并无分别，显为不利 。例如机器及其类似商品为中国所急需者，自应纳较低之税，至雪茄烟纸烟等奢侈品，则应抽税较重，此不但可增加税收，且亦于道德上及社会上可减少或防止毒害，中国税则既未计及中国社会与经济之需要，又不计及中国财政上之需要，是真无一科学研究之税则 。”2(P236)列举了中国现行关税的种种弊端 。顾维钧在中国关税分股委员会第一
15、次会议前，对会议提出三种希望， “1.关税自主权应由出席各国议定，于届一定时期后，交还中国； 2.中国进口税则应自一九二二年一月一日起，立即增加至切实值百抽十二 .五；3.应由中国与各国从速协定一种新税制，俾中国对于各种进口物品，得自由征收适当关税至议定之最高税率为度，例如对于奢侈品与必要品等类可有区别税率之权 。”2(P238)可谓合情合理，同时还提出了六项讨论要求 。虽然华盛顿会议最终未解决中国关税自主权问题，但会议结果产生了两个亮点：第一，原则上承认中国关税有切实之平等待遇及机会均等；第二，规定了分三步走的办法， “第一步即时修正进口货价切实值百抽五，第二步拟订过渡办法，进口货普通品增二
16、 .五附税，奢侈品最高得再增二 .五之率，第三步实行英美日三国新约进口货增至值百抽十二 .五 。民国十一年上海召开之修改税则会，修改税则，即实行第一步之办法也 。至第二步第三步办法，则召开关税特别会议讨论实行之 。”2(P243-244)北洋政府在华盛顿会议上提出的要求虽未实现，但代表团通过与列强的多方交涉与周旋，迫使列强基本上承认了中国拥有关税的平等待遇，并逐步将中国关税问题列入国际会议的讨论议程 。也正是通过这次会议，增强了中国关税与国际关税的沟通和交流，提升了中国关税的知名度及在国际上的影响力，实际上是以极其特殊的方式确认了中国关税的应有地位 。同时，也为后来关税特别会议的召开创造了条件
17、 。（四）虎头蛇尾的关税特别会议1925 年 10 月 26 日，北洋政府召集列强在北京召开关税会议，梁士诒代表中国提出 关税自主大纲 ，要求立即解除与各国条约中关于关税的束缚；中国自1929 年 1 月 1 日裁撤厘金作为回报；关税税率以 5%为基础，附加税 5%，奢侈品最高税率 30%。王正廷代表中国政府提出 “我国关税自主提案 ”，指出中国实行关税自主的办法主要有： “与议各国向中国政府正式声明尊重关税自主，并承认解除现行条约中关于关税之一切束缚 ”2(P243-244)从此提案可以看出，北京临时执政府要求实现关税自主的决心和勇气 。对于中国提出的要求，各国皆有不同的态度，特别是美英日三
18、国的矛盾甚为激烈 。列强都根据自己的利益提出不同的过渡办法 。“英国代表团承认关税自主为一切独立自主国家固有之权利，且履行一九二二年二月六日华盛顿条约各规定 ”2(P314)可见，英国在附加税提案中，侧重于借款债权之收回，那样可以借日本对华输入品之课税，为各自对华借款之取偿 。英国甚至可以承认附加税再增高，但一定要坚持偿还债务为第一要义 。“日本对于关会注重附加税，次则用途 ”。2(P316)可见日本因对中国贸易有优势，并不想中国提高附加税 。日 、美 、英各国均提出不同方案，但大体承认 5%基础上附加 2.5%，奢侈品加 5%的原则 。各方争执不下，最后宣言： “各缔约国 (中国在外 )兹承
19、认中国享受关税自主之权利 。允许解除各该国与中国现行各项条约中所包含之关税束缚 。并允许中国国定关税定率条例于一千九百二十九年一月一日发生效力 。”这一差不多相当于 “关税自主 ”的宣示，因政权之更迭而为后来的南京国民政府所承接 。关税特别会议产生了几个积极的成果：第一，会议以条文的形式承认了中国关税自主的权利，这是一个极其重要的成果， “然此会议虽无结果，我国关税自主之权利，则表面上固已得各国之承认，此实开我国关税之新纪元，较之巴黎和会提而不议，华盛顿会议议而不决，精神上总得安慰多多矣 。”2(P317)“第二，北京政府在这次会议上采取了较为强硬的立场和态度，迫使列强各国作出了一定的让步，体
20、现了中国外交的进步； 第四，关税会议扩大了列强各国间的缝隙，改变了过去一致对华的局面 关税会议中，列强各国尤其是美 、日 、英之间的相互防范和攻击，各为己谋，各自为政，出现了有异于华盛顿会议的新态势，始终未能形成对华统一阵线 。这固然增加了关税会议的复杂性，但同时也给中国提供了利用矛盾以实现目标的有利条件 。”3综观北洋政府积极争取关税自主权的历程，可以看出主要存在如下三个特征：（一）巴黎和会 、华盛顿会议 、关税特别会议主要围绕以下三个问题：现行值百抽五之进口税应增加至奢侈品切实值百抽十二 .五；对于奢侈品与必要品等类，要有区别税率之权；裁撤厘金的问题 。（二）中国各界虽政治立场不同，但对收
21、回关税自主权却一致表示支持 。无论是北洋政府，广东国民政府，其他地方军阀，还是普通民众，莫不奔走呼号 “关税自主 ”。体现了一种民族觉醒的斗争力量和勇气 。（三）这个时期是中国关税思想和政策走向世界的宣言书 。在国际会议上，中国政府代表顾维钧 、王正廷 、沈瑞麟等人以其渊博的学识，先进的理念，过人的胆识和智慧，与列强各国的经济界名流充分交流和讨论，平起平坐，为塑造中国关税大国的形象作出了贡献，赢得了一定的国际声誉 。这就为以后南京国民政149府 收回关税自主权奠定了坚实的人事基础 。二 、对北洋政府时期关税政策的反思和评价北洋政府时期，从海关行政管理机构来说，大权依然操纵在总税务司手中，但开始
22、改变晚清以来完全听命帝国主义的新局面 。（一）中国政府开启了自己干预海关人事的新现象，如 1927 年 2 月，因 “二五附税风波 ”安格联被免职，而由易蛰士代理，这实际上远远突破了人事任免的范围，已触及到列强控制下旧有的海关体制开始瓦解的敏感问题；（二）财政部派出的各地关监督，直接隶属于财政部；（三）民国以来，财政部和外交部下设的税务处监督总税务司，其行使海关监督权的方法有：经总税务司间接对各关税务司下命令；直接对各地海关监督下命令 。监督拥有与税务司协同管理税务的规定，可以专门管理税款征收 。因此，北洋政府时期关税政策比晚清时期前进了一大步，开始步上了艰难曲折的独立自主之路 。（四）北洋政
23、府时期的关税收入呈上升的趋势，特别是 1919 年后关税收入逐年增加，这是晚清以来所没有的新局面（关税收入情况见表 1） 。从表 1 可以看出，从 1919 年起到 1927 年为止，政府的关税收入从 46009160 增加到 68781876 两 。有学者分析得出结论，这种收入的增加仅仅只是因为进口货物的增加所致，因而得出 “关税之增加，不仅非国家之不幸，实为国民之病 关税没有能够筑起保护国内民族工商业和农业经济的关税壁垒，因此，关税收入的增加，实际上表明了帝国主义对中国经济侵略的进一步强化，而中国人民受奴役受剥削的程度进一步加深 ”4的结论 。但是，我们可以进一步分析，首先，众所周知，在近
24、代中国政府软弱的情况下国家不能干预经济，关税自然就成为主要的经济调控手段，因此，不能苛求这种政策能起到保护民族工业的壁垒作用 。在北洋政府时期，这种关税政策多少增加了政府的财政收入，对民族经济的发展也起了一定程度的保护作用（从民族资本主义企业的迅速增加可以看出这一点）；其次，在战后世界资本主义经济危机处于复苏时期，进口贸易的增加是当时历史的必然趋势，既表明了战后劳动人民生活水平的提高，又表明世界市场逐渐繁荣和稳定；第三，进口贸易的增加并不是坏事，工业落后国家要实现工业化，必然要遭受这种剥削，与工业化的大目标相比，这个代价是值得的，近代日本就是依靠发展进口贸易而建立了自己强大的工业 。不过，政府
25、应该在发展进口贸易，增加关税的同时，不断探索和学习国际先进的生产技术，管理经验和模式，要以发展本国的产业为最终的目标，而这正是北洋政府的失误所在 。第四，要敢于承认在北洋政府时期争取关税自主的政策，体现了历史和时代的进步性，如果单独因北洋政府关税收入的增加，认为这是帝国主义侵略中国的罪证，这就混淆了关税政策和工业化两个不同的概念，最终会将帝国主义的经济侵略归罪于北洋政府的关税政策，这显然有失历史的公允性 。G1G2G3 G4G5G6G7G8G9GAGBGCGDG3GEGFG10 G1G8G10G11G10G12GDG3 G13G11G11G14G15G16G10G12G3GEGFG12 G1G
26、8G10G11G10G13GDG3 G17G13G11G16G11G18G14G13G3GEGFG13 G1G8G10G11G10G17GDG3 G13G18G11G10G19G14G12G14G3GEGFG17 G1G8G10G11G10G14GDG3 G13G16G19G17G19G19G15G16G3GEGFG14 G1G8G10G11G10G16GDG3 G13G19G19G16G17G13G10G10G3GEGFG16 G1G8G10G11G10G19GDG3 G13G18G10G18G11G17G12G11G3GEGFG19 G1G8G10G11G10G18GDG3 G13G16G
27、13G17G14G15G17G14G3GEGFG18 G1G8G10G11G10G11GDG3 G17G16G15G15G11G10G16G15G3GEGFG11 G1G8G10G11G12G15GDG3 G17G11G18G10G11G18G18G14G3GEGFG10G15G1G8G10G11G12G10GDG3 G14G11G15G15G19G10G12G11G3GEGFG10G10G1G8G10G11G12G12GDG3 G14G11G13G14G11G10G11G17G3GEGFG10G12G1G8G10G11G12G13GDG3 G16G13G14G15G17G12G14G10G3
28、GEGFG10G13G1G8G10G11G12G17GDG3 G16G11G14G11G14G10G13G10G3GEGFG10G17G1G8G10G11G12G14GDG3 G19G15G19G12G14G16G16G19G3GEGFG10G14G1G8G10G11G12G16GDG3 G18G15G17G13G14G11G16G12G3GEGFG10G16G1G8G10G11G12G19GDG3 G16G18G19G18G10G18G19G16G31 孙玉琴.中国对外贸易史(第 2 册)M .对外经济贸易出版社,2004.156.2 童蒙正.关税论M .商务印书馆,1933.3 李育民.中国废约史M .中华书局,2005.496-497.4 孙文学.中国关税史M 中国财政经济出版社,203.231-232.表 1 北洋政府时期历年关税收入情况资料来源：江源恒编 中国关税史料（上） ，（台）文海出版社，1985 年 10 月版，第四编，第 4-5 页 。参考文献：责任编校：阳玉平150
