1、论我国行政管理支出的现状及控制摘 要：近年来，随着改革开放的力度不断加大，政府职能的形式不断转变，行政队伍的人数不断增加，我国行政管理费用呈快速增长趋势。行政支出的直线上升加重了财政的负担，造成财政支出结构不合理，提高财政风险的几率。此外，还引发了一系列问题如官员腐败、滥用权利等的产生。本文从财政支出学角度出发，结合实际，论述我国行政支出的现状、原因、解决方案，以期为相关领域问题的研究和正在进行的政府机构改革提供一定的理论依据。近年来，我国各级政府的行政费用逐年增长。突出表现在：预算外支出不断增加：“三乱 ”现象日趋严重；公务员的工资福利步步攀升。有关专家针对这些现象提出了自己的看法，一部分认
2、为：由于我国政府职能的转变以及政府作为公共产品提供者职权范围的不断扩大势必导致行政费用的增加。同时，随着我国社会政治经济文化的不断发展，各种建设蒸蒸日上，由此相关的行政费用飞速增长也就不足为奇。而另一部分则对此持质疑态度，他们认为，行政费用增加的确是社会发展的必然结果，但是增长过快以及不均衡增长就属于不正常现象。目前，我国正在全面建设和谐社会，包括政治文明在内的各种文明建设是重头戏，因此，必须给过度增长的行政费用泼泼冷水，降降温。只有这样，才能保证政府效率的提高以及把腐败扼杀在萌芽状态。关键字：行政管理支出 政府职能转变 机构改革 效率优化学界的争论不一，使得研究此课题具有十分重大的现实意义。
3、笔者认为，以上两方面的观点都有其合理之处，但我们应该从一个更全面、更长远的角度看问题，即应把是否增加行政费用同国家社会经济的发展联系起来，同全社会日益增长的物质文化需要联系起来，同建设社会主义和谐社会联系起来。把判断行政费用高低与否的标准变成与人民利益密切相关的内容，而不是官员的政绩需要或是一些浮于表面的数据指标。根据瓦格纳“公共支出不断上升的定律“(lawofrisingpublicexpenditure),我们可以认为行政管理费用从总量上来看存在一种自然增长的趋势,这因为经济发展和社会进步对国家管理提出了更新、更高的要求,政府职能从内涵到外延不断扩大物价上涨、人口增长、人们对生活质量要求提
4、高这一系列因素都将促使行政管理费用支出具有内在扩张性。近年来,随着我国改革开放力度的加大,政府职能不断转变,行政队伍的人数不断增加,与此同时,我国各项事业蒸蒸日上,行政管理费用支出的增长是可以理解的,而且是不可避免的。但是,增长的速度过快以及结构的不均衡就属于不正常现象。一、行政管理支出现状我国行政改革已有 20 多年的历史，20 多年来围绕转变政府职能和精简机构等进行了广泛的改革，却仍然存在行政支出扩张、预算软约束化，行政支出存在“越位”和“缺位” 等问题，由此带来了财政预算赤字的增加和政府职能转变的艰难。以 2003 年为例，经济建设费占 30.05，社会文教费占 26.24，行政管理费占
5、 19.0%，国防费占 7.74，其他经费占 16.91。从这些数字可以清晰地看到，控制行政费用已经到了刻不容缓的地步。同时，考虑我国现阶段的情况，必须控制行政费用的增长，把更多的财政支出倾向于科研教育经费和农业投入。笔者认为，只有这样，财政结构才会日趋科学化、合理化、制度化；国家的各项事业才能得到进一步发展；财政风险指数才能降到最低限度。而跟世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，这也是一个非常惊人的数字。各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993 年）为 2.38，英国（1999 年）为 4.19，韩国（1997年）为 5.06，印度（2000 年）为
6、 6.3，法国（1997 年）为 6.5，加拿大（2000 年）为 7.1，俄罗斯（2000 年）为 7.6，美国（2000 年）为 9.9，巴西（1998 年）为 14.16。以美国为例，其国内是三级政府 联邦政府，州政府、市政府。政府职能可以说比我国完善，管理的社会事务也非常多：大到立法选举，小到居民违反交通规则，“事无巨细，皆辖之。”可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨。2000 年，美国行政支出占其财政支出 9.9%，而我国竟然高达 17.4%，几乎是美国两倍！之所以出现这种情况，笔者认为：一方面是美国的行政效率较高；另一方面，美国各级政府树立了廉洁行政的良好风尚。反观我国，虽然政
7、府机构改革早已启动，精简了部分机构和人员，但仍然存在官员冗杂，人浮于事的现象。这不仅导致政府行政效率相对较低，而且加重了财政的负担。当然，官民比例的不断增加，也是我国行政费用不断攀升的一个重要因素。正如中央党校研究室副主任周天勇 2003 年接受媒体采访时指出，中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过 7000 万人，官民实际比例高达 1：18 ，真是前无古人，后有来者。中国历史上最高的官民之比也仅为 1981，已经形成一种“民少官多，十羊九牧 ”的现象。而同期美国的政府公务员人数为 310 万，官民比例仅为 1 对 94二、现状原因分析当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济
8、改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。从中央财政看，尤其是从地方财政看，收支矛盾比较突出，其他一些重点建设支出、社会公益性的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政费用膨胀具有直接的关系。首先，经济的增长使财政收入增加，财政支出相应增加，于是行政管理支出就产生了扩张的可能；同时随着经济的发展，社会对行政管理提出越来越高的要求，这又导致行政管理支出的增长，二者相互促进。众所周知，行政机构是政府的组成部分，而政府作为公共商品的提供者，必须尽力满足人民日益增长的公共需要。现阶段，我国经济增长速度和质量不断提高，因此在公共支出中占
9、据重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。这一点无可厚非，要想高产出，还真得高投入。当然，高投入的方向要对，渠道要正。其次，政府机构庞大,人员膨胀。在我国,政府组织按五级设置:中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡(镇)政府。各级政府下面往往又增设多个准行政层级,如市区政府下的街道办事处和街道办事处下的居委会。这些准行政机构的经费及相关办公设备的费用多数来源于公共财政。同时,机构编制也在急剧膨胀,从我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比)来看,50 年代为6001,70 年代为 1551,而 90 年代为 4013。这使得财政越来越向“吃饭财政“转变,极大的加剧了财政的负担。2000 年
10、以来，我国政府实行工资改革，逐步增加了公务员的工资和福利待遇，提倡“ 高薪养廉” ；并且，各级政府用于提供公共商品和社会福利的成本进一步提高；再者，由于近年来人口流动频繁，使得各级政府管理当地社会事务、维护社会秩序、治理社会环境时的行政支出增多。以上三方面都势必直接导致行政管理支出的攀升。对此，笔者认为历史经验可以作为“前车之鉴”，正所谓，以史为鉴，可以知兴衰。北宋王朝成立时，宋太祖赵匡胤为了加强中央集权，同时防止统军大将拥兵自重，功高欺主，于是选派大量文官到地方各州府担任最高行政长官知州。同时为了收归财权和司法权，又向各地增派了转运使和通判。一时间，北宋官员数量激增，给当时的财政造成了极大的
11、负担，而且进一步导致地方实力空虚，“金玉其外，败絮其中”，最后落得国破家亡的下场。再次，行政事务消费浪费严重。我国公务机关的消费浪费现象甚至可以用触目惊心来形容。公车私用、公款吃喝、政绩工程、豪华楼堂会所屡禁不止。政府的浪费加大了财政负担,挤占了经济建设、社会保障等方面的支出,浪费了公共资源,造成了公共福利的损失,消耗了大量的财政资源。长期以来，我国传统的政府运作模式，只考虑社会效益，而忽略了项目的实际成本。政府中一些官员为了显示自己的业绩，不惜耗费大量的人力、物力、财力，建造所谓的“标志工程 ”、“形象工程”，其中一部分不具任何经济价值和社会价值，造成了财政资金的巨额浪费。最后，行政成本意识
12、淡薄,经费使用低效率。行政成本是指政府行为活动对资源的消耗。长期以来,在行政领域中,政府部门及其行政人员的行政成本意识比较淡薄。我国多年来一直实行的是计划经济体制,行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支,而且政府提供公共服务的过程具有天然的“垄断“性质,不存在外部竞争的压力,具有排他性和强制性。政府组织的这两个特点决定了政府工作投入和产出相脱节,在成本和收入之间缺乏紧密联系,造成了资金使用效率低下,在客观上缺乏降低成本的内在动力,因此政府组织在管理工作中,往往更注重任务的完成及其效果,而忽略完成任务所需的投入。当然，行政经费的增长与一个国家的历史渊源，文化背景，传统观念都有很大的关系
13、。中国历来就是一个政治气氛很浓厚的国家，权力相对集中，“官本位”的意识也是深深的扎根于大部分炎黄子孙的心中，而这些都是行政费用激增的因素。由此可见，我国行政费用的过快增长，除了经济结构，政治体制，法律制度，人事安排等因素外，思想观念以及文化传统的作用也不可忽视。从某种意义上来说，甚至要超过之前那些因素的效果。三、控制我国行政费用膨胀的有效途径针对现阶段我国行政费用不断膨胀的事实，我们必须采取得力措施。依据财政学原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全额经费包干，结余留用；第二，部分经费包干，结余留用；第三，总额控制，结余上缴。正如国家在通货膨胀时期要实行紧缩的财政政策一样，在今后经济体制的转轨
14、中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。（一）在财政内部全面实行“下管一级” 的管理办法。上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。（二）推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。笔者认为，精简机构是降低行政管理支出、减轻财政负担的一种最彻底和最有效的办法。一方面要确保正常的行政经费提供，按照“精简、效能、廉洁、高效”的原则，保证必要的经费支出；另一方面，又要严格控制经费的支出规模，控制不合理开支，提高经费使用效率。（三）建立有
15、效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，改变目前机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。（四）有效配置政府资源，提高政府行政管理的效率。政府应随着时代的发展，社会的进步，重新认定公共产品提供的范围。对于纯粹的公共产品，理应由政府财政支出；对混合产品，如：教育、卫生、科技等，可以采用市场提供和公共提供相结合的方式（即部分公共提供的方式）。其中，公共提供的份额应该建立在成本效益分析的基础上，从而既能较好地避免市场提供可能造成的消费不足的效率损失，又能有效地防止公
16、共提供可能造成的消费过度的效率损失。（五）完善预算管理制度，加强对财政收支的监管。1.制定细致的预算管理办法，明确各级领导的审批权限和范围，并承担控制预算的经济责任；2.建立增收节支的激励和约束机制；3.建立事中、事后监督制度； 4.建立一整套政府采购管理制度，实行阳光采购。参考文献1 刘京焕、陈志勇、李景友。 财政学原理 。中国财政经济出版社。2001 年2 赵仑。社会主义市场经济中财政 税收问题研究 。经济日报出版社 2005 年3 王雍君。1999 年。建国以来公共支出结构的演变。中央财经大学学报。第 10 期4 汤亮。降低运行成本提高政府效率 。 江苏党校报。2003 年9 月 25 日总第 244 期5 任保平、钞小静。 中国公共支出结构对经济增长影响的实证分析：1978-20036中国统计年鉴 2001、2004、2005 期7 财政部科研所：余天心、王石生。 降低行政成本 提高行政效率。经济参考报8 朱秋霞。德国财政制度 。中国财政经济出版社。 2005 年
