1、第四章 新公共管理范式,“管理主义运动” “市场化的行政改革” “企业型政府” “重塑政府运动”,一、新公共管理运动,1、新公共管理运动兴起的原因（1）西方国家出现的三大危机 “凯恩斯主义”的失败 财政危机、效率危机、信任危机 “在10年里，财政赤字失去控制，全国的债务超过了4万亿美元，平均每位男人、女人和小孩16600美元。但赤字还只是冰山一角，在其下面，美国人相信，还存在巨大的看不见的浪费。联邦政府简直就是破产了” 戈尔,1958年 1980年大部分时间不信任政府“秉公办事”： 23% 73%华盛顿的人们浪费我们纳税所缴款项 43% 78%中很多金钱： “20世纪90年代初，只有20%的美
2、国人相信联邦政府会做正确的事，而在30年前，这一比例却有76%。”,（2）对公共部门的抨击 一是对公共部门的规模二是对政府部门的活动范围三是对以官僚机构为特征的政府工作方式,（3）新经济理论的影响 由新经济理论引入的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论构成了新公共管理的主要理论支撑。,（4）私人部门变革的影响 1） 私营部门的管理理念和管理方式的变化直接对政府的管理方式产生了影响； 2）私营经济部门要求，促使政府变革其管理方式以适应前者变革的方向和促进经济的发展。 3）为保持国家的竞争力，政府也自行调整其管理方式以适应时代变化。,(5) 技术发展的影响 技术的进步不仅促进社会经济生活的发展
3、，而且直接对政府的管理方式产生了和正在产生重大的影响。更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括扁平化、网络化和多元化的管理系统，成为公共管理的新模式。,(6)全球化发展的影响 1）要求各国政府对国家利益和国际关系重新审视定位； 2） 国际竞争和合作的新格局对公共管理的效率和效能提出了新的挑战； 3）全球化推动公民社会和全球结社的兴起，导致政府权力部分地上移或下移; 4）公民社会的兴起和民主化进程的发展，推动政府改革进一步向民主和法治的方向发展。,2、英国、美国的新公共管理运动（1）英国新公共管理运动：,1）引进私人部门管理技术阶段(1979-1982) 瑞纳评审，3E标准2）公
4、共服务私有化阶段(1983-1987) 公共部门人数减少1/3，50%的公共部门转为私人部门，,3）公共服务代理化阶段(1988-1996) 下一步行动方案：半自治性质的代理机构 “公民宪章运动” “竞争求质量运动” 4）公共和私人部门伙伴关系阶段(1997至今) 建立合作政府，实现政府再造；应对现代市民社会参与的挑战。,（2）美国新公共管理运动： 1）里根政府的意识形态重塑 “罗斯福新政”开创了美国近50年历史的民生主义意识形态。“政府不是问题的答案，政府就是问题本身”里根保守主义(新自由主义)价值观： 市场至上、个人自由、政府最小化与社会最大化。开展“政府收缩计划”：推行福利制度改革、 放
5、松管制 公共服务的市场化,格利斯委员会的报告 “公共部门和私人部门本质上是一样的,它们应该按照同样的经济参数和管理原则进行判断和评价,政府就应该像一个大型美国公司那样进行组织和管理”,2）克林顿政府的行政系统重塑 联邦政府面临的环境特征：信息时代、财政赤字和信任危机 “行政系统重塑运动” “国家绩效评估”项目 戈尔报告,“我们将通过服务于顾客、授权于雇员、致力于卓越，来重塑一个以人为本的政府；为此，我们将创造一种明确的使命感、下放权力与责任、用激励取代规制、开发基于预算的产出、用顾客满意来测量我们的绩效。” 美国国家绩效评估项目成员工作卡,(3)新西兰新公共管理运动 “改革的典范”,背景：19
6、84年工党上台 经济增长速度下降 失业率大增政府对国民经济的积极干预政策预算超过国内生产总值的40%。,措施：第一、公司化和私有化第二、引进私人部门的管理技术进行政府部门的变革 1988年国家部门法案 1989年公共财政法案,将政策制定（掌舵）与政策执行（划桨）分离开来（设立功能部门）部长与部门鉴定绩效合同总执行官不实行常任，按固定期限的绩效合同工作总执行官可以自主管理其组织内的资源（聘用、解雇、薪金、与工会谈判等）设立激励机制使各部及各部门有效管理财权,3、新公共管理运动的特征奥斯本和盖布勒关于“企业型政府”的10大原则：（1）掌舵而不是划浆；（2）授权而不是直接服务；（3）把竞争机制注入到
7、提供服务中去；（4）改变照章办事的组织；（5）更加关注效果而不是投入；（6）满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有收益而不浪费；（8）预防而不是治疗；（9）从等级制到参与和协作；（10）通过市场力量进行变革。,二、新公共管理范式的理论基础 新公共管理范式彻底解构了公共行政范式来自政治学的理论基础，转而将自己的理论基础建立在经济学之上。,新公共管理范式的理论基础主要来自经济学的两个分支学科： 一是新政治经济学，即运用经济学假设、分析框架和分析工具研究公共部门政治和行政过程的经济学分支。 代表性理论：公共选择理论。,二是新制度经济学，侧重于用经济学的假设和方法来分析各种正式和非正式的制度安排
8、及其变迁问题，包括市场制度、企业制度、国家制度、政治和行政制度，等等。 代表性理论：代理理论、交易成本理论、产权理论等。,1、公共选择理论（Public Choice Theory) 公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。 代表人物：詹姆斯布坎南,),公共选择：就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。,基本假设：经济人 经济市场 政治市场 消费者与厂商 选民、利益集团、 政治家、官员 货币 选票 经济决策 政治决策,公共选择理论试图用经济学的方法和基本假设来统一分析
9、人的经济与政治行为。 (1)个人主义的方法论：认为人类的一切行为，不论是经济行为还是政治行为，其结果都应从人类个体的角度去寻找原因。 (2)人的经济学：认为人的本性是一样的，无论处于什么位置，追求私利和个人效用的最大化都是最基本的动机。 (3)交易政治学：认为政治市场与经济市场一样，其行为的基础仍然是交换行为，是利益的互换。,两大领域：（1）关于宪政的经济学。 约束政府何以成为可能？应当怎样约束政府？应当允许政府做什么？可以通过政治手段配置的国民经济产出的份额应当有多大？应当在什么条件下和多大程度上授予个人以公民权？等等（2）政治制度理论。 应该如何有效组织各种错综复杂的政治交易活动？ 1）投
10、票规则理论 2）代表和选举竞争理论 3）官僚政治理论 实质是政府失败理论。,意义：,1）为公共管理研究提供了经济学的视野和新的研究途径；2）对政府干预行为的局限性及其弊端进行反思，提出“政府失败理论”；3）强调规制、立宪和立宪限制重要性。,局限性： 经济人是阶段的范畴，不是永久的范畴。这个假设过于强调了经济利益在行为中的支配作用，忽视了利他主义的存在； 经济人假设抹杀了政治与经济活动的差异性。该理论否认了不同于私人领域的公共领域特殊性，实质上是取消了公共管理的学科前提。,小结 （1）公共选择理论的基本行为假设是“理性经济人”范式，然而由于人的行为具有社会性，个人的合理选择必须依赖于其他人选择的
11、合理性。这就是公共选择理论所关注的理性的人如何协调各方的选择以实现它们的互利。 （2）公共选择理论要求关注如何制定正确的策略和机制，以使社会能够从个人的各种合理选择中产生一个单一的合理而公正的选择以实现公众利益最大化。,（3）把所有可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门完成。所以要进行公共部门的私有化改革，并进一步放松规制、完善市场竞争机制。（4）在公共部门引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，在打破政府对公共产品和服务的垄断的同时，使权力重心最大限度地向基层转移。,2、委托代理理论 委托代理理论关注在委托人和代理人在目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，即如
12、何能够保证委托人的利益得以实现又能够满足代理人的合理要求。,亚当斯密的理想市场状态在实践中需要附加两个条件。一个是竞争者充分地多，另一个是市场参与者拥有完备信息。 信息不对称，是指市场上的交易双方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方。（逆向选择和道德风险） 信息经济学把信息不对称条件下的交易关系称为委托代理关系。在这种关系中，拥有信息优势的一方及知情人被称为代理人，不知情者被称为委托人。,在委托人和代理人的目标、利益不一致而又信息不对称的情况下，如何实现激励相容，使代理成本最小化？ 关键在于外部的市场制度与内部激励、约束制度安排的协同配合，才能最大程度地实现委托人和代理人的利益双赢。
13、委托人要建立对代理人的制衡约束机制来克服潜在的代理人权力滥用和选择偏差，并通过激励机制来引导代理人提供真实的信息并采取有利于委托人的决策行为。,在公共管理活动中，可以从四个层面观察到这样的委托代理关系：（1）公众与政府的关系；（2）选民与代议制代表的关系；（3）在政府中引入契约承包的竞争机制后上级或主管部门与公有部门中承包者的关系；（4）公有部门的部门管理者与政府外相关承包者的关系。在公共部门引进契约形式是解决代理问题的主要途径。,3、交易费用理论 交易费用：是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。 最早由科斯提出。是产权理论的核心概念。,交易过程所产生交易成本可分为： 1）搜寻成本
14、 2）议价成本 3）缔约成本 4）监督成本 5）执行成本,产生交易成本的原因（ Williamson, 1975）,1. 有限理性（Bounded Rationality）2. 投机主义（Opportunism）3. 不确定性与复杂性 （Uncertainty and Complexity）4. 少数交易（Small Numbers）5. 信息不对称（Information Asymmetric）6. 气氛（Atmosphere）,科斯定理的含义是： 在完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本。（只要不存在交易费用，外部效应将自动趋于消失） 在交易成本不为零的现实世界中，清晰界定的产权对于优化资
15、源配置和提高经济效率来说是至关重要的。,科斯定理的意义在于强调明确界定产权和产权自由转让的重要性。在存在交易费用的情况下，通过明确界定产权，能够降低费用。,对新公共管理的意义：第一、可以解释为什么政府业务可以契约外包；第二、明确了政府在界定和明晰产权中的作用；第三、交易费用成为衡量、评价政府组织内部运行效率的一项重要指标；第四、放松管制，减少政府寻租行为。,三、新公共管理范式的方法来源 在以信息技术为基础的新一轮技术革命和产业革命、日益加剧的全球范围的竞争和经济全球化、工作性质和劳动力构成的双重变化三个方面的背景下，当代管理理论有了新发展。,1、德鲁克（Peter F.Drucker)将组织中
16、的管理分为三个层次： （1）对整个组织进行管理； （2）对管理人员和技术人员进行管理； （3）对工人及工作进行管理 对第一层次：战略管理、创新管理 对第二层次：目标管理,2、麦格雷戈（D.McGregor）的X-Y理论。X理论的假定包括：（）一般人有一种不喜欢工作的本性，只要可能他就会逃避工作；（）由于人不喜欢工作的本性，对于绝大多数人来说，必须加以强迫、控制、指挥并以惩罚相威胁；（）一般人宁愿接受指挥，逃避责任，把安全感看得重于一切。,Y理论的假定包括：（1）运用体力和脑力从事工作，正如游戏和休息一样是自然的，一般人并不是天生不喜欢工作；（2）外来的控制、惩罚以及威胁并不是促使人们为实现组织
17、目标而努力的唯一方法，人们有自我指挥和自我控制的能力；（3）对目标的参与同获得物质报酬一样重要，人们更看重自我实现的需要得到满足；（4）一般人在恰当的条件下，不但能够接受责任，而且会追求责任；（5）不是少数人，而是许多人都具有解决组织问题的相当高明的想像力和创造力；（6）在现代工业生活条件下，一般人的智慧潜能只得到部分的发挥。,3、赫茨伯格(F.Herzberg)的双因素理论,保健因素：指那些员工完成工作的基本条件，它们不能够对员工起到激励作用，只能避免人们产生不满意。 激励因素：指那些能够使员工产生积极的态度，使员工感到满意，并产生激励作用的因素。,四、新公共管理范式的基本特征1、与公共行政
18、范式的区别：,新公共管理范式 公共行政范式 强调取得成果和实现目标 重视执行的过程注重战略管理和管理的外部环境 关注组织内的管理运行注重公众的意愿和要求 强调规则和程序注重与社会各方互动和合力以进行有效的治理 依靠政府自身的权威和运行机制注重竞争与责任 关注行政运作方式和层级关系强调来自体制外的监督 主要依赖自身的监督机制和官员的自我约束,2、特征（1）强调结果的实现和管理者的明确的个人责任；（2）致力于探索如何打破科层制的刚性，使公共组织更具柔性、灵活性和响应性；（3）更为注重研究公共组织绩效目标的设计和管理，以及依据绩效指标对工作任务完成情况的有效测量；（4）强调作为公共管理者而不是行政人员的公务员直接面向“顾客”，承担说明义务，向作为“顾客”的公民负责。公务员不是中立的。（5）探索政府职能接受市场检验的途径和方式，寻找政府介入社会和经济的非科层制手段；（6）致力于研究如何通过私有化、合同外包等方式来减少政府规模、缩小政府活动范围。,五、关于新公共管理范式的争论1、经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适？2、私人部门的管理方法和技术是否能适用于公共部门？3、公共部门管理的政治化倾向是否会重蹈19世纪的覆辙？4、公共责任与管理责任是否一致？,
