1、王霆 浦东新区城市空间结构优化与发展研究提要通过回顾“两区合并”以来浦东新区空间结构演化脉络，对浦东新区“十二五”期间中心城区、中部地区和临港地区等城市重点发展区域提出空间布局引导，明确综合交通、用地结构、公共中心、生态空间等支撑体系的保障需求，并提出优化空间布局的实施策略，力求以较少的土地占用和资源消耗满足城市功能发展需求，逐步落实浦东城市空间布局目标。关键词 浦东新区；城市空间结构；布局导向；保障体系；实施策略中图分类号TU984文献标识码A文章编号10003363(2013)08001708作者简介王霆，浦东新区规划和土地管理局办公室，wangtingpudonggovCR浦东新区城市空
2、间结构优化与发展研究王霆A Research on Optimizing Urban Spatial Structure of Pudong New AreaWANG TingAbstract：Based on an analyze of the evolvement of urban spatial structure ofPudong New Area since 2009，the research gives proposals for guiding the development of spatial structure in different areas(including ci
3、ty center,Disney Resortarea and Lingang area)In addition，the paper also provides suggestions for improving other urban sub-systems in traffic flow,Land use，public center,and urban ecologyFour implementation strategies are put forward at the endKeywords：Pudong New Area；urban spatial structure；policy
4、guidance；subsys-tern；implementation strategY一浦东新区“十二五”规划实施中期，面临城市功能转型、产业结构调整、人口7IJ_增长对空间资源约束的多重压力，围绕落实国家战略对浦东建设成为科学发展先行区、“四个中心”核心功能区、综合改革实验区和开放和谐生态区的总体要求，科学把握城市空间发展需求，构筑城乡协调的发展格局，是城乡规划服务城市发展的核心任务。城市空间的形成是多个发展阶段的结合，是城市发展时、空两个维度的结合。对浦东新区而言，在近期目标(“十二五”规划)、未来城市发展规模预测(浦东新区总体规划修编)明确的前提下，认真审视浦东空间发展战略，引导近期城
5、市重点区域的城市空间布局是必要的。1 两区合并后浦东空间结构演化回顾2010年，为适应南汇区整体划入浦东新区的发展需要，浦东新区启动了总体规划修编，在空间结构上延续了原浦东“一轴三带”的发展格局。“一轴”核心功能不变，“三带”中保持了沿江发展带功能定位，中部发展带延伸贯穿康桥、医学园区、南汇工业园区和临港产业区，组成上海市沿海制造产业轴的主体部分。沿海发展带以外高桥保税区、浦东国际机场和洋山深水港为核心，有机整合三港三区。三带延伸后的浦东空间布局更加系统和完善，核心功能特别是国际旅游度假目的地和国际航运中心建设也破除了区域掣肘，趋于完整(图1)。万方数据赵 、蕊拶图1 浦东新区空间结构图Fi9
6、1 Spatial structure of Pudong New Area资料来源：上海市城市规划设计研究院，浦东新区总体规划修编旺q，2011两区合并，从空间布局上是城市密集区和郊区分散区的结合，原有两个不同发展阶段的城区之间的距离并没有被缩小。为此，浦东新区“十二五”规划中提出“7+l”生产力格局，在全区范围内优化产业布局，突出功能导向和产业结构调整，强化重点开发区优势整合，借原浦东开发区品牌、管理、人才、政策等优势释放实现南北联动。以张江高科技园区带动康桥工业园区、国际医学园区，以金桥出口加工区带动南汇工业园区和祝桥空港工业园区，综合保税区整合洋山保税港区、外高桥保税区、机场保税区形成
7、联动格局。再加陆家嘴金融贸易区板块、上海临港产业区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块和世博商务区板块，功能分工各有侧重，核心产业发展区域从100多km2扩展到500多km2(张宇祥，等，2012)。2012年，浦东新区提出产业区域“4+3”发展策略(图2)，发挥不同板块的优势和资源禀赋，对重点区域功能任务进行了细分。陆家嘴、外高桥、张江、金桥等先发区域着眼功能提升，在空间土地资源约束条件下转型发展提升能2IJl3年第H期 总第213期童真弗删譬列图2 “4+3”生产力布局图Fi92 Productivity structure资料来源：根据上海市城市规划设计研究院浦东新区总体规划修编绘制
8、P-I，2011级。世博地区、国际旅游度假区、临港地区是城市空间拓展和固定资产投资的重点，注重规划理念的先进和城市功能的形成。从“7+1”生产力布局到“4+3”发展策略的提出，是浦东新区在实现既定战略目标中对“一轴三带”空间结构认识逐步深化和政策有序聚焦的过程。随着浦东综合配套改革的深入，产业区域的发展格局也在不断变化，临港地区管委会、南汇新城镇的成立和“双特”政策的推出，打破了临港主城区和主产业区之间各自为政的机制壁垒。综合保税区一方面探索自由贸易区试点提升能级，另一方面针对产城融合需求启动森兰地区开发。城乡规划也应针对现实情况，提出空间布局要求，引领城市发展。2 城市重点发展区域的空间引导
9、21 中心城区：提升发展能级优化用地结构，实施楔形绿地落实“多心开敞”空间布局随着人口的持续导入，中心城区开发快速扩张，局部地区开发强度过高，城市交通和生态空间控制压力越来越大，环境品质下降(张玉鑫，2012)，对黄浦江沿线功能开发和楔形绿地实施的要求越来越迫切。同时，经过长期快速发展，以金桥、张江为代表的中心城区工业区面临转型需求，亟需从整体进行引导。211 形成黄浦江沿岸城市高端功能延伸带黄浦江沿岸浦东段岸线长度约42km，近期重点是“南下北上”带状拓展，加强世博会园区、前滩地区和高桥石化地区建设。世博园区总用地面积393km2，前滩地区(图3)总用地面积283km2，于201 1年启动建
10、设，重点发展与金融中心建设有关的金融、商务、会展等现代服务业，建设生态型、综合性的城市社区。在规划建设上提升站位，立足城市长远发展需要，确保区域整体开发水平，促进中心城高端功能和城市文化软实力提高是考量的重点。高桥石化地区将进行产业结构调整，重塑功能，目标是经过10年左右的开发建设，初步建成以生产性服务业为主要支撑，生态宜居、功能完善的智能18万方数据王霆 浦东新区城市空间结构优化与发展研究图3前滩规划鸟瞰图Fi93 Bit L1、lc、of Huangpu l】、clfi1I资料来源：50M公司规划设计方案社区。该区域总用地面积约756km2，是浦东最后一片沿江规模工业用地，也集中了4个“厂
11、中村”，启动该区域开发在城市更新上的意义更显著，会极大改善浦东城市面貌，提高环境质量。世博地区和高桥石化的开发，使得吸纳就业人口最多的商办用地布局沿黄浦江带状分布，有利于缓解工作岗位中心聚集、居住近郊蔓延的问题，减少通勤距离和时间(图4)。212引导同区工业用地转型削 8”倒图4前滩、高桥石化地区位置及用地现状Fi94 The location of Qiantan and(；aoqiaopcuoleUlll cllcmical industritlI 7c资料来源：上海市地质调查研究院，浦东新区规划设计研究院浦东新区土地t1用总体规划绘制IltI，二2连爿髟夕，- 一暮础教膏设施用地r一一公
12、共埠地二：防护壕地图5张江中区规划引领转型发展Fi95 The regulatory detailcd plan(1r Zhan自iang middle1lL。l资料来源：浦东：晰区规划设计研究院张江高科技园区中Iti*,l一生详细规划调整lltI，二L 1轨遁交通站点- 高压架空电力走磨规划范圈IoL一万方数据刨；武圈6上海市中心城楔形绿地规划布局Fi96 The planning of wedgeshape green space in Shanghai资料来源：浦东新区规划设计研究院浦东新区总体规划评估报告【R】2010中心城区金桥、张江园区土地资源紧张，存量土地利用强度不高。据相关研究
13、金桥开发区中心城区内未开发剩余土地仅lkm2，发展空间有限，而建成区综合容积率仅为043，近5成地块的容积率小于05，开发强度有提升的空间(朱新捷，2012)。从产业发展来看，近年来金桥生产性服务业发展迅猛，生产性服务业营业收入从2006年的115亿元增加到2010年的368亿元，年均增速225，2倍于同期工业收入增长速度，对研发用地需求旺盛。201 1年来，浦东新区一方面通过在张江、金桥园区实施土地“二次开发”政策，促进了部分工业用地转型升级；另一方面通过规划调整等手段，将部分产业区用地调整为研发、商办用地。从浦东的经济发展和就业需求看，中心城在促进工业用地转型、提高土地利用强度的同时，还要
14、研究保留工业用地的比重、布局等，采取产业内涵提升的模式优化用地布局和使用效率(图5)。213实施楔形绿地落实开敞空间布局楔形绿地(图6)是重要的生态控制区，也是上海中心城区“多心开敞”空间布局的重要支撑，浦东共规划5片，总占地面积约47km2。由于建设比较迟缓目前三岔港片、北蔡片、三林片被建设用地侵占达到总量的50以上，生态效益迟迟得不到发挥且有进一川1j年第8期总第二1 3期毒iiI辛獗棚学列图7迪士尼周边地区规划梳理Fi97 The collection of plans around Disney resort资料来源：浦东新区规划院研究资料步被蚕食态势。应加快研究楔形绿地的实施机制明确
15、形态和功能，明确激励措施，结合其周边地区发展、自身所处区位条件等进行多种开发。空间布局上要控制建设用地比例且与绿地同步建成，取得生态效益和城市功能的双赢。2。2中部地区：以迪士尼大项目为契机带动中部片区发展。探索城市“绿心”建设迪士尼及周边近100km2(图7)，要打造低密度、生态化、高功能的城市“绿心”，作为东西发展轴的中部支撑，功能发展着眼于四个方面：建设成世界级旅游目的地和一t-海市公共旅游活动中心，并建立与之相适应的娱乐休闲、商业、服务接待设施等业态能级和规模；力争形成以上海铁路东站和浦东机场为核心的区域交通枢纽，推动要素聚集，夯实浦东发展主轴核心功能；成为生态核心，即结合浦东中部环形
16、城镇带形成浦东中部区域生态绿核、中央休闲核和基本农田保护核。维护度假区所需优良生态环境，成为遏制建成区无序蔓延的重要生态屏障；带动中部城镇群发展，依托现有康桥、JII沙产业园、空港工业园，进行产业升级，契合迪士尼“体验经济”特点发展为以研发、娱乐、创意为主的现代服务业，进而带动中部城镇群发展转型。迪士尼地区的建设，是浦东中部城镇群发展的契机，要研究优化中部城镇发展、建立不同类型小城镇分类指导政策等为落实浦东城镇化建设目标做好政策储备。同时要利用规土合一优势和基本农田保护机制探索维护“绿心”生态格局的措施。23临港地区：借“双特”东风引导产业发展。加快反磁力新城建设建设新城是上海市疏解中心城区过
17、度集中、无序蔓延的重要举措，但目前发展态势不尽如人意，存在功能定位第、就业吸纳力不强等问题，多名学者从不同角度提出了上海建设有吸引力的新城的重要性，并从政策扶植、产业引导、轨交连接、宣传营销等多方面提出建议(王颖，等，2012；张凡，宁越敏，2012)。临港地区开发10年来，由于缺乏产业支撑，城区配套进展滞后、交通不便捷和缺乏政策机制保障等原因新城功能还未形成，离规划目标差距大。2012年“双特”政策推出和轨交16号线建成将是临港地区新一轮发展的有力助推器，要坚持远期目标不动摇，研究近期策略促实效。在区域联动上重点加强临港产业区与上海市中心城及周边各省市的对外交通条件，有效纳入长三角区域铁路客
18、运系统，增加临港产业区在长三角区域的综合竞争力。进一步优20万方数据王霆 浦东新区城市空间结构优化与发展研究口层住眦口千亍取办公用地口商螗岫地口会翮地II码头用地口柱青科研用地口阻务业用地口髟枧蠼乐用地口虚拟媛乐用地口海洋公园用地口艟煳甩地口自雌缀地Il生吝孽媳地铁话毋站0公交辊蛔站图8临港地区主城区规划研究FigX 12cse；u。c11ctin in3ill urbincain l ingang资料表源：；甫东+所区规划院研究资料表1 20102020年期间浦东新区集中建设区内用地情况表Tab 1 Land use inventory in concentrated development
19、 are；ts of Pudong New Area(20102()2()1基期年(2010)用地面积(km2) 规划年(2020)用地面积(km2)用地性质集中建设区内 集中建设区内城乡建设用地 5544 730城镇建设用地 4554 730居住用地 1297 2313公共服务设施用地 525 898产业用地 991 1346仓储用地 16 221建设用地 其 其中 中 绿地 424 818道路交通用地 527 729x,#b交通用地 383 67市政公用设施用地 231 285特殊用地 I6 2村庄建设用地 99 O非建设用地 25I 754总计 8054 8054资料来源：浦东新区规划设
20、计研究院浦东新区土地利用总体规划和浦东新区总体规划修编【R1，2012化临港产业区的产业空间布局，实现各产业区域有序开发，功能联动、产业互补。坚持重点开发重装备产业区、物流同区、奉贤分区，适度开发主产业区和综合区。加快打造综合性、枢纽型、现代化的主城区(图8)，临港主产业区的高端制造业资本密集但用工量少，且与主城区距离远，不利于人口集聚，应着眼降低主城区的交通、居住、生产等综合成本，着力以信息化提升传统服务业(张凡，宁越敏，2012)，发展第三产业21增强城市活力，加快反磁力新城功能形成。3 城市空间优化的支撑体系31用地结构体系到2010年，浦东新区城乡建设用地已达7039km2，接近上海城
21、市生态安全50生态空间的底线。在土地使用结构上体现出“产强城弱”的特征，如公共服务设施用地占全区建设用地的826。比例偏低，仅接近上海郊区平均水平。工业仓储比重偏高，且中心城区内外比重相近，凸显中心城区工业用地转型的迫切性。城镇建设用地地均产出、工业用地地均产m不高等。浦东新区土地利用总体规划和浦东新区总体规划修编将用地结构进行了较大幅度的优化调整(表1)，大量减少村庄建设用地，至2020年集中建设区的城镇建设用地增量为2746km2，能较好地满足浦东发展需求。其中公共服务设施用地增量373km2，与现状用地相比增加近70，居住用地增量1017km2，增加了近756。两者具有相关性，主要依托轨
22、道交通布局在外环、郊环的城市拓展区和临港地区，通过调整城镇建设用地内部结构，保障基础设施、公共服务设施建设用地需求，引导人口有序聚集。工业、仓储用地总体比重从2010年的2494降低至2020年的2104，增量为4 17km2。增量布局优化与存量调整并存，新增工业用地主要向临港等重大产业基地及张江、金桥南区等战略性新兴产业基地集聚。存量上，利用原有工业用地和老厂房，将约30的现状工业用地调整为研发用地，在中心城区和郊区布局一批各具特色的现代服务业集聚区。为改善生态环境，绿地增量394km2，与现状相比增加了近929。上述用地结构调整目标，与浦东新区经济社会发展目标是一致的。32公共中心体系浦东
23、新区总体规划修编规划了1个市级中央商务区、1个新城中心、5个市级副中心及专业中心、3个综合性片区中心、若干个地区中心和新市镇中心的公共中心布局(图9)，充分利用世博地区后续开发、国际旅游度假区以及四大国家开发区转型的机遇完善城市功能。目前，世博地区中心已经随区域的建设启动南汇新城镇中心因人口聚集困难建设缺乏依托，空港中心因区域发展定位不明确而尚未启动。中心城区内的花木市级副中心和惠南、川沙、周康等新市镇中心建设力度不明显，公共中心体系形成尚需时间。这与新区的总体发展形万方数据2013年第8期总第213期势有关，也与公共中心尚未取得共识，上升为新区各级政府的决策部署有关。现代大都市公共中心的发展
24、，正逐渐向商务、金融、文化创新等多产业并进的多元格局演变，形成分工协作的网络型多中心形态，成为城市发挥全球主导地位的功能集聚体的标志，也是国际大都市空间格局的重要特征。在20年的发展历程中，浦东常被视为“有区无城”，其中很重要的原因就在于公共中心体系发育的不完善。应继续对公共中心体系开展规划研究，安排浦东新区公共中心的功能构成时，必须在生活功能的基础上，强调生产功能的提升(刘伟，邴燕萍，2012)，探索外高桥一金桥商贸专业中心、张江文化创新专业中心、惠南片区中心、周康片区中心等高等级公共中心在功能定位、开发规模、用地选址、综合交通等方面的需求，预留发展空间，以点带面，改善城市空间布局。33生态
25、网络体系落实“一核双环、三网多点”的生态开放空间网络，形成以水、城、园、田为自然形态基础，以水系、绿网、道路系统结合为重点的城市生态网络体系，促进区域绿地、耕地、林地和湿地的融合链接，确保物种丰富、生态功能和景观功能相协调的生态安全格局，提升宜居环境，满足环境、文化多种功能。浦东新区实施突破点在于推进市级生态廊道建设，以大治河南汇工业园区段(图10)为试点，探索生态空间实施机制，研究明确区域各项生态及开发功能配置，确定生态控制用地与建设用地的规模比例，实现休闲游憩型生态用地和环境友好型城镇配套服务建设用地两大主导功能。同时，发挥规土合一优势，研究基本农田的保护机制和生态功能实现机制，阻隔现有的
26、集中建设区连绵发展，加强区域生态系统衔接，控制和改善区域环境。34综合交通体系在对外交通领域建立实现面向大型港口、国际中转枢纽的集约高效综合交通运输系统。强化浦东国际机场的国际杭T礤$R女K Emf怫fm翟口n$o lRBoB og图9浦东新区公共中心体系规划图Figq Tile plan of public ct|ltcr费料收源：上海域市规目l设计研究院浦东斯L至总体规划修编IkI，21图1 O大治河生态廊道总平示意图l-lglO l he master plan ot ecological comdor besides Dazin rivet资料来源：浦东新区规划设计研究院大治河生态廊道
27、(s2一G1501段)生态绿地实施规划【R】，21)13门户枢纽地位，加强浦东国际机场与虹桥综合交通枢纽之间的直达交通联系。推进完善浦东铁路站点布局研究，提升浦东客站服务浦东的主客站功能，构筑支撑陆空枢纽的综合交通集散网络，实现空铁联运。形成公路分担合理、铁路发挥效能、内河跨越发展的综合集疏运系统。在对内交通领域建立面向城市居民通勤、商务活动的高效、便捷和公平的城市交通系统。以分区差别化政策调控交通和道路需求，按照中心城、中部城万方数据王霆 浦东新区城市空间结构优化与发展研究规捌范圈图 薏宋棱踌一 _铁路站自例 毫遗磊已t孰道交通 。 轨道站点一趣捌轨重翅大型轨道交叠枢妞轨道撬秉站点图11轨道
28、交通规划图Flc Rall transit lI1n资料来源：上海城市规划设计研究院浦东新区总体规划修编R】，21311镇化密集区和南汇新城地区，差别化配置交通设施和道路网密度，优化交通流空间分布。特别是轨道交通，20062009年上海62的新增居住用地在轨道交通1000米范围内(高岳，等，2012)，轨道交通对城市布局具有很大影响，应强化公交主导，研究新一轮轨道交通发展策略，尽快启动轨道交通14、18号线建设，新增线路加大陆家嘴金融中心轨道交通密度，消除浦东南路、浦东大道北部、杨高北路地区轨道交通盲区，加强浦东南北快捷联系。引导轨交枢纽地区用地集约开发，形成沿轨道交通线的轴向点状空间结构，实
29、现交通发展和用地布局的协调互动。4 实施策略在实施策略上，遵循区域统筹、环境优先、空间集约的原则，坚持中心城区“双增双减”、郊区“三个集中”的导向，发挥城乡规划配置土地和基础设施等战略性空间资源，引导社会经济活动的公共政策作用，建立适应和促进经济结构调整和增长方式的转变的土地利用模式，探索集约智慧的城市发展之路。41有机疏散策略坚持功能融合、发展有序的疏散模式。按照新型城镇化要求完善南汇新城、各新市镇功能，完善公共设施配置，提高基本公共服务保障能力和均等化水平。加强新城和新市镇与各产业区域的协同分散研究，促进就业与居住合理布局，吸引中心城产业、人口疏散，形成新城、新市镇与中心城区良性互动的发展
30、格局。对中心城而言，应坚持双增双减策略，要严格执行建筑容积率标准，切实加强中心城区建筑总量控制，理调整土地使用性质，优化中心城区用地结构(周伟，等，2005)，持续优化中心城空间布局，提倡功能复合，提高居住环境。42集约用地策略落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，提倡“睿智增长”的城市发展模式。强化土地集中统一管理，严格各类规划控制线的管理。加强对土地“二次开发”政策、研发用地政策、集体建设用地流转试点、城镇低效用地再开发等政策的体系化配套及彼此之间的统筹联动研究，通过政策集成创新促进存量土地高效使用，加快产业用地结构调整。加强新增工业用地的审批管理，完善监管机制，提高项目效益。推进基础设
31、施用地有效利用，继续推进金桥上盖等对地铁重大基础设施工程综合开发项目的建设，倡导娱乐、居住、交通等功能的综合集成。43城乡统筹策略长期以来，城乡规划体系对集体用地管理很难起到管控作用，随着土地资源的紧缺，集体建设用地的减量已被提上议事日程，是城乡统筹的重要抓手。要加快构建城乡一体、各具特色的规划建设体系，结合郊野单元规划、中心村规划、生态廊道规划等完善城乡规划体系，加强城乡规划的全覆盖，建立统筹城乡的规划管理体制和监管体制。统一城乡建设标准，提高农村地区基础设施建设标准。积极开展城乡建设用地增减挂钩试点，探索农村集体建设用地有偿使用、流转和农民宅基地置换机制，切实做到集中建设区外集体建设用地减
32、量万方数据一化。44智慧引领策略智慧城市建设是上海转型发展的重要路径之一，要聚焦信息化引领发展和带动，利用规划土地合一优势，深层次挖掘规划和国土资源行业数据关联性，构建国际水平的信息集成平台(冯经明，2012)。加强城市空间信息统计、分析研究和成果利用，推进城市空间资源管理总体框架的设计和实施，强化规划的严肃性和土地约束性用，有序落实城乡规划布局。参考文献(References)1 冯经明坚持规划国土资源信息化预层设计，以信息化带动管理精别Clj上海城市规划，21)12(1)：14(FENG Jingming，Refinement of planningmanagement through i
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