1、西北大学学报 ( 哲学社会科学版 )2016 年 9 月 , 第 46 卷第 5 期 , Sep , 2016, Vol46, No5Journal of Northwest University( Philosophy and Social Sciences Edition)收稿日期 : 2016-04-21基金项目 : 国家自然科学基金重大项目 ( 71490733) ; 国家哲学社会科学基金项目 ( 16BK021) ; 陕西省哲学社会科学基金项目 ( 2015G012) ; 教育部人文社会科学重点研究基地 ( 西北大学中国西部经济发展研究中心 ) 重大项目 ( 13JJD630011)
2、作者简介 : 张晖 , 女 , 陕西西安人 , 工学博士 , 浙江工业大学副教授 , 从事社会保障理论与政策研究 。国家数据 EB/OL http: / /data stats gov cn/easyquery htm? cn = C01, 2016 年 3 月 28 日 , 国家统计局网国家统计局 2015 年国民经济和社会发展统计公报 EB/OL 2016 年 3 月 28 日 , 国家统计局网 http: / /wwwstats gov cn/tjsj/zxfb/201602/t201602291323991 html 报告精读 老龄蓝皮书 : 中国老年宜居环境发展报告 ( 2015)
3、EB/OL 中国社会科学网 , 2016 年 3 月 26 日 , ht-tp: / /www cssn cn/zk/zkzkbg/201603/t201603012891819 shtml【公共管理研究 长期护理保险专栏 】需求评估在长期护理保险中的作用及实施张 晖1, 许 琳2( 1 浙江工业大学 政治与公共管理学院 , 浙江 杭州 310023; 2 西北大学 公共管理学院 , 陕西 西安 710127)摘 要 : 需求评估是连结护理服务需求与服务供给的重要环节 , 是获得长期护理保险赔付的依据 , 而目前在我国护理服务的需求评估并没有得到应有的重视 。本研究通过访谈等质性调查方法及政策
4、文本分析方法 , 比较分析德国长期照护保险 、日本的介护保险以及韩国长期照护保险制度中需求评估的实施 , 对比研究我国残疾人护理补贴的实施办法 ,探索需求评估在老年长期护理保险中的作用及实施策略 。研究发现长期护理保险制度中需求评估不能沿用养老服务需求评估的办法 , 在现有制度下 , 养老服务需求评估结果对于中等以上收入的老人没有明显的意义 , 仅仅只是政府发放补贴的工具 。最后 , 从需求评估角度对老年长期照护保险提出了意见和建议 。首先 , 应借鉴残疾人评定的办法 , 加强长期照护保险制度规范性结构研究 , 明确各方责任 。其次 , 解决财务分担及服务输送问题 。关键词 : 长期护理保险
5、; 需求评估 ; 护理补贴中图分类号 : C9137 文献标识码 : A DOI: 1016152/j cnki xdxbsk2016-05-019一 、研究意义伴随新世纪的到来 , 中国也进入了人口老龄化社会 , 中国大陆老年抚养比由 2010 年的 11. 9%( 2011 年 12. 3%, 2012 年 12. 7%, 2013 年 13. 1%) 上升为 2014 年的 13. 7%; 2015 年末 60 岁以上人口已达 2. 22 亿 , 占总人口的比例为 16. 1%。与此同时 , “中国高龄老年人口已经达到 2 500 万 , 失能老年人口规模庞大 , 突破 4 000 万”
6、。如何照护这些失能老年人是当下及未来较长时期社会和家庭需要直面应对的问题 。近年来 , 在老龄化快速发展的背景下 , 我国政府出台了一系列政策措施来解决老年人的养老服务与照料问题 , 包括继续强调家庭成员赡养照顾责任 , 鼓励民间资本投入养老服务业 , 尝试对特殊困难人群养老服务的政府购买 , 大力推动养老服务产业的发展 , 等等 , 这些举措的效果将逐步显现 。面对日益庞大的长期照护服务需求 ,( 政府 ) 有限的养老资源如何分配 , 谁将获得养老服务 , 能否借助需求评估这一工具识别目标人群 ?养老服务与老年长期照护服务的涵义不尽相同 , 老年长期照护服务的对象是需要照护的失能 ( 失智
7、) 老人 , 服务对象的特殊性即决定了服务的数量及密集度较高 , 不仅所需人力多 , 对服务人员的素质技能也有较高要求 , “长期 ”意味着持续照护的时间长 , 老年长期照护服务似乎可以等同为长期成本高的照护服务 。为了应对人口老龄化带来的老年长期照护问题 , 台湾地区 2015 年 5 月通过 长期照护服务法 , 长期照护保险法仍在艰难孕育中 , 中国大陆建立老年长期护理保险也被提上了议事日程 , 长期照护服务是长期护理保险制度的基础 , 因此 , 需求评估将是长期护理保险实施的首要环节 , 本文从养老服务需求评估的实施来探讨如何开展长期护理保险需求评估 。二 、文献回顾需求导向已经成为改善
8、公共服务的重要手段 1( P679 698), 老年长期照护服务也不例外 , 通过评估明确服务对象的需求 , 再依据评估报告提供服务对象所需的服务 , 这是老年长期照护服务实施的一般路径 。英国以福利多元主义理念为指导开展社区照顾 , “地方政府转为服务购买者 , 同时 , 必须为使用者与照顾者寻求最适当的服务 2( P198)”, 地方政府通过评估照顾者及使用者的需求后 , 由包括私人盈利机构及非盈利部门等社会组织来提供照护服务 3( P52)。这一点在格瑞菲斯 ( Griffiths) 报告中有明确体现 :“地方社会服务部门在资源可用范围内 , 应该担负确认需求及排定优先顺序 , 为个人安
9、排包裹式的服务输送 , 设计 、组织并购买社区照顾计划 ; 由社区照顾管理者来实施照顾的需求评估并安排规划适当的服务 。”格瑞菲斯报告对英国的社区照顾实践产生了重要影响 , 1989 年英国政府颁布的社区照顾 10 年规划及展望 照顾人民基本接受了格瑞菲斯报告的思想 , 确立了社区照顾的目标 、服务的输送 、资助以及照顾管理的原则 、民营化的提供方式 。已经建立长期护理保险的德国 、日本和韩国更是将需求评估作为是否获取补偿资格 、等级以及服务种类的评价标准 , 日本的老年服务输送采取的是个人依据需求提出申请 4( P217); 德国由第三方实施需求评估 , 照护需求评估是整体照护服务资源的守门
10、员 5( P231)。需求评估也是社会福利服务的基础环节 , “需求评估是社会工作和社会福利的出发点 , 也是其方案开发 、计划执行和总结评估的基础 6( P164)。”现代社会福利在平等理念基础上针对受助对象的实际情况 ,根据其所需来展开服务 , 而传统慈善救助采用的是自上而下施舍与恩赐 , 所以 , 需求评估是现代社会福利工作的基本工具 , “需求评估可以确定资源并选择可以采用的策略 , 使方案能满足受服务对象的需求 , 以提高服务的效率 2( P221)”。需求评估在养老服务中具有重要作用 , 老年照护服务对象差异较大 , 需求是多维度 、多层次的 ; 服务对象由于年老等身体原因 , 对
11、服务的选择 、评议能力不足 ; 退出劳动岗位 , 收入降低 , 因此服务付费能力不足 , 这些因素 , 使得需求评估在老年长期护理保险中具有特殊意义 。三 、德 、日 、韩三国长期护理保险制度需求评估实施比较需求评估是连结需求与服务的重要环节 , 如表 1 所示 , 需求评估是获得长期护理保险赔付的依据 ,521张晖等 : 需求评估在长期护理保险中的作用及实施 Griffiths, 1988 Community Care Agenda for Action, London: HMSO P1 2是获取服务类别 、数量及与服务费用的鉴别工具 , 实行老年长期照护保险的德国 、日本及韩国都需要结合医
12、疗证明进行需求评估 ; 德国的长期照护保险联接医疗保险 7( P167), 所以 , 评估由第三方健康保险医事服务处独立进行 。从评估对象看 , 日本介护保险的参保对象是 65 岁以上失能 ( 失智 ) 老人 ; 4064 岁的参保对象只有与年龄相关的疾病所导致的失能 ( 失智 ) 经评估以后才能获得补偿服务 , 40 岁以下的失能 ( 失智 ) 人群不在保险范围内 。除日本之外的德国和韩国评估对象不仅是老人 , 而且所有需要长期照顾的 ( 成年 ) 人 、身体功能障碍及认知受损的 ( 儿童 ) 残疾人都包括在内 , 也就是照护保险涵盖所有有长期照护需求的群体 。表 1 德国 、日本 、韩国长
13、期护理需求评估实施比较国家德国1995 年建立长期照护保险日本2000 年实施介护保险韩国 8( P41 52)2008 年 7 月建立长期照护保险评估对象满足 “照护需求性 ”即身 、心 、灵生病或障碍 , 日常生活需持续性 、规律性地照顾至少 6 个月65 岁以上失能老人 ,4064 岁与年龄相关的状态或疾病65 岁以上老人 ; 或者因其他身体原因 , 无法自理日常生活 6 个月以上评估程序当事人向保险人申请鉴定 , 鉴定申请成立 , 保险人将申请案转交健康保险医事服务处鉴定 , 医事服务处则依照护等级鉴定准则 , 在居家或机构进行鉴定 ; 医学检验结果即足以确认照护需求者之照护等级时 ,
14、则无须再鉴定医师意见书 ; 被保险人向所在地的市町村提出申请 市町村展开调查 照护认定审查会进行审查 、判定 市町村决定是否支付保险给付 通知被保险人认定结果 ; 委托代理机构申请 , 调查由市町村的职员或委托在宅照护服务支援机构与介护保险机构的照护管理师进行 9( P108)初次申请 , 保险对象完成身体鉴定 , 递送申请书 、医师意见书 ; 职员访视评估 , 录入计算机 ; 主管批核 ;认定委员会依据第一次计算机认定结果及医师意见等资料 , 进行第二次认定评估内容由第三方的 MDK( 健康保险医事服务处 ) 依据申请人身体功能状况独立评估 ; 后加入了行为及认知功能评估全国颁布的评估问卷
15、85 题 , 包括生理功能及心智状况 , 需要确定是与年龄有关的身体及心智状况评估内容共 52 项 , 包括 : 生斓功能( 12 项 ) 、精神心斓认知功能 ( 7 项 )评估依据以身体功能为主的医疗准则 ; 2009年加入了行为与认知功能损伤公共介护保险法 , 中央政府拟订 、全国颁布的问卷评估申请者的生理 ( 功能 ) 与心智状态医生证明 ; 老人长期照顾保险法及实施细则的相关规定评估机构法定长期照护保险由健康保险医事服务处 ( MDK) 负责鉴定 10( P94)长期照护需求认证委员会由医疗 、护理与社会福利领域中具备资格的人出任福利经纪人 11( P117)国民健康保险公团职员资料来
16、源 : 作者依据相关研究整理从表 1 中可以看出 , 需求评估首先是能否获得长期护理保险赔付的工具 , 长期护理保险制度以身体( 及心智 ) 是否需要超过一定期限的护理为出险赔付准则 ; 其次 , 通过需求评估确定应该获得的赔付 ( 服务 ) 种类及数量 。需求评估是决定制度运作的起始环节 , 也是确保长期护理保险基金保持平衡的关键 。德国由独立的第三方 , 健康保险医事服务处 ( MDK) 进行需求评估 。“为了控制照护保险的支出 , 制度对于照护需求的审查规定保守严苛 , 特别是需求程度较高者 。长期照护保险实际上是透过严格的资格审查 , 控制不同照护需求程度申请者的比例与数量 , 并据此
17、控制制度的整体支出规模 7( P168)”。在严格控621 西北大学学报 ( 哲学社会科学版 ) 2016 年第 5 期制给付需求下 , 德国的长期照护保险依然在 2002 年起出现收支不平衡 7( P180)。日本和韩国评估依据两个部分 : 评估问卷加医生评估结论 , 即便严格限定评估标准 , 长期照护保险的财务状况依然紧张 。图 1 是日本介护保险制度总支出图 , 从图中可以看出 , 介护保险制度总支出除了因为 2005 年制度调整导致 2006 年比 2005 年略有下降外 , 其余年份逐年增长 。即便如此 , “家庭负担依然不减 , 财务状况持续恶化 12( P190)”图 1 200
18、02015 日本长期照护费用总支出 ( 单位 : 亿日元 )资料来源 : http: / /www mhlw go jp/english/wp/wp hw6/dl/10e pdf( 2016. 4. 20, 20 08 )注 : 2014 年和 2015 年为预算值由于需求评估在长期护理保险中的重要作用 , 各国都有相应的机构评估 , 评估问卷结合医疗 ( 医生 ) 的意见 , 日本及韩国都需要专门委员会审核评估结果 。日本的部分需求评估由提供服务的组织代为实施 , 因而 , 其评估立场受到质疑 , 未能保持中立及客观 12( P194)。四 、我国长期护理保险的需求评估能否借鉴残疾人评定办法
19、需求评估是长期护理保险制度的重要环节 , 老年长期护理与残疾人护理有相同之处 , 残疾人证已实施多年 , 残疾等级的评定较科学规范 。我国长期护理保险制度的需求评估能否借鉴残疾等级评定办法 ,由医疗部门给出专业的评估结论 。民政部在 2013 年 7 月 30 日发布 民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见 中明确规定 :“养老服务评估 , 是为科学确定老年人服务需求类型 、照料护理等级以及明确护理 、养老服务等补贴领取资格等 , 由专业人员依据相关标准 , 对老年人生理 、心理 、精神 、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作 。由基层民政部门 、乡镇人民政府 ( 街道办事处 ) 、社
20、会组织以及养老机构单独或者联合组织开展 ”。评估依据是 2013 年 8 月 29 日发布的 中华人民共和国民政行业标准 ( mz/T 001 2013) , 老年人能力评估 ”。从表 2 残疾人证与养老服务需求评估实施的比较中可以看出 : 残疾人证以身体及心智为唯一评估依据 , 由县级残联或者定点医院认定 。养老服务需求评估以申请养老服务补贴的低收入老人为评估对象 , 评估依据经济状况 、身体状况 、居住状况以及养老服务需求 , 身体状况只是评估标准之一 , 前三个标721张晖等 : 需求评估在长期护理保险中的作用及实施 民政部关于推进养老服务评估意见的通知 EB/OL 中国老龄事业发展基金
21、会 , 2014 年 4 月 15 日 , http: / /wwwcadf org cn/html/about/gongsidongtai/532 html准叠加的结果 , 导致目标人群逐步缩小 , 最后聚焦在低收入 ( 以低保线为基准 , 各县市可自行决定上浮的比例 ) 、失能 ( 日常生活活动量表 ) 及无人照料 ( 或者照料者的年龄 、身体状况 ) 的老年人 , 2015 年 6 月公布的 浙江省养老服务补贴制度实施意见 明确规定 : 享受政府养老服务补贴的对象为低保对象中的老年人经需求评估为重度依赖者。第四个评估项目决定提供服务的类别及项目 。残疾人证不仅作为获取各种补贴的依据 ,
22、还可以获得各种费用减免及诸多上学 、就业方面的扶持优惠政策 , 各种贷款贴息优惠 ; 旅游景点门票减免 、免费乘坐市内公共交通工具 ; 上学 、就业方面的扶持优惠措施 ; 企业可根据就业残疾人数量减免部分税费等等 。由于附加在残疾人证后面的这些政策措施 , 使得残疾人证比较有吸引力 。对比之下 , 养老服务需求评估结果只是民政部门对低收入 、缺乏照料资源的老人提供养老补贴的工具 , 中等及以上收入的老年人不是评估对象 , 即使参加了评估 , 既不能获得养老服务补贴也不提供养老服务 。如果不借鉴残疾人证的评估鉴别手段 , 中等及以上收入老人则缺少自己付费在医院鉴定的动力 , 低收入群体缺少自己付
23、费鉴别的能力 。表 2 残疾人证与养老服务需求评估实施比较残疾人证评估 养老服务需求评估评估对象身体 、智力及心理原因导致生活受到影响的人群辖区户籍人口中申请养老服务补贴的 60 周岁以上低收入老年人评估目的 申领残疾人证 发放养老服务补贴或安排入住养老机构的依据评估依据身体及心智状况 , 2011 年 5 月 1 日起 残疾人残疾分类和分级 国家标准 ( GB/T 263412010) 经济状况 ; 身体状况 ; 居住状况 , 掌握评估对象的照护责任人 ; 养老服务需求 , 愿意去机构养老还是接受居家养老服务 , 居家养老服务的类别 : 生活照料 、医疗保健 、家政服务 、紧急救助服务或其他
24、服务等评估主体 县级残联及定点医院乡镇人民政府或街道办事处及养老服务中心应成立由乡镇或街道相关干部 、养老服务中心负责人 、乡镇卫生院 ( 社区卫生服务中心 ) 医务人员等组成的评估工作组 , 负责评估工作的实施和管理评估过程易于认定残疾类别 、等级者 , 残联可直接发证 ; 县残联难以直接认定残疾类别 、等级者 ,县以上医院或专门医院检查 , 由县残联认定发证 。 个人或家庭申请 ; 村 ( 社区 ) 初评 ; 乡镇或街道评估 ; 公示 ; 审核 ; 核准评估结果用于申请残疾人生活 、护理补贴等现金补助 ; 获得景点门票及公共交通费减免等优惠 ; 在就学 、就业及获得帮扶等方面有优惠低收入或
25、 “三无 ”对象可得到养老服务补贴或者安排入住养老机构资料来源 : 作者根据相关资料整理 , 养老服务需求评估的内容主要依据 浙江省养老服务需求评估工作实施意见( 试行 ) 2015 年 6 月 12 日发布鉴于基层民政部门人力及评估的专业性不足 , 民政部门希望有专业化的组织用更客观的标准 , 借鉴残疾人证评定办法 ( 标准 ) , 由医疗部门给出专业的评估结论 , 以避免目前养老服务评估不规范 、不科学821 西北大学学报 ( 哲学社会科学版 ) 2016 年第 5 期浙江省民政厅 : 关于印发 浙江省养老服务补贴制度实施意见 的通知 EB/OL 2014 年 4 月 15 日 , htt
26、p: / /wwwzjmz gov cn/il htm? a = sikey = main/12/llsyid =8aaf80154de2ffe8014de6806c8c009b。关于印发 浙江省养老服务需求评估工作实施意见 ( 试行 ) 的通知 EB/OL 浙江省民政厅网站 2016 年 3 月 28 日 ,http: / /www zjmz gov cn/il htm? a = sikey = main/12/llsyid =8aaf80154de2ffe8014de67c6666008c的问题 。如果老年长期照护保险借鉴残疾人证的鉴定办法 , 由医疗部门承接养老服务需求评估业务 , 医疗
27、卫生部门可能不愿意接这个 “烫手的山芋 ”。我国台湾的 “家庭外籍看护工聘雇政策 ”申请材料要求出具医生的诊断证明 , 有医生因开具虚假证明而 “丢饭碗 ”的 ; 也有怕麻烦而百般推诿 , 但是 , 老人及家属却热情很高 , 甚至出现专业的中介公司帮助获取医疗证明 , 聘雇外籍看护工价格便宜 ( 工资不到台湾居家服务员工资的 1/2) , 工作时间长 ( 居家照顾服务 8 小时 ) , 对雇主的管理少有反抗 13( P89 155)。说明这一纸证明的含金量较高 , 所以 , 老人及家庭对此趋之若鹜 。2015 年 9 月 22 日国务院颁布了 国务院关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护
28、理补贴制度的意见 , 两项补贴制度从 2016 年 1 月 1 日开始实施 , 各地在国务院意见的基础上分别建立了残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴的实施办法 , 表 3 是部分已颁布残疾人两项补贴办法的省市的相关规定 。表 3 全国和部分省 ( 市 ) 残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴办法生活补贴 护理补贴对象 标准 对象 标准资金来源全国低保家庭中的残疾人二代残疾证各地自行确定一级 、二级残疾且需要长期照护的重度残疾人各地自行确定中央财政一般转移性支付湖南本省 户 籍 , 低 保 家庭 , 二代残疾证50 元 /月 /人本省户籍 , 二代残疾证 , 一 、二级残疾50 元 /月 /人中央
29、 + 省 50%市州 、县市区 50%陕西本省 户 籍 , 低 保 家庭 ; 非低保家庭中的13 级低收入残疾人 ( 由各地市确定 )18 周岁以下 ( 不含 )100 元 /月 /人 , 18 周岁以上 ( 含 ) , 60 元 /月 /人 。本省户籍 ; 二代残疾证 、一级二级残疾且需要经常照护的残疾人一级 残 疾 : 120 元 /月 /人 、二级残疾 : 80元 /月 /人省 + 市县财政各承担 50%, 市县分担的比例由各市自行确定上海本市户籍1 低保重残无业2 低保家庭中的残疾人3 低收入家庭中的残疾人330 元 /月 /人300 元 /月 /人200 元 /月 /人本市户籍一级
30、、二级残疾的残疾人和三级智力残疾人一级 残 疾 : 300 元 /月 /人 。二级和三级智力残疾 : 150 元 /月 /人残疾人就业保障金支出范围浙江本省户籍 , 家庭人均收 入 在 低 保 标 准150% 以 下 的 残 疾人 , 或本人收入在低保标准 150% 以下的劳动年龄段残疾人当 地 低 保 标 准 的30%本省户籍中一级 、二级残疾且需要长期照护的重度残疾人以及非重度智力 、精神残疾人生活完全不能自理 、基本不能自理 、部分不能自理 , 分别为每人每 月 500 元 、250元和 125 元 ; 机构集中托养的可分别上浮 50%省级财政一般性转移支付资料来源 : 作者根据国务院及
31、各省市颁布的实施办法资料整理从表 3 中可以看出 , 持有二代残疾证是获取残疾人两项补贴资格的必要条件 , 国务院的规定残疾人生活补贴对象是残疾人中的低保家庭 , 有条件的省 ( 市 ) 逐步扩大到低收入家庭 ; 残疾人护理补贴对象是一 、二级残疾需要长期照护的重度残疾人 , 有条件的省 ( 市 ) 逐步扩大到其他非重度残疾人 。残疾人两项补贴的目标指向单一明确 , 生活补贴以家庭经济收入是否在低保线以下为衡量标准 , 护理补贴以残疾等级为评判准则 。各省市对残疾人补贴对象的限定在持有二代残疾人证的基础上都包括了本地户籍 , 生活补贴上海921张晖等 : 需求评估在长期护理保险中的作用及实施最
32、高 , 护理补贴浙江最高 , 两地补贴形式较为多样化 ; 湖南的两项补贴标准较低 , 且形式单一 , 所有符合条件的对象没有区别 , 补贴范围严格遵照国家规定 ; 陕西省保障对象的范围在国家规定的基础上稍有突破 , 补贴标准高于湖南省 , 生活补贴形式依照年龄分段而有区别 , 护理补贴按照残疾等级不同有区分 。从资金来源来看 , 湖南省有来自中央财政的补贴 , 其余省市都是省级及以下财政分担 , 所以 , 各地都有对户籍的规定 , 这与资金来源于地方财政有关 ; 地方财政水平也决定了各地补贴标准差异较大 , 湖南省的残疾人生活补贴不到上海最高档次的 1/6, 护理补贴仅是浙江省最高档次的 1/
33、10, 三地物价水平 、人力成本可能没有如此大的差异 。残疾人护理补贴办法既带来了实施的便捷 , 也是残疾人保障理念上的重大突破 , 朝向满足需要的目标发展 。残疾人护理补贴的发放不考虑家庭 、个人的经济状况 , 以身体 ( 心智 ) 状况为唯一要素 , 所有需要 ( 以个人及监护人申请来评判 ) 长期照护 ( 达到残疾等级 ) 就可以获得护理补贴 。体现了政府主动分担残疾人照护的责任 , 重度残疾人照护责任由过去家庭单一主体向家庭 、政府及社会多责任主体转变 。就我国现有的制度设计而言 , 目前养老服务需求评估结果主要用于养老服务补贴发放 , 现有制度依照 “残余式 ”福利的供给模式 , 沿
34、袭城乡最低生活保障金的发放路径 , 评估对象主要包括传统民政对象“三无 ”老人 、低保家庭 、低收入家庭中的失能老人 , 需求评估已经完全变成发放政府补贴的工具 。老年长期护理保险制度如果要借鉴残疾人评定办法就需要改变目前评定结果对普通老年人没有意义的模式 。中国大陆在人口老龄化不断加剧 , 失能 ( 失智 ) 老人以及高龄老人照护需求激增 , 传统家庭照护功能弱化的背景下 , 有学者认为 , 养老已不是家庭成员的独立责任 14( P160), 如何分担照顾责任并没有形成共识 。老年人权益保护法 及 婚姻法 等相关法规规定照顾老人是家庭 ( 成员 ) 的责任 , 德国 、日本等国家推行长期护理
35、的动力在于政府财务成本的考虑 , 中国大陆推展居家养老服务是对空巢和独居老人的大量增加 , 家庭无力承担对老人照顾的回应 。目前 , 政府没有照顾普通老人的责任 , 对传统民政对象的 “三无 “对象 ( 低收入 ) 失能老人也不能提供较好的照料水平 ; 如果这些老人得到较好的照护 , 可能会有更多的家庭将这一责任转嫁给政府 。老年长期照护成本高昂 , 家庭 ( 个人 ) 难以独自承担 , 如果对地方政府主动介入老年长期照护服务不仅意味着当期财政支出增加 , 随着人口老龄化的加剧 , 这个财政责任可能会不断加大 。因此 , 首先 , 要明确划分老年长期照护中家庭 ( 个人 ) 、社会 、政府的责
36、任 , 以及不同层级政府 、政府各部门之间责任及分工 ; 其次 , 解决财务分担及服务输送问题 , 这样才可能建立老年长期照护保险体系 。五 、研究结论老年长期护理保险保障对象是失能 ( 失智 ) 老人 , 所以 , 它具有长期性及高成本的特点 , 这与重度残疾人的照护有相似之处 , 老年长期照护对象在数量上超过重度残疾人 , 所以 , 无论是家庭还是政府单方面都难以承担起长期护理保险的财务负担 。长期护理保险制度其实只是减轻了家庭照护老人的责任 ,“介护保险只能减轻家庭的部分照顾负担 , 但是无法完全取代家庭照顾责任的事实 ” 15( P314); 德国 2008年长期照护保险改革提高了缴费
37、率 , 但是 “制度实际上涵盖不到 60%的总照护支出 , 在照护成本逐年增加的情况下 , 给付领取者及其家庭须承担超过三分之一的照护成本 ” 7( P182)。因此 , 如何由家庭 、社会以及政府来分担老年长期照护责任是建立长期护理保险必须回应的问题 。从需求评估来看 , 责任分担与财务及服务输送是难以分割的不同侧面 , 构成了一个相互影响的共同体 , 如果不解决老年长期护理保险的 “规范性结构”问题 , 单独考虑财务及服务输送难以建立制度 。残疾人两项补贴制度的实施意见为老年长期照护服务提供了较好的参照 , 单一明确的目标指向不仅有助031 西北大学学报 ( 哲学社会科学版 ) 2016
38、年第 5 期 长期照护的 “规范性结构 ”涉及国家 、社会以及私部门的责任定义 、不同政府层级以及福利部门之间责任的确立与划分 ,( 陈明芳 , 2012) 。于政策实施 , 同时划分了各级政府的财政责任 。对申请人有益的评估结果才可能有效的 , 否则 , 单独考量需求评估的客观性 、科学性不仅没有意义 , 也难以实施 , 所以 , 建立老年长期护理保险的前提是照护责任如何分担 。参考文献 : 1 SCHIAVO L L Quality standards in the public sector: differences between Italy and the UK in the cit
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42、务与学术研讨会论文集 , 2012 责任编辑 陈 萍 A Study On the Needs Evaluating in Long TermCare Insurance of the ElderlyZHANG Hui1, XU Lin2( 1 School of Politics and Public Management, Zhejiang University of Technology, Hangzhou, 310023, China; 2 School of PublicManagement, Northwest University, Xian 710127, China)Abst
43、ract: Needs evaluation is an important part to link demand and supply of nursing service, and it is the ba-sis of getting the payment of long term care insurance The purpose of this study is to uncover why the needsevaluation toward elderly long term care service delivery system which has received o
44、nly scant attention Thisresearch adopts qualitative research approach to interview several social workers and the grassroots cadres ofcivil affairs Then, it compares the differences of the construction process of needs evaluation in Germany, Ja-pan, and Korea The new subsidies system of disabled per
45、sons have been put into effect this year The disa-bility certification was necessary It finds that the assessment of the needs evaluation is more likely to judge thesubsidies of service to the government rather than to the elderly and their family, in particular, to the mediumor medium above family Following detailed discussion on major findings, this paper provides several sugges-tions for future adjustments for older peoples long term care insuranceKey words: long term care insurance of elderly; needs evaluation; disability benefit supplement131张晖等 : 需求评估在长期护理保险中的作用及实施