1、“三区三线”的概念及内涵“三区三线”的政策要求基于空间规划体系构建的资源管控思维十八大以来，一系列中央会议、文件多次提出要构建空间规划体系，推进“多规 合一” 工作，科学划定“三区三线”，即城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。2015 年生态文明体制改革总体方案提出，要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互 衔接、分 级管理的空间规 划体系”。随后，十九大明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”， “加大生态系统保护力度”， “三区三线”的划定及管控成为构建空间规划体系的重要内容。“三区三线”的具体内涵划定原
2、则“三区”突出主导功能的划分， “三线”侧重边界的刚性管控目前，城镇开发边界由规划和国土部门共同划定，是合理引导城镇、工业园区发展，有效保护耕地与生态环境，基于地形条件、自然生态、环境容量等因素，划定的一条或多条闭合边界，包括现有建成区和未来建设预留空间。永久基本农田保护红线由国土部门划定，指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要永久性保护的耕地空间边界。生态保护红线由环保部门划定，是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。“三线”由三个部 门各自划定，空间重叠不可避免，未来从自然资源统一
3、管控的角度，由自然资源部门统一划定将成为趋势。“三区”的城镇 空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间和工矿建设空间，以及部分乡级政府驻地的开发建设空间。农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地。生态空间指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。国内省市的不断实践国内省市的不断实践近两年，国务院和住建部分别下发了省级空间规划试点方案、 关于城市总体规划编制试点的指导意见，宁夏、海南、沈阳、
4、长春、南京、江苏、浙江等 26个试点省市以及北京、上海等完成总规审批的城市，均在探索“三区三 线” 的划定。其主流做法是“三线”划定不重叠， “三区”根据主体功能区确定的主体功能，通过资源环境承载力评价与国土开发适宜性评价（以下简称“双评价” ），结合主体功能、地方特点以及空间发展战略，形成城镇、农业、生 态功能为主导、互不重叠的空间。但部分省市对于“三区”重叠的区域进行了弹性预控，未来可实现功能的转换。北京、福州等城市将永久基本农田保护红线并入生态保护红线，形成“两线三区”的格局。北京以资源环境承载能力为硬约束，划定城市开发边界与生态保护红线，远期实现“两线合一”，同时将全市空间划分为集中建
5、设区、限制建设区和生态控制区，通过集体建设用地腾退减量和绿化建设，限制建设区用地逐步划入生态控制区和集中建设区，最终形成“一线两区”的格局。福州与北京类似，在“两线三区”的基础上，将永久基本农田保护区与海洋保护区划入“三区”中的生态底线区。上海在“三区三线” 的基础上，增加了文物保护控制线，形成“三区四线”的格局。将“四线”作为空间管控的核心手段，纳入各层次规划中予以法定化。城市开发边界内强化城镇建设集中布局引导，推进紧凑集约发展；开发边界外加强生态资源保护和生态建设，进行生态空间等级划分与管控，推进低效工业用地和农村建设用地减量。厦门在“三线” 的基础上，将生态空间和农业空间统一划入生态控制
6、区，形成“两区三线” 的格局。厦门新总规将生态空间、农业空间统一划入生态控制区，同时提出对城镇开发边界以外的区域进行刚性管控，严格把控建设项目，并借鉴新加坡留白机制，在城镇开发边界内未明确土地用途的区域，在不突破用地规模前提下，可适当调整用地布局。南京划定生态控制线与城市开发边界，并进行合一，将农业空间并入生态空间，与城镇空间一同形成“一线两区”的格局。在全市划定生态控制线与城市开发边界，在空间上实现“两线合一”，生态控制线内为主要进行生态保护与控制的区域，城市开发边界内为主要进行集中城市建设的区域，最终形成“一线两区”全域空间管控体系。深圳、成都、宁夏、海南等大部分试点省市仍然采用 “三区三
7、线”划定方法。各省市在“生态优先、科学划定、底线控制、上下结合”的原则下，探索将“三线”以矢量化方式定界落地，对“三区”进行差异化评价，划分适宜性等级，综合考虑不同功能的目标定位、各类保护底线、经济社会发展目标，并最终形成差异化管控的机制。海南省在此基础上，进一步将生态空间进行细分，并按照功能与适宜性等级划分，确定一、二级生态功能区以及开发功能区。对重庆的启示对重庆的启示“大城市、大库区、大山区、大 农村” 作为重庆的基本市情，使我市存在城镇化水平不高、城乡融合度不强、各区县发展不均衡等问题，结合已完成的全市“多规合一” 工作整合成果，建议如下：一是摸清家底，对空间资源要素矢量化。对“山水林田
8、湖草”等自然资源、各类地质灾害、各类矿产资源、全域城乡现状建设用地、人口、社会经济、产业发展进行梳理和矢量化，建立全市空间数据库。二是科学评价，开展“双评价”工作。以系统构建生态安全格局、优化国土开发为目标，依据“双评价”方法，结合重庆市、区县实际，划定“三线”，科学确定“三区” ，并按适宜性等级划分为一、二、三类等级区。三是坚持底线思维，守住自然本底，制定管控原则。根据生态、农业、城镇三类空间的一、二、三类等级差异化管控原则，制定各类空间的指标式和清单式管控原则。四是部门联动、统筹协调。建立“市区联动、双向统筹”工作机制和方法，统筹协调主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划等，尊重自然生态整体性和系统性，加强跨区域间生态保护红线的有序衔接，合理确定。五是实现共同划定，明确事权，并行管理。在市级自然资源部门尚未正式组建前，由现有的国土、规划、 环保等部门 开展资源调查和“双评价”工作，部门机构改革之后，由自然资源部门牵头共同划定“三区三线”，并按照政府“三定” 的职责分工，进行并行式管理。 “三区三线”任何一项内容的修改，都要在一张图、一个平台上及时更新完善。
