1、1中华人民共和国预算法解读（2015 年 3 月 9 日）2014 年 8 月 31 日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改 的决定， 决定 自 2015 年 1 月 1 日起施行。人民日报评论称：“这部法律的修 订，对于构建法治政府，推动治理现代化，有着极为重要的意义。 ”一、新预算法出台的背景新预算法的出台，经历了漫长的酝酿和修改过程。原预算法于 1994 年 3 月 22 日经第八届全国人大第二次会议通过，1995 年 1 月 1 日起正式施行，对规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的发展和完善，以及公共财政
2、体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势需要，尤其是按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，有必要全面修改。2013 年 11 月 12 日，中共中央政治局通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中指出：财政是国家治理的基础和重要支柱，要建立现代财政制度，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。2014 年 6 月 30 日，中共中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体方案中指出：要改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度。在这一历史背景下，2014 年 8 月 31 日，第十二届全国人大2常委会第十次会议高票通
3、过了关于修改 的决定。 决定自 2015 年 1 月 1 日起施行。历时十年、跨越三届人大、经过四次审议的素有“经济宪 法” 之称的预 算法修订终于落下帷幕。二、新预算法的基本框架及主要内容（一）新预算法的基本框架新预算法共 11 章，101 条，具体包括：总则，预算管理职权，预算收支范围，预算编制，预算审查和批准，预算执行，预算调整，决算，监督，法律责任，附则。（二）新预算法的主要内容1、完善政府预算体系，健全透明预算制度。一是建立全口径“四本”预算，预算体系更加完善。具体体现在三个方面：政府的全部收入和支出都应当纳入预算；预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金
4、预算；对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范，四本预算相互衔接。二是健全公开透明预算制度。新预算法对预算公开做了详细、具体的规定，不仅明确了公开的时限，也明确了公开的主体，还明确了公开的具体要求。主要内容包括：（1）除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后 20 日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。（2）各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后 20 日内由各部门向3社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。2
5、、改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策方面拓展，各级人大预算审查的重点主要有三个内容：一是预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；二是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；三是对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法对各级预算收入的编制作了两大要求，一是应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；二是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，以适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要。新预算法规定，一是各级政府一
6、般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足；二是各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；三是省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。43、规范地方政府债务管理，严控债务风险。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许
7、地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样
8、既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。4、完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法作了五个方面的具体规定：一是财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体；二是建立健全专项转移支付定期评估和退出机制；三5是市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付；四是除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担
9、的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金；五是上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。5、坚持厉行节约，硬化预算支出约束。针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的五大原则，并作出了具体规定。一是各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节
10、约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出；二是对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法规定：一是在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；二是必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。6三、新预算法有哪些重大变化新预算法共计改动 82 处，新增 28 个条文和 3 款内容，
11、删去 5 个条文和 1 款内容，从原 79 条增加至 101 条。主要修改有七个方面：（一）立法宗旨发生巨大变化，融入财税体制改革精神预算法素有“亚宪 法” 、“经济宪法”之称。其修 订已经不是一个单纯的法律条文修改的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央与地方财权与支出责任匹配等深层次的重大课题。此次修订中关于预算公开、人大审查等内容的增加和变化，被法律界学者认为是一巨大的进步，认为预算法已经实现了从管理法向控权法的转变。新预算法立法宗旨的核心内容：一是全面规范。原预算法是一部“帮助政府管钱袋子” 的法律，是政府管理法，而新预算法则是一部“规 范政府钱袋子” 的法律，变成了规范政府
12、、管理政府的法。二是公开透明。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法理财、防范财政风险的需要。公开透明是最有效的监督。将预算公开入法，意义重大、深远。（二）政府全部收支纳入预算接受人民监督新预算法一大亮点是实行全口径预算管理。如第 4 条明确规定“政府的全部收入和支出都应当 纳入预算” ；第 5 条明确规定“ 预 算包括一般公共预算、政府性基金 预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。实行全口径预 算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包7括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将
13、地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。（三）避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期” 问题 ，容易 导致收入征收部 门在经济 增长放缓时，为完成任务收“ 过头 税” ，造成 经济“雪上加霜”；而在 经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民 ”，该收不收，造成经济 “热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期” 调 控政策效果。新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通
14、过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“ 过头税” 等行为，增 强政府“逆周期”调控政策效果。（四）规范专项转移支付减少“跑部钱进”新预算法转移支付的设立原则、目标作出了制度性规定。国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移8支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。针对地方可自
15、由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第 16 条、第 38 条、第 52 条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。新预算法重点规范了专项转移支付，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等。（五）“预算公开”入法从源头防治腐败将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改
16、的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开 ”做出全面规定，第 14 条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第 92 条中规定了违反预算公开规范的法律责任。而对于预算不够细化问题，新预算法第 32 条、37 条、46 条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府9支出按经济属性究竟是怎么花出去的，
17、知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。（六）“开前门、堵后门、筑围墙”严格债务管理防范债务风险原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。按照疏堵结合、
18、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第 35 条和第 94 条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。（七）“勤俭节约”入法违纪铁腕追责针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出了严格规定。如第 12 条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第 37 条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预10算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究
19、力度。在第92、93、94、95 四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。四、在全市掀起学习新预算法的高潮，全力做好预算法的贯彻实施（一）明确各方面责任，掀起学习贯彻执行新预算法的高潮。1、落实责任，切实抓好新预算法的学习贯彻。凡是管理、使用财政性资金的单位和部门，都与新预算法的学法、知法、懂法、守法息息相关，为此我局起草出台了xx 市财政局学习贯彻新预算法实施意见，印发到了各区县和市级各预算单位，明确了全市学习贯彻
20、实施新预算法的工作措施、工作步骤，明确了各级各方面的工作责任。一是明确各级财政部门的牵头责任，制定本地区学习贯彻新预算法实施方案，要把贯彻执行新预算法的情况作为“ 六五” 普法 验收的重要考核内容，要加 强新预算法的主流媒体宣传、网站宣传，牵头对预算单位组织新预算法的集中培训。二是明确区县政府的责任。要营造新预算法的实施及法治财政建设良好的法治氛围，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，为依法理财、依法行政奠定坚实的制度基础。三是明确市级各部门的主体责任，11各部门要以新预算法的颁布施行为契机，结合自身实际，切实增强领导干部及财务会计人员的预算法治意识，自
21、觉把新预算法的各项规定作为从事预算活动的行为准则，提升部门预算编制的科学性、前瞻性、准确性，增强预算执行的规范性，提升预算执行的约束力，增强资金使用的绩效，强化部门预算使用绩效考核约束，形成“花钱 必须问效、用钱必追责” 的意识。2、结合我市实际，逐步完善我市相关具体政策规定。新预算法对现行财政预算管理从理念到操作、从方式方法到程序、从决策到执行、从管理到监督等各方面作出深刻变革和调整，对全市上下、各级各部门都将是一个重大考验。鉴于目前国家层面的预算法实施条例尚未出台，省贯彻落实新预算法及国务院系列文件的措施尚在陆续制定，为做好我市贯彻执行新预算法的相关工作，我局将以 2015 年 1 月 1
22、 日新预算法实施为起点，根据中央、省后续出台的实施细则和相关制度规定，结合我市实际，完善我市相关具体政策规定，做好相关配套规范性文件的制定和修改工作，不断提高财政管理水平，为我市经济社会发展提供坚实的财力保障。（二）新预算法实施后，在政府行权过程中需要注意的事项1、预算编制要严格按程序依法编制，预算编制必须符合工作实际和与财力相匹配一是立法宗旨转为控权、预算编制更加注重规范。回到法律本身，从立法宗旨看，预算法以前是一部“ 帮助政府管钱袋子” 的法律，现在则是一部“ 规范政府钱袋子 ”的法律。二是收支活动全12口径纳入预算全面反映，不能游离于政府财政监督之外。近年来，随着预算管理制度改革的不断深
23、化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。新预算法也删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。三是从法律层面规定了“四本”预算的功能定位和相互关系。新预算法明确了四本预算是什么、怎么编、怎么用，为建立全口径预算，完善中国特色的预算体系奠定了法制基础。事实上，十八大和十八届三中全会都提出了明确要求要确立全口径预算体系， “但从法律层面确立全口径预算，这是第一次。 ”2、政府特别是各个部门花钱要问效， “乱花钱不问责”已经成为过去时支出必须以预算为依据，用
24、钱必须问效、追责。新预算法执行后，部门在使用项目资金时，面临的可能不仅仅是“要钱难” ，更多的是“ 用钱难” ，难的不是怎样争取 资金，更难的是怎么把钱合理、合法、合规的用出去，面临的是如何用出去的钱有效、合规、不被问责。预算法修改后，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。但当前有些地方政府和部门在预算执行过程中，经常只花钱，不问效、不追责。此次新预算法不仅明确了违规执行预算的处罚措施，还完善、新增、细化了近 20条具体的违法情形，逐一明确追责和处罚办法。处罚形式更加细化和严厉，主要包括 7 种处罚方式。一是责13令改正；二是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政
25、责任；三是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分；四是追回骗取、使用的资金；五是有违法所得的没收违法所得；六是给予警告或者通报批评；七是违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。3、“九道锁”严防地方政府债务风险的扩张，“新官不理旧账”、严重透支未来“吃子孙饭”等现象将不复存在新预算法体现了为地方政府发债“开明渠，堵阴沟，建防火墙” 的政策思路，在有限“ 开闸”地方发债的同时，对地方政府发债作出了诸多具体规定，设置了“九道 锁” ，以严格防范债务风险的扩张。一是严格举债的范围，仅预算中必需的建设投资资金可以在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券来筹措；二是
26、严控举债机制，市县级政府确需举借债务的由省政府代为举借，通过转贷方式安排市县；乡镇政府及其部门不得举借政府债务；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。三是严格债务的管理方式，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，要列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准；四是严格偿债的计划和资金，举借的债务要有偿还的计划和稳定偿还资金的来源；五是严格有明确限定的用途，债务资金只能用于公益性资本性支出而不能用于经常性支出；六是要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制，对债务风险进行精准识别，处理好潜在风险；七是严格问责机制，要防止地方政府违反预算法规定举
27、债，处理好地14方政府“新官不理旧账” 、严重透支未来 “吃子孙饭”等问题；八是严格举债渠道，地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止出现地方政府举债开了“前门” ，堵不住“后门”局面；九是债务公开，实行阳光举债。4、强化预算约束，预算追加需经人大批准。一是推进预算公开，增加政府理财工作透明度，减少政府自由裁量权。二是硬化预算约束，预算一经人大批准必须严格遵照执行，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，执行中各部门(单位)原则上不得提出增支需求。三是对确需出台的增支政策，应先通过部门（单位）调整支
28、出结构予以解决；部门（单位）无力调剂确需追加预算的，应按照“一事一报” 的原 则和财政 资金审批权限报同 级政府审批。四是强化人大对支出预算的内容监督，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策和重要支出事项等内容。五是预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。5、市区（县）政府不得再向预算收入征收部门和单位下达收入指标。一是收入预算按照与经济和社会发展水平相适应、与财政政策相衔接的原则编制，各级政府各部门、各单位应当依照本法规定，将所有的政府收入全部列入预算，不得隐瞒少列。二是预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预
29、算收入。不得违反法律、行政法规规定，15多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。做到依法征收，应收尽收，严禁收过头税，严禁采取虚收、空转等方式违规增加财政收入。6、政府性专项编制细化到项。此项工作目前实施的难度较大，其原因是上级和本级次年工作与思路及重点项目暂未确定，因此要提前谋划次年工作、增强工作的前瞻性、计划性。7、部门预算编制细化到项。预算科目之间不能随意调整，除涉密信息外，预决算支出应全部细化公开到功能分类的项级科目，因此部门预算编制必须准确，准确预见部门次年工作的重点、要实施的重点支出项目和重大开支事项。总的来说，新预算法总结吸收了改革开放以来，特别是 1994年分税制财政体制改革以来我国预算管理实践的经验，全面体现了党的十八大和十八届三中全会全面深化改革的精神，融入了财税体制改革总体方案的基本要求。新预算法的内容更丰富、要求更严格、责任追究更具有针对性，它的施行必将对经济社会发展带来深远影响，给各级政府及其各部门、各单位的预算管理带来巨大影响。各级各部门要认真学习预算法，宣传预算法，贯彻预算法，依法行使决策权和财政管理权，自觉接受人大和社会化各界监督。要针对财政预算管理的问题和差距，按照党中央国务院、省委省政府和市委市政府的要求，抓好各项改革，特别是要把新预算法的精神和要求贯穿到各项工作中，落实到财政预算管理的全过程。
