1、1PPP模式及相关政策解读第一部分 PPP 模式讲解一、项目融资项目融资分为狭义项目融资（Project Financing）和广义项目融资。从各国和国际组织对 PPP的理解来看，相对应 PPP的定义也有广义和狭义之分。（一）广义项目融资1广义项目融资的含义“为项目融资为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动”。广义项目融资，是指债权人（银行）对借款人（项目公司）抵押资产以外资产有 100%追索权的融资活动，即债权人对借款人抵押资产以外的资产也有追索权。2广义项目融资的形式广义项目融资可以分为外包、特许经营和私有化三大类。（1）外包类即运营与维护合同（O三是地区经济低迷。引进 PPP模
2、式的目的正是为了实现解决财政困难、提高公共服务的品质及活跃经济这三项政策目标。3日本引进 PFI模式后，大力推广，在十几年的时间里，日本的 PFI事业迅速扩张，取得了良好的经济效益和社会效益，成为日本基础设施建设的重要力量。PPP 模式在日本的发展，与日本政府，特别是中央政府的支持和推动密不可分。这一模式成为自小泉内阁以来行政改革的重要措施，可称得上是政府导向型的新型公共服务供给模式。2001 年 6月小泉内阁在内阁会议通过了“骨太方针”，改革的内容是：在提供公共服务过程中，活用市场机制，在“社会能做的事交给社会去做”的原则指导下，根据公共服务的属性，通过民间委托（外包、公设民营等）、PFI、
3、独立行政法人等措施，激发公共部门、民营企业与非营利组织等各服务主体的积极性，提高行政效率及公共服务的质量。用一句话来解释，就是向社会开放历来以政府为中心提供的公共服务领域。为了推进这些政策，日本政府将这种由公共部门直接提供的公共服务对民间开放的模式取名为“日本式 PPP”。设立的机构：PFI 推进委员会，日本 PFI，PPP 协会，亚洲 PPP推进协议会，PFI/PPP推进协议会，亚洲 PPP政策研究会。（四）PPP 在中国的发展1开创性阶段：20 世纪末至 2003年90年代中后期外资涌入参与我国基础设施建设的一波浪潮。典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的 BOT方式建设的路桥项目刺桐大
4、桥。项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按 60:40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。刺桐大桥经营期限为 30年，建设期为 3年。项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。经验及意义：刺桐大桥 1997年通车以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的 BOT投资模式案例。项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有 SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本
5、，在实际运行当中出现了种种问题。项目前期未考虑排他性条款。当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障；政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制等。8以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使 PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。由于 PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间 PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。PPP 模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。2现代意义发展阶段:2003 年至 2013年（1）政策法规框架形成2004年，建设部颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法
6、（建设部令第 126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以建设部令第 126号文件为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式 PPP进入第二轮发展浪潮。此阶段，广义 PPP多以 BOT或 BT模式进行。PPP 项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。但成功的 PPP经验经过复制与改良，促进了 PPP理论发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。（2）近年标志性项目最近几年 PPP的标志
7、性项目是北京地铁 4号线和鸟巢。地铁 4号线项目将全部建设分为 A、B 两个部分，A 为没有油水的洞体、车站等建设内容，由政府投资；B 为设备资产投资、有油水的运营和维护，B 部分吸引社会资本进行 PPP。B 部分特许经营 SPV（京港地铁公司）股权结构为：港铁股份 49%，首创股份 49%，京投 2%。如果未来 B部分油水太多，产生超额收益，政府将通过调整租金形式加强对超额收益的分配。国家体育场项目中，中信集团出资 65%，北京城建出资 30%，美国金州公司出资 5%，三家组成联合体。联合体与北京国有资产经营管理公司联合成立 SPV，由 SPV负责组织体育场的建设、融资工作。联合体从北京市政
8、府、北京奥组委获得特许经营权；建设结束后由联合体负责营运 30年，营运期满，联合体将体育场移交北京国有资产经营管理公司。3新一轮热潮：2013 年以后2013年 11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）经国务院、财政部、住建部等相关部委同意，已于 2015年 1月公开征求意见。（1）国务院国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电201320号）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）9国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）国务院关于创新
9、重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）2014 年 10月，李克强主持召开国务院常务会议，要求积极推广 PPP。（李克强：积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式）2015 年 5月，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号）（2）财政部2014年 5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。2014年 9月，财政部发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）。2014年 10月，财政部发布地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）。2014
10、年 10月，财政部发布地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351 号）。2014年 11月，关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）批准成立了政府和社会资本合作（PPP）中心，并下发了首批 30个 PPP合作示范项目名单和操作指南，确定了污水处理、供水等领域 30个示范项目，总投资约 1 800亿元，其中 22个项目是地方融资平台存量项目。目前大部分示范项目进展顺利，比如：吉林市第六供水厂建设工程项目在作为 PPP示范项目之前已经签约；安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目在成为 PPP示范项目后的一个月后（2014 年 1
11、2月）正式签约；河北石家庄正定新区综合管廊项目则在今年 5月份签约；南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂项目则计划今年 12月份正式签约。2014年 12月，财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）正式发布。2014年 12月，财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）正式发布。2015年 4月，政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引（财金201521号）明确提出，每一年度全部 PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。2015年，财政部要完善 PPP基金方案以及后续管理办
12、法；将分行业研究制定合同范本、合同指南、实施指引；将出台 PPP财政管理办法。其中，中央级的引导示范性 PPP基金已获财政部审批，预计引导基金规模约为 500亿元，里面包含财政部出资的 100亿元和金融机构负责 400亿元的支持。10（3）发改委2014年 5月，国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目的通知（发改基础2014981 号）正式发布。2014年 12月，国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见和通用合同指南（发改投资20142724 号）正式发布。发改委牵头起草的“特许经营法征求意见稿”立法工作正在积极推进中。2015年 4月 18日，发展改革委印发了关于进
13、一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知，要求各地发展改革部门尽快搭建信息平台，及时做好 PPP项目的推介工作。发展改革委以各地已公布的项目为基础，经认真审核后建立了 PPP项目库，集中向社会公开推介。本次发布的 PPP项目共计 1 043个，总投资 1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的 PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。四、PPP 的模式及范围（一）各类 PPP模式1BOT 模式BOT（BuildOperateTransfer）即建设经
14、营转让，是指政府通过特许权协议，授权民营机构进行项目（主要是基础设施和自然资源开发）的融资、设计、建造、经营和维护。BOT 主要有 BOT、BOOT 和 BOO三种基本形式和十多种演变形式，如 BT、TOT 等。政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。在国际融资领域，BOT 不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。所谓项目融资是指以项目本身信用为基础的融资，项目融资与企业融资
15、相对应。通过项目融资方式融资时，银行只能依靠项目资产或项目的收入回收贷款本金和利息。在这种融资方式中，银行承担的风险较企业融资大得多，如果项目失败了银行可能无法收回贷款本息，因此项目结果往往比较复杂。为了实现这种复杂的结构，需要做大量前期工作，前期费用较高。上述所说的只能依靠项目资产或项目收入回收本金和利息就是无追索权的概念。在实际 BOT 项目运作过程中，政府或项目公司的股东都或多或少地为项目提供一定程度的支持，银行对政府或项目公司股东的追索只限于这种支持的程度，而不能无限的追索，因此项目融资经常是有限追索权的融资。由于 BOT 项目具有有限追索的特性，BOT 项目的债务不计入项目公司股东的
16、资产负债表，这样项目公司股东可以为更多项目筹集建设资金，所以受到了股本投标人的欢迎而被广泛应用。11在 BOT投融资模式的实际运用中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同等因素，已经出现了不少变异模式。2BT 模式（1）BT 模式是 BOT模式的一种变换形式，BT 是英文 Build（建设）和 Transfer（移交）缩写形式，意即“建设移交”，是政府利用非政府资金来进行基础、非经营性设施建设项目的一种融资模式。其含义是：政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规定的时间内，由企业法人负责该项目的投融资和建设。建设期满验收合格后，政府按照等价有偿的原
17、则向投资方支付项目总投资加上合理回报，向企业法人协议收购的过程。（2）目前采用 BT模式筹集建设资金成了项目融资的一种新模式。BT 属于 BOT的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付）。与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）；民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款。如果建设资金不是从银行借的有限追索权贷款的话，BT 实际上是“垫资承包”或“延期付款”，已经有点超出狭义项目融资的原有含义范畴。3BOOT（BuildOwnOperateTransfer）模式这一模式在内
18、容和形式上与 BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上，项目设施建成后归项目公司所有。所有权和经营权分离是 BOT的主导思想；政府可以在法律上拥有对设施的所有权，只是在一定期限内将设施交由发展商承建和经营；这只是发展商的一种使用权，对设施并不拥有所有权，特许专营期限届满，又把设施移交给政府，实现政府对设施的实际所有权。4BTO（BuildTransferOwn）模式这一模式与一般 BOT模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。例如
19、：近年活跃于香港资本市场的消松角高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似 BOOT的投资经营方式；国际惠民环保技术有限公司（Waste Management International pic）获得的香港新界东南区一个垃圾填埋场项目，也是采用 BTO模式，即建设、转让后再经营的。5BOO（BuildOwnOperate）模式其意思为某一基础设施项目的建设、拥有（所有）、经营。在这一模式中，项目公司实际上成为建设、经营某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。其在项目财产所有权上与一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上与 BOT模式有相似之处，即项目主办人是在获得政府特许授权
20、、在事先约定经营方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。例如，近年活跃于香港资本市场的沪杭甬高速公路公司和沪宁高速公路公司对其名下道路设施就采用了类似 BOO的投资经营方式。126ROT（RenovateOperateTransfer）模式其意思为重整、经营、转让。在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若干年后再转让给政府。这是 BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”变化为“重整”。7POT（PurchaseOperateTransfer）模式其意思为购买、
21、经营、转让。购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。这是 BOT模式的变体，其与一般 BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。上海黄浦江两桥一隧（打浦路隧道、南浦大桥和杨浦大桥）项目就是采用 POT模式的典型例子。8BOOST（BuildOwnOperateSubsidyTransfer）模式其意思为建设、拥有、经营、补贴、转让。发展商在项目建成后，在授权期限内，既直接拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经营管理原因的经济效益不佳，须由政府提供一定的补贴，授权期满后将项目的资产转让给政府。9BLT（Build
22、LeaseTransfer）模式其意思为建设、租赁、转让。发展商在项目建成后将项目以一定的租金出租给政府，由政府经营，授权期满后，将项目资产转让给政府。这一方式与融资租赁非常相似，仅是客体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。从 BOT及其变异模式看，BOT 投融资模式的核心内容在于项目公司对特定基础设施项目特许专营权的获得，以及特许专营权具体内容的确定。而建设（重整、购买）、转让则可以视项目不同情况而有所差异。这样既能解决政府财政资金不敷项目需求的困难，又能保证项目公司在经营期间的获益权和国家对基础设施的最终所有权。政府通过项目特许权的授予，赋予私营机构在一定期限内建设、运营并获取项目收益的权
23、利，期限届满时项目设施移交给政府。同时，作为项目发起人的私营机构除投资自有资金外，项目建设所需资金的大部分来自银行贷款等融资渠道，借款人还款来源限于项目收益，并以项目设施及其收益设定浮动抵押为债务担保。10PFI（PrivateFinanceInitiative）模式PFI（民间主动融资）是对 BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为 30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。BOT在特许
24、权期满后，所建资产必须无偿地移交给政府拥有和管理。PFI 在前期合同谈判中会明确：合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。1311TOT 模式其意思为移交、运营、移交。政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。12BLOT 模式其意思为建造、租赁、营运及移交。（二）我国 PPP应用范围及模式选择财金2014113 号文件的附件政府和社会资本合作模式操作指南第十一条规定：项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设运营移交、建设拥有运营、转让运营移交和改建运营移交等。发改委2
25、0142724 号文件规定：合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式。1项目适用范围PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。2015年 5月国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542 号），该文件指出，在能源（燃气、供电、供水、供热）、交通运输（公路、铁路、机场、城市轨道交通等）、水利、环境保护（资源环境和生态保护、污水及垃圾处理）、农业、林业、科技、保障性安居工程（各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目）、医疗、卫生、养老（健康养老）、教育（教育培训）、文化等公共服务领域，鼓励
26、采用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与。2操作模式选择（1）经营性项目对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。（2）准经营性项目对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。（3）非经营
27、性项目14对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设拥有运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。五、PPP 模式的意义财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）的发布，应充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义。（一）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于
28、整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。（二）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。政府和社会资本合作模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，有利于简政放权，更好地实现政府职能转变，弘扬契约文化，体现现代国家治理理念。（三）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财
29、政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。具体来讲：1PPP 是一种新型的项目融资模式从金融市场的角度来看，PPP 项目融资不再是传统的信用融资，而是以项目前景为基础的项目融资。主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源
30、，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。同时应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。152降低项目风险（1）通过成立 SPV，实现了项目和投融资主体之间的风险隔离PPP以特殊目的公司为载体。国发201443 号文件提出，投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。财政部解答国发201443 号文件中提到，对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广 PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照
31、事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。据此国内 PPP项目将主要以特殊目的公司（SPV）为载体来实现。SPV 是政府与社会资本组成的一个特殊目的机构，共同承担风险，全过程合作，期满后移交给政府。同时，PPP模式以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方利益，未来还款主要依靠项目预期收益，是严格意义上的项目融资。财政只提供有限担保、政府信用有限介入或不介入融资安排，是 PPP模式的关键特征。因此，PPP 模式有效控制了中央政府信用、地方政府信用与项目之间的关系，控制了隐性债务风险。（2）风险分配合理PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，降低风险
32、，这也正是现行项目融资模式所欠缺的。与 BOT等模式不同，PPP 在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性，政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。3实现了私人资本对公共财政领域的合理参与PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权，也可以是其它附带收益，如税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等。
33、因此，PPP模式有效解决了财政直接投资效率方面先天劣势，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。4降低项目运作成本公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP 模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此 PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP 项目平均为政府部门节约 17%的费用，并且建设工期都能按时完成。5促进了投资主体的多元化16利用私营
34、部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，以提高工作效率。6有利于转换政府职能，减轻财政负担政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。地方债与融资平台模式不得不改革。根据审计署数据，截至 2013年 6月
35、末，地方政府债务 10.9万亿，地方政府性债务 17.9万亿，其中银行贷款 10.1万亿。可以说，城投公司贷款模式是现在地方政府融资的主要模式，也是难以监管的原因（相比发政府债券）。根据数据，省级政府债务占该省 GDP比值的全国平均值为 31.4%，最高的贵州接近80%。融资平台偿还能力严重依赖土地出让金，形成地方政府与融资平台全面押宝国家经济、尤其是土地经济上行的局面。即便是目前土地经济未有大的下跌，融资平台已经开始大量借新还旧（据中诚信国际数据，通过对 1 100家融资平台公司统计，20112013 年借新还旧率分别为 69.85%、61.19%、68.8%）。如果宏观经济和土地经济未来有
36、大的下跌，将形成地方债务系统风险。现在的做法是清理存量债务、甄别现存政府债务，老的老办法，新的新办法，以平稳过渡。未来的办法是严控政府举债的项目用途；严控贷款，走政府发债或 PPP，同时将政府债务分门别类纳入全口径预算管理。7引导民营资本投向正确的领域在我国，大量的民间资本无处可流：（1）政府四万亿资金投在公共项目中，挤出民营资本；（2）近年来传统资源类（如山西内蒙的煤炭）行业、低级制造业（如广东的低级制造业），或者因为环保安全、或因“腾笼换鸟”的产业升级，挤出民营资本；（3）两大资本传统流向股市和楼市；（4）出入境投资海外，资本项目管制下国内民营资本合法出境投资的成本过大。因为以上原因，无法
37、停歇的民营资本涌向了脱离监管的民间金融。但无实体投资而高利率空转的民间金融将拖垮整个经济。民营资本无处去的同时，却是政府负债过高推动PPP模式是政府顺应情势的明智做法。只是需要放弃一些政府主导一切的官本位思想。8PPP 模式可以在一定程度上保证民营资本取得合理回报17私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入。而采取 PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资项目的积极性，同时民营资本在政府监督下经营，可以
38、保证项目收费的合理性，取得合理回报而不是牟取暴利。六、PPP 模式遵循的主要原则（一）转变职能，合理界定政府的职责定位开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及 PPP项目的“监管者”。（二）因地制宜，建立合理的投资回报机制根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。（三）合理设计，构建有效的风险
39、分担机制按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。（四）诚信守约，保证合作双方的合法权益在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。（五）完善机制，营造公开透明的政策环境从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。七、我国
40、 PPP案例分析项目发起：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。发改委要求各地发改委 2015年 1月起按月报送 PPP项目，建立发改委的 PPP项目库（项目拿到发改委批文、财政批文并进入 PPP项目名录）。（一）PPP 模式之一181项目特点项目预期盈利稳定，作为长期持有资产优良，如部分供水、污水处理、垃圾处理项目。最传统的 BOT，真正意义上的 PPP项目。2股权合作政府授权企业与我方均以真股形式合作；有的项目可以部分假股真债的方式。3收入预测收费单价与收入预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分收费价格政
41、策，并需要第三方专业公司提供收入预测数据。4特许经营收入调整机制特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，与政府监管部门达成科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。5投资退出方式长期持有资产证券化。长期持有可获得稳定现金流；资产证券化符合监管鼓励范围，同时降低政府违约风险。（二）PPP 模式之二191项目特点项目为市政交通节点性工程，如桥梁、隧道；项目后期需要比较专业的维护，政府违约风险较大；本身不具备产生现金流的功能。2项目收入项目本身并不具备使用者付费等特征；政府以购买公共服务的形式，在 1030 年内支付投资者投资成本合理回报。（类似于污水处理）3投资退出方式长期持有资产证券化。长
42、期持有可获得稳定现金流；资产证券化符合监管鼓励范围，降低政府违约风险。（三）PPP 模式之三1项目特点20项目多为高速公路、轨道交通等投资体量巨大，投资回收期特别长，项目预期收益不稳定。2项目股权我方以“真股假股”的形式与政府企业合作；假股部分政府企业回购，我方收取固定回报，真股部分长期持有，一般情况而言，施工利润覆盖真股部分投资额。3法律文件发改委、财政批文，确保项目纳入 PPP项目名单。4风险防范假股部分需要有效的担保条件；投资协议及项目公司章程要充分维护我方真股部分投资权益。【案例】以超大型准经营性项目（总投资 100亿元以上），城市轨道交通项目为例。轨道交通项目投资大、回收期长，无法通
43、过票款收入收回全部投资并实现盈利，针对这一难题，采用结构化融资技术，将项目有效分割并组合，提出一种复合的投融资模式。方案设计：采用“复合 PPP模式”，即公私合作制（PPP）投融资建设（BT）组合的模式。（1）项目投资建设轨道交通项目可分 A、B 两部分投资建设（假设总投资 100亿元）。A 部分主要为土建工程，约占总投资 70%，为 70亿元；B 部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，约占 30%，为 30亿元。A部分投资建设，采用投融资建设方式，即投资方与政府授权主体签署投资建设合同，并独资成立项目公司，投资建设完成后由政府在 35 年内回购，政府提供回购担保。B部分投资建设，
44、政府与投资方按一定比例出资（如 6:4股权比例）成立特许经营公司，负责 B部分的投资建设。（2）A 部分资产租赁投资方单独投资建设的 A部分建设完成移交政府后，政府与特许经营公司签订资产租赁协议，将 A部分资产租赁给特许经营公司使用。（3）特许经营（AB 两部分资产）21政府监管单位与特许经营公司签订特许经营协议，特许经营公司负责项目的运营管理、全部设施（包括 A和 B两部分项目资产）的维护和相关资产更新，以及站内的商业经营。特许经营公司，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收 B部分的投资。（4）B 部分资产移交特许经营期结束后，特许公司将 B部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。（
45、5）复合 PPP模式框架图（6）模式设计理由采用复合 PPP模式，即公私合作制投融资建设组合的模式，主要考虑到国家层面政策导向、投资方合理投资收益及政府建设资金缺乏等几个方面因素。PPP 模式是国务院层面大力推行模式，本模式设计中以 PPP模式为核心，提领整个项目合作框架，使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。若整个项目（A、B 两部分投资）都采用单一 PPP模式，项目的投资回收期太长（B部分 46亿元投资，项目资本金内部收益率 10%，回收期 16年）。A、B 两部分都采用单一PPP模式，投资回收期保守估计超过 30年，是任何企业都无法承受的。因此投资金额较大的 A部分
46、可采用投融资建设的模式，合理缩短企业投资回收期。此外，若整个项目 A、B 两部分都采用单一 PPP模式，为使项目达到一个合理的收益水平（如 10%内部收益率，15 年投资回收期），政府每年需要补贴费用大大增加，巨额补贴会造成不利的社会影响。就项目 A部分而言，也可采用政府自建，然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司，但政府方面资金压力较大，目前来看不太现实。因此，较为可行的方式是 A22部分采用投融资建设方式，投资方能够缩短投资回收期的同时，政府也减轻了项目建设资金压力。项目 A部分投融资建设方式也可适当变形，如采取投融资建造+土地联动的方式（BTR），即投资方可摘牌地铁沿线配套的商住
47、用地，冲抵部分投资款。（7）模式重点说明合法性文件投资方投融资建设 A部分项目政府应通过人大决议，并列入财政年度预算；特许经营权授权文件。特许经营公司股权在特许经营公司中，我方股权比例应低于 50%，原因在于我方只是参与项目的运营，而非主导，控股方应为政府方面授权主体（轨道公司）。项目融资项目资本金部分可考虑引入信托、资管计划及保险资金等多种形式。项目贷款部分，需要提前与国开行及四大国有行等实力雄厚的银行对接，研究银团贷款落地的问题。招标方式财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知（财库2014215 号）项目 A、B 两部分的分割不同线路的客流收入情况、建设成本、票价政策等
48、因素存在差异，投融资建造模式与单一 PPP模式的比例可以在本方案基础比例上进行微调。即如果线路的经济特征较好，那么投融资建造部分的比例可以下调，反之则上调。票价与客流预测票价与客流预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分沟通票价政策，并需要第三方专业公司提供客流预测数据。特许经营收入调整机制项目投资体量大，特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。a票价调整机制在政府核定票价与社会投资商业化运作所需要的商业化票价之间，建立科学、合理的票价调整机制。23政府核定票价：政府监管部门根据现有政策，结合客流数据确定的平均人次票价。商业化票价：
49、政府核定票价基础上，锚定与特许公司经营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等指标，建立票价调整公式，依据该调整公式计算出来的票价为商业票价。政府核定票价与商业票价之间的差额部分，由政府与投资方按一定比例分担，以反映项目运营成本的正常变化。票价调整机制的核心是解决特许经营公司运营成本正常增长的问题。b租金调整机制A部分投资建设完成后，政府将资产租赁给特许公司并收取租金。在项目特许经营期，租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：实际客流低于预测客流一定比例时，政府减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，政府提高特许公司应支付的租金。租金调整机制的核心是解决客流波动对特许经营造成较大风险的问题。投资退出机制在实际客流与预测客流严重背、政策调整、政府违约及不可抗力等情形下，投资方可合理退出，且政府需要给予投资人以公允价格补偿。资源整合一般投资人
