1、优化政府财政支出结构的研究财政一班 李东 20124160107摘要我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也存在不少影响社会公平的矛盾和问题，主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，就业、社会保障、收入分配、教育、医疗等方面关系群众切身利益的问题比较突出。转型时期我国政府职能的转变以建立廉洁、高效、灵活的政府为主要目标，即要从经济建设型政府转变为公共服务型政府。近年来政府收入增加很快，为政府职能的转变提供了重要的保障。 然而由于公共财政支出的结构还不尽合理，还存在如行政成本过高等问
2、题，所以，政府财政支出结构和规模的优化就成为转变政府职能、改革目前政府职能中依然严重的“越位” 、 “错位” 、 “缺位”等问题的关键。本文从政府财政支出与服务型政府的关系出发，对当前我国政府财政支出结构存在的问题进行阐述，分析了我国政府财政支出结构问题的原因，最后探讨了优化我国政府财政支出结构的对策建议。关键词：财政支出；优化结构；转移支付；对策AbstractOur country has entered a critical period of reform and development, profound changes in the economic system, a profo
3、und change in social structure, a profound readjustment of the pattern of interests, ideas, profound changes. This unprecedented social change, bring tremendous vitality to Chinas development and progress, there are many contradictions and problems of social equity are: urban and rural, regional, ec
4、onomic and social development is very uneven, employment, social security, income distribution, education, health care and other aspects of the relationship between the vital interests of the more prominent issues. Transition period of Chinas transformation of government functions to create a clean,
5、 efficient and flexible government of the main objectives, namely the building from the economic transformation of government as a public service-oriented government. Increase in government revenue in recent years, provides an important guarantee for the transformation of government functions. Of pu
6、blic expenditure structure is not reasonable, however, still exist, such as high administrative costs, so the optimization of the structure and scale of government expenditure on the transformation of government functions, to reform the current functions of the government is still serious “offside“,
7、 dislocation, “ Absent “, the key issue.Departure from the relationship between government spending and service-oriented government, described the current problems in our government fiscal expenditure structure, the cause of the problem of our government fiscal expenditure structure, and finally dis
8、cuss the suggestions optimize the fiscal expenditure structure of our government.Keywords: fiscal expenditures; optimize the structure; transfer payments; countermeasures目 录一、政府财政支出与服务型政府的关系 1二、当前我国政府财政支出结构存在的问题 2（一）教育支出缓慢且资金投向不合理 .2（二）社保支出不足且覆盖面过于狭窄 .2（三）科技投入不足且投入结构不合理 .3（四）卫生投入缓慢且项目配置不合理 .4（五）环保投入
9、力度不够且结构不合理 .4（六）转移性支付力度不够 .5三、我国政府财政支出结构问题的原因分析 6（一）行政管理费增长过快导致支出结构不合理 .6（二）竞争性领域介入过度导致支出结构不合理 .6（三）转移支付制度不完善导致支出结构不合理 .7四、优化我国政府财政支出结构的对策建议 7（一）着力解决“三农”问题 .8（二）重点支持农村义务教育 .8（三）保证公民基本医疗服务 .9（四）加大环境保护支持力度 .9（五）完善均衡公平社保体系 10（六）规范转移支付制度 10五、总结 .11参考文献 .121引 言党的十六届六中全会决议中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定明确指出：“更加
10、注重解决发展不平衡问题，更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展。扎实推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展；落实区域发展总体战略，促进区域协调发展；实施积极的就业政策，发展和谐劳动关系；坚持教育优先发展，促进教育公平；加强医疗卫生服务，提高人民健康水平；加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求；加强环境治理保护，促进人与自然相和谐。 ”对于保持社会安定有序，完善社会管理方面，决议同时指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”可见，为保障社会公平正
11、义、构建和谐社会，政府职能必须进一步向公共服务方向转变，作为保证政府履行其职能有重大作用的政府财政支出，其结构也需要进一步调整和优化。一、政府财政支出与服务型政府的关系通过建立公共财政体制，把公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平、促进经济协调发展等方面的职能作用，保障和推进经济社会全面、协调和可持续发展。政府财政所履行的收入和资源配置职能是以政府与市场活动边界的准确界定为前提的分配。市场机制无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，政府财政原则上必须介入。因此，政府财政主要致力于解决资源过度开发、 自然环境不断恶化、贫富两极分化等问
12、题， 在解决市场失灵的同时防止行政失效。政府财政所追求的是社会全面、协调的发展，是以满足社会公共需要和社会公共利益为宗旨，促进经济、社会和人的全面发展。政府财政为构建服务型政府提供制度保障。首先，健全公共财政制度是财政部门的职责所在；其次，改革收入分配制度和健全社会保障制度，是政府财政直接参与的重要内容；最后，完善民主权利保障制度、健全法律制度以及完善司法体制机制，需要政府财政发挥保障作用。 由此可见，通过政府财政而建立起的制度性保障，是构建社会主义和谐社会的基础。然而，目前我国政府职能改革还没有到位，政府职能定位还不甚准确，明显带有计划经济体制时代的色彩，政府“越位” 、 “错位” 、 “缺
13、位”等现象仍然普遍存在，与进一步完善社会主义市场经济体制的矛盾十分突出。 可见，政府职能转变已经成为政治体制改革的“瓶颈”和“软肋” 。 政府机构臃肿庞大、效率低下的问题还没有彻底解决，党政机关、事业单位的人员众多，给国家财政造成严重的负担。 其关键原因就是政府职能错位，需要彻底摆脱传统的体制和观念的影响，按发展社会主义市场经济2的要求来正确塑造政府角色。因此，要实现建立服务型政府的目标，要增加公共物品的供给和提高公共服务的质量，就需要对政府公共支出方面进行深入而有序的改革，我们应将政府支出的选择和政府支出的效益上升到影响宏观经济的平稳运行和社会的持续发展的高度来看待目前政府支出中存在的诸如效
14、率低下、 结构不合理等问题。政府公共支出的低效行为影响了社会主义市场经济的建立与运行，最终影响我国经济效率的提高和发展速度，从根本上影响人民福利水平的提高。二、当前我国政府财政支出结构存在的问题（一）教育支出缓慢且资金投向不合理19922003 年期间教育经费从 86705 亿元增加为 620827 亿元，是 1992 年的716 倍，而国家财政性教育经费占教育总经费的比重由 8405下降为 6202，社会和个人等办学经费比重由 1595上升为 3798；从我国财政用于教育的支出占 GDP 比重分析：1952 年为 1103 亿元，占当年 GDP 的 162，1960 年比重最高为318，20
15、03 年达到 385062 亿元而比重下降为 2.81，其他各年均在 2左右浮动，与国家有关法律要求用于教育的财政支出占 GDP4的水平线还有一定距离；从用于教育支出占财政总支出韵比重分析：我国 1952 年为 641，最高年份 1995 年达到1554，2003 年下降为 1562。在教育支出增长缓慢的同时，公共教育支出也存在着支出范围与结构严重不合理的问题，即财政对社会共同需要性教育负担的费用过少，对非社会共同需要性教育负担的费用过多；对基础教育投入过少，对非基础教育投入过多。 ”（二）社保支出不足且覆盖面过于狭窄社会保障支出是用于满足公民最基本的生活保障支出，是市场经济正常有序发展的根本
16、保证，首先，我国抚恤和社会福利救济费支出所占比重还非常小，1998 年，我国财政社会保障支出额为 773.92 亿元，占财政支出总额比重的 7.17% ，到 2009 年，财政社会保障支出额为 6955.86 亿元，占财政支出总额比重提高到 12.55%。尽管这一比重逐年有所提高，但离我们要达到 15%20%的目标还相差甚远。显然，现阶段我国一般意义上的财政社会保障支出水平整体是偏低的。而且，与其他国家相比我国的财政社会保障支出水平也较低。发达国家如美国、德国瑞典、英国几个国家当时的财政社会保障支出水平，均高于目前中国的水平；发展中国家新加坡的水平远低于中国，但该国实行的是中央公积金制的社会保
17、障制度：主要靠个人的强制性储蓄，国家财政支出部分很小；另一个发展中国家智利的社会保障制度与我国类似，都是保险型。但上世纪 80 年代初智利进行了社会保障制度改革，其效果显著，社会保障基金有了较高的收益率，因此保证了资金来源。使得 80 年代到 90 年代的财政社会保障支出水平较高，比中国目前水平平均高出 15 个百分点。当前我国社会保障支出的重头还是社会保险支出，而且主要集中于城镇职工基本养老保险和基本医疗保险支出。城镇职工“五险”支出数额一直3比较庞大，而且呈现逐年增长的趋势，2005 年支出金额为 4823.57 亿元，2006 年增长为 5588.45 亿元，2007 年达到 8174.
18、9 亿元，分别占社会保障总支出的 52.49%、52.46%和 55.97%。与此相比，农村社会保险支出就相差甚远了。2005 年农村社会保险支出金额为 193.9 亿元，2006 年为 341.9 亿元，2007 年为 630.4 亿元，占社会保障总支出的比重分别为 2.11%、3.21%和 4.32%。城乡之间差距过大，出现了社会保障城乡发展失衡现象。近十年来，我国土地出让金收入中用于社会保障方面的支出与这一收入的增长速度还不成比例，用于社会保障的支出数额还一直偏低。2007 年-2009 年三年的土地出让金收入分别为 11947.95 亿元、9943.9 亿元和 14239.7 亿元，用
19、于社会保障方面的支出分别为 597.40 亿元、497.20 亿元和 711.99 亿元，占资金收入总额的比重分别 4.09%、2.62%和 3.32%。随着我国社会和经济的发展，社会保障支出呈现不断上升的趋势。但是由于我国的历史客观原因和社会保障管理制度的不完善，中国社会保障支出长期偏低。社会保障支出覆盖面过于狭窄。在旧的体制下，我国财政在社会保障体系中承担的内容主要是社会福利及社会抚恤经费的供给：社会救灾经费的基本部分及国家机关和事业单位职工的生活困难的补助；医疗保障中的公费医疗、群众医疗欠款基金；国家机关及事业单位离退休职工及民政部门管理的退休人员的养老金供给等等。（三）科技投入不足且投
20、入结构不合理一是我国历史上科技投入占 GDP 比重最高是 1960 年为 2.32，以后逐年下降，到1998 年为 0.69，到 2004 年恢复性增长也只有 1.44，与我国法律规定研究与试验发展经费支出占 GDP 的 1.5的要求还有一定差距；二是 2004 年科技经费筹集额中政府资金为 985.52 亿元，比 2000 年的 593.40 亿元增长 1.66 倍，占当年财政支出的比重由 3.74下降为 3.46，从结构上分析，政府资金只占一小部分为 22.77，企业资金占大部分为 64.03，金融机构贷款占 6.12，其他占 7.08。（四）卫生投入缓慢且项目配置不合理19972003
21、年这 7 年问，我国卫生总费用各部分绝对值都有所增长，但卫生总费用中各部分比重的变化却是不一致的。1997 年至 2003 年政府预算卫生支出在卫生总费用的构成比例中也逐年下降，政府投入的比例由 1997 年的 164降至 2002 年的157，2003 年由于 SARS 的原因，导致预算卫生支出有所上升，达到 17。社会投入比例由 30896 降为 27296，而个人医疗支出由 528上升至 558，政府投入和社会投入的比重逐年下降，而个人的投入比重逐年上升，2003 年政府投入接近六分之一，而且增长慢；支出比例最大的是个人，占总量近三分之二，增长最快。以上数据表明，在医疗费支出中，反映了政
22、府投入明显不足，加重了个人负担。从政府公共卫生支出的构成看，各个项目配置不尽合理，城乡配置很不均衡。其一，从“卫生事业经费”使用情况看，受市场利益导向的影响，财政投入到效益回收快的医院体系的较多，对于卫生防疫这种很难看到显著效果的事业投入较少，而且公共卫生支出用于农村基层卫生组织的比重很小。目前政府卫生事业费主要用于医疗机4构，尤其是县及县以上医院，并且主要是入员经费支出，即工资的比例每年都在上升，而真正用于开展卫生活动的业务和公务费，每年都在减少，且比例较低。其二，本应由政府承担的纯粹公共卫生服务和具有较强的公共服务性质的卫生服务项目，其供给严重不足。其三，在治疗服务项目的配置上，国家对治疗
23、服务财政拨款的 80用于城市医疗机构，而城市的 8096 的拨款用于城市的大医院。由于城市大医院对弱势群体的不可及性，使得对这些医疗机构的财政补贴，实际上已偏离了在治疗服务中公共支出为解决公平的目标。最后，由于长期以来形成的城乡二元的制度格局和政策惯性，政府用于医疗卫生的公共支出表现出极其严重的城市偏好。在 1990 年到 2002 年间，在农村卫生总费用中，政府和社会卫生投入所占的比重下降，而农民个人直接支出费用所占的比重上升。（五）环保投入力度不够且结构不合理我国环境污染治理投资总额 2000 年为 1014.9 亿元，占 GDP 比重为 1.13，到2004 年为 1909.8 亿元，占
24、 GDP 比重达到 1.4。一般来说，使环境得到保护的最低投资底线要占 GNP 的 15左右，理想投入水平为 GNP 的 2左右：二是 2004 年工业污染治理项目当年投资为 308.11 亿元，比 2000 年的 239.38 亿元增长 1.29 倍，占当年财政支出的比重由 1.51下降为 108，其中来源为国家预算内资金占当年财政支出的比重由 0.31下降为 0.05，从结构上分析，政府资金只占一小部分为 8.06，企业资金占大部分为 73.82，国内贷款占 9.42，利用外资占 1.49。 ”（六）转移性支付力度不够实行分税制财政体制后，我国财政支出中财政转移性支出所占比重虽有所上升，但
25、各地区人均财政支出还存在较大差距，享受转移支付数额的规模还比较小，力度还不够，公共财政提供公共产品和服务的均等化原则未能充分体现出来，显然不能适应市场经济体制和社会发展的需要。我国现行转移支付体系是新旧体制的简单拼凑，构成较为复杂，功能与作用由于相互抵消而弱化。一般性转移支付是根据区域均等化目标设计的，根据某一地区的支出需求与其自有财源之间的差距拨款，均等化效果最为明显。我国目前一般性转移支付规模过小，2010 年中央对地方税收返还和转移支付 18112 亿元，其中一般性转移支付 3505 亿元，仅占 13.8%。另外，一般性转移支付的计算方法不够科学，由于数据的限制，收入的测算因素选择不合理
26、，往往采用实际收入来代替标准收入，一般性转移支付的界定也不尽合理，与专项转移支付存在交叉部分。这些不合理因素的存在，造成一般转移支付的均等化效果大打折扣。专项转移支付相比来说规模过大，且形式极为不规范，表现为专项拨款范围过宽、定位不明确、随意性较大、重点不突出，加之专项拨款挪用严重，不仅难以体现中央的政策导向，而且难以发挥财政资金的使用效率。税收返还的设计缺乏科学依据，税收返还基数的确定和中央税收增量返还比例“一刀切” ，实质上保护了地方的既得利益，导致经济越发达，税收增长越快的地区得到税收返还额就越多，进一步固化了财政包干体系下形成的财力不均问题，地区差距有拉大之势，与转移支付的均等化目标背
27、道而驰。5一方面，中央对地方转移支付的总体目标不明确。我国现行转移支付体系是新老体制并存的双轨制运行，各主要组成部分目标不一致，各形式之间缺乏统一的协调机制。其中只有一般性转移支付和专项转移支付属于国际通行的做法，而税收返还、体制补助和上解，在很大程度上保留着承包制的特征，主要是为了保护地方的既得利益，带有强烈的体制过渡色彩。各主要组成部分目标不一致，直接制约了转移支付制度均等化的力度和效果。另一方面，目前我国没有建立起以基础教育、基本医疗卫生等公共服务为基本需求的县乡转移支付机制。从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共物品和服务的成本费用在分配上存在着明显的不公平，农村、农民一直
28、存在着税收上的不公平待遇。省级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，结构也不合理，使其不能有效控制和缩小各地财政手段能力差距，在调整地区间财力差异方面也难以发挥应有的作用。三、我国政府财政支出结构问题的原因分析（一）行政管理费增长过快导致支出结构不合理行政管理费是政府实行社会管理所需要的一系列费用支出，是只能由财政负责提供的社会必要支出。但是作为社会活动过程中的一种成本代价，这项必需的支出应该控制在一定幅度之内，从世界各国政府的支出情况看，行政支出所占比重基本上都控制在 10以内。但是，在我国目前的财政各类支出中，行政管理费竟然占到 1 996 以上，大大挤占了我国有限的财政资金：同时
29、，我国行政管理支出还是各类财政支出中增长幅度最大的，增长速度超出了同时期财政收入(2231 倍)、财政支出(2439 倍)和 GDP(3669 倍)的增长速度。行政管理费的快速增长导致财政支出结构不合理，加重了财政负担，减少了财政对社会性支出的投入。我国行政管理支出近年来迅速膨胀,占公共支出的比重过高,从 1993 年的 634.26亿元增加到 2005 年的 6512.34 亿元,增长了 10 多倍,所占份额越大,就越多地挤占用于其他方面的支出。我国行政管理费用支出增长过快的主要原因是政府机构过于庞大,财政供养人员过多而造成的。行政管理费用支出的增加也因内部结构的不合理。在我国行政管理费用支
30、出中,关系到公共安全和社会秩序的主要包括公检法司支出、武装警察部队支出。如果说公检法司的支出已经在显著提高,担负消防、内卫、边防等重要任务的武装警察部队的支出却呈现减少的趋势,面对日益严峻的形势,必须压缩政府管理支出,调整行政管理支出结构,加大对公共安全领域的支出。（二）竞争性领域介入过度导致支出结构不合理随着社会主义市场经济的确立，政府的职能发生转变，经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强，政府用于弥补和校正市场失灵的经济性支出的比重应有所下降，与此同时，政府支出的重点应逐步转移到社会性支出，以改善人们的生活质量。但是目前我国的经济性支出中政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，国有企业以
31、6及新建控股企业等各级政府的竞争性支出比例不低，财政负担了市场经济条件下应主要由市场承担的支出，违背了公共财政原则。如 20022004 年财政仍增拨企业流动资金 18.97 亿元、11.95 亿元和 12.44 亿元，占同期财政支出的0.09、0.05、0.04。又如 20022004 年财政拨付挖潜改造和科技三项费用968.38 亿元、1092.99 亿元和 124394 亿元，占同期财政支出的 4.39、4.43和4.37，2002 年比 1978 年增长了 18.67 倍。同时，国有企业虽然自主经营的市场主体地位已经确立，但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成，财政仍需弥补企业的亏损补
32、贴， “八五”期间国家财政累计支付企业亏损补贴 2060.48 亿元，相当于同期国家财政支出的 7.1。19962000 年，财政负担的企业亏损补贴更大，累计额为 3455 亿元。 ”政府在过多参与竞争性项目的同时，却没有对基础设施、基础产业和公用事业等方面的投入给予充分保证，使用于道路、交通、能源等公共项目的支出严重不足，影响国民经济长远发展后劲。其次农业基础设施支出增长缓慢，农业基本建设支出占财政支出比重从 1978 年的 456下降到 2004 年的 1.98，与平均比重 2.29相比减少了16；而且农业基本建设支出占同期总的基本建设支出比重虽然由 1978 年的 1132上升为 200
33、4 年的 1644，但与平均比重 1665相比仍减少了 1.28。农业投入不足，与我国农业大国的地位不相适应，不能很好地改善农业生产条件和基础设旌，造成农业发展后劲不足。（三）转移支付制度不完善导致支出结构不合理一是转移支付的数额确定不科学。我国现有的转移支付制度是依据基数法计算的，通过财政包干形式来进行。这种方法虽然在一定程度上保证了地区财政的稳定性，但它却把地区财政负担的不合理性和财力分配的不公平性固定化了，不能反映各地区收入能力与支出需求之间存在的客观差异，难以达到促进地区经济平衡发展的目的；二是转移支付的模式不规范。在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝
34、大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范；三是转移支付的形式单一。目前转移支付主要指中央政府对省级政府的转移支付，省级政府对县级政府的转移支付及政府对不发达地区的转移支付等其他形式没有统一规范。四、优化我国政府财政支出结构的对策建议根据政府职能与公共支出结构的关系，为适应社会主义市场经济需要转变政府职能，今后政府和财政的主要职能是弥补市场缺陷，即提供公共产品和服务，以满足社会公共需要；根据经济发展阶段与公共支出结构的关系，按照马斯格雷夫和罗斯托现代经济发展理论，我国正处于从起飞阶段向成熟
35、阶段的过渡之中，公共支出的重点从社会基础设施投资为主体转为以教育、保健、福利服务为主体；根据国家经济政策与7公共支出结构的关系，我国实施可持续发展战略必然引起公共支出中用于人口、资源和环境、社会保障等方面的支出增加，扶贫政策的实施必然引起扶贫支出和支农支出的增加， “科教兴国”战略的实施必然引起文化教育、科技等公共事业支出的上升。因此，按照公共财政的要求调整财政支出结构，加大对“三农” 、就业、社会保障、义务教育、公共卫生和环境保护的支出力度，以弥补目前财政职能的缺位，从而促进社会公平成为一种必然的选择。在现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是，按照公共财政体制管理要求，财政资金要逐步退
36、出应由市场配置资源的竞争性领域，在政府财政支出结构方面要适当增加农业、教育、卫生、环保、就业及社会保障等方面支出，促进我国经济社会全面、协调、可持续发展。根据这一思路，现就当前和今后一个时期中国财政支出结构优化的方向和重点，提出一些对策建议。（一）着力解决“三农”问题政府应该对农业和农民实行多予少取的政策，加大反哺农业的力度，让公共财政的阳光更多地照耀到广大农村，一方面大力增加对农业的投入，另一方面着力减轻农民负担。增加对农业投入的内容包括：扩大对农村地区道路、水利、电力、通讯等基础设施的投资；增加对农村义务教育、科学研究、公共卫生的投入力度；财政支持建立新型农村合作医疗制度，保障农民大病医疗
37、统筹：建立农村最低生活保障线制度：以直补方式给农民增加收入，除粮食直补资金、良种补贴资金和农业机械购置补贴资金以外，实行对产粮大县直接财力奖励补助，并对种粮农民柴油、化肥等农资增支实行综合直补；政府对政策性农业保险项目提高补贴，探索建立多种形式的农业保险制度，逐步建立国家、社会、企业和农民多方参与的自然风险共同抵御机制。在减轻农民负担方面，国家财政应该加大对农业税费改革的财政补贴性转移支付资金投入，地方财政也要安排相应支出。（二）重点支持农村义务教育经费保障机制。要以中央和地方分项目、按比例分担的原则建立义务教育经费保障机制：一是全部免除义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补
38、助寄宿生生活费。免学杂费中央与地方的分担比例，西部地区为 8：2，中部地区为6：4，中西部地区贫困家庭学生教科书，全部由中央财政负担，寄宿生生活费补助资金由地方财政负担。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，这项措施所需资金，由中央与地方按比例分担，分担比例与免学杂费的分担比例相同。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，中西部地区由中央与地方按照5：5 的比例分担，东部地区则根据其校舍维修改造情况由中央予以奖励。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制，将农村中小学教师工资上收县级管理，中央将对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。在重点支持农村义务教育的
39、同时，逐步完善以助学贷款、助学金、奖学金等为主要资助手段的高校和中等职业教育贫困学生资助体系；大力改善高等学校和职业学校的办学条件。8（三）保证公民基本医疗服务公共卫生作为公共财政支持重点，应该改变我国目前以基层地方政府为主安排公共卫生资源的制度设计，恢复公共卫生作为全国性公共产品的性质，加大中央和省级财政在公共卫生支出中承担的份额。要加大中央财政对贫困地区、少数民族地区、西部不发达地区等财政困难区域的转移支付，以保障公共卫生资源的公平分配，使全国居民都能享有条件水平大致相当的基本医疗和保健服务。另外，中央财政还要通过专项转移支付对困难地区的重大传染病、地方病和职业病的预防控制等公共卫生项目给
40、予补助。对于社会特殊群体的医疗服务，政府要给予必要的补贴。另外，按照核定收支、超收上缴、差额补助的原则规范公立医疗机构的收支管理，切断医疗服务收入与医务人员个人收入的联系；调整国家医药产业政策，建立国家基本药物制度，实行统一集中招标采购或直接配送，降低成本价格，保障群众以较低价格获得基本药物。（四）加大环境保护支持力度第一，进一步增加对“退耕还林、退耕还草、退耕还湖” 、江河源头和沙漠治理、防护林建设、垃圾和污水处理、资源综合利用和清洁生产、海洋资源和土地资源综合管理等生态建设、环境保护的资金投入，实行对植树造林、生态保护、污染治理等活动进行补贴政策。第二，要加大对环境保护的“三废”排放及治理
41、的投资，使我国环境得到保护的财政投资达到合理水平。建议我国财政应较大幅度提高用于治理“三废”的投资比例，到 2013 年力争投资比例达到 GDP 的 15，到 2020 年达到 6DP 比例的2，基本达到发达国家水平，为改善人与自然环境提供必要的财力保障。（五）完善均衡公平社保体系首先，进一步推进基本养老保险制度改革，争取全面建立能够收支平衡、可持续发展的基本养老保险制度，政府应该通过多种渠道积极筹措资金，解决社保基金缺口问题；第二，完善失业保险制度，逐步提高统筹层次，增强失业保险基金的抗风险能力；第三，健全基本医疗保险、补充医疗保险和城市医疗救助相结合的多层次保障制度；第四，加大农村社会保障
42、工作力度。建立覆盖全国的新型农村合作医疗体系，建立更加规范有效的农村社会救助制度，完善农村特困群众救助制度，建立统一的农村最低生活保障制度，逐步解决失地农民和农民工的社会保障问题。政府财政要进一步加大对社会保障资金投入，努力提高社会保障支出占财政总支出比例，为建立较为完善的社会保障体系提供财力保障。（六）规范转移支付制度应进一步优化转移支付结构，对现行的一般性转移支付和专项转移支付进行大幅度的结构转换，以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款的规模，逐步消除非规范化的税收返还等补助形式。第一，加大一般性转移支付力度，控制专项转移支付规模，逐
43、步缩小地区间财9力差距，实现地区间基本公共服务均等化，同时，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。第二，进一步规范专项转移支付制度，优化专项转移支付结构。要建立严格的专项转移支付项目准入机制，减少专项转移支付项目的随意性和盲目性；要清理和压缩专项补助，减少用于公共服务的专项补助，将其纳入一般性转移支付范围内，使项目设置更加科学合理；要突出专项转移支付重点，加强对新农村建设、大江大河治理、自主创新能力提高、扶贫开发投入等方面的转移支付力度；要根据不同时期经济社会发展的薄弱环节或宏观调控重点的变化，不断调整专项转移支付的项目范围及其补助比例，提高专项转移支付的效益，确保上
44、级政府宏观经济政策的落实。第三，对于现行的税收返还、体制补助和上解、结算补助或上解等多种形式，应加快它们在整个转移支付体系中比例的下降，分周期、有步骤地将其取消、调整，或将其合并到以均等化为目标的一般性转移支付和专项转移支付当中。鉴于政府间转移支付是一个全国纵横交错的完整体系，因此，立法权要高度集中统一，各个部门绝不能各自为政甚至相互矛盾，这一点对于我国五级财政体制尤为重要。在划分各级政府的具体支出责任时要以效率为标准，即一项财政支出责任由哪一级政府承担最有效率，就应当划归到该级政府责权范围中。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个具有一定行政职能而非纯粹的专门机构来进行转移支付方案的确定和
45、支付资金的拨付，该机构还可负责对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高转移支付资金的使用效率。五、总结社会分配不公、收入差距过大和基本公共服务的供给不足且不均等是构建社会主义和谐社会的重要障碍。这些问题的解决固然有赖于经济发展和社会制度的完善，但财政支出结构的调整与优化也是不可或缺的重要途径。在社会经济发展过程中，财政支出结构会受到诸多因素的影响和制约，包括政府职能、经济发展阶段和国家经济政策等。并且这些因素不是一成不变的，而是经常处于动态变化之中。因此，财政支出结构也要不断进行调整和优化，并经常与之保持协调一致。只有这样，财政支出结构才
46、能真正实现动态最优化。而且财政支出结构与社会公平存在着多方面的关系，其对社会公平存在着重大的影响作用。如财政对教育和医疗保健等购买性支出是针对起点公平情况而言的，政府为每个人创造平等的受教育条件和平等的医疗保健条件都属于起点公平的范畴，为最终实现结果公平创造条件，是影响社会公平的重要因素。10参考文献1 张文礼，王达梅.公共服务型政府建设与缩小贫富差距J.甘肃社会科学，2007.（6）.2 赵建国.政府经济学M.东北大学出版社，2008.3 迟福林.政府转型与收入分配制度改革J.科学决策,2006,(10).4 徐峰.浅析公共财政支出问题J.江南论坛，2008（3）.5 谭桔华.优化财政支出结构控制行政管理费过快增长J.湖南行政学院学报，2007， （5）.6 曾娟红,赵福军.促进我国经济增长的最优财政支出结构研究J.中南财经政法大学学报,2005(4).7 迟福林.中国经济转型时期的政府改革J.经济前沿，2005， （8）.8 张贤基.关于财政支出“越位”与“缺位”的思考 J. 广东财经职业学院学报，2005， （6）.9 王玉梅.优化我国财政支出结构的思考J.财会月刊，2006， （7）.10 付星宇.中国财政教育支出优化的对策研究J. 成功(教育)，2010， （12）.
