1、Planning Administration规划管理城市规划CITYPLANNING REVIEW2011年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201150【摘要】对“一张图”管理体系和建设方法进行了研究，制订了“一张图”工作机制和技术标准。提出深圳城市规划“一张图”是以法定图则为核心，整合各类规划成果，具备动态更新机制的规划管理工作平台。其总体框架为“三层一库”，即核心层、管理层、基础层和规划成果库。利用GIS技术，搭建“一张图”规划整合平台，开展专项层面和图则层面整合工作，解决了长期以来困惑规划管理的“多头规划”和“规划打架”问题。构建基于“一张图”理念的规划管理信息系
2、统，为实现城市规划精细化管理提供了有效途径。【关键词】城市规划；一张图；管理体系；法定图则；规划整合；深圳ABSTRACT: This paper systematically studies on the “one map” administration system, development method, work mechanism and technical standard. It proposes that “one map” urban plan system in Shenzhen is a dynamic administration platform, which is
3、based on the statutory plan. The feature of the platform is the integration of all kinds of planning achievement. The framework of the system includes core layer, management layer, basic layer and planning achievement database. By using GIS technology, the “one map” system solves the problems puzzli
4、ng the planning administrative department resulted from the plans made by different departments or the confl icts between different plans.KEYWORDS: urban planning; one map; administration system; statutory plan; planning integration; Shenzhen1 引言深圳学习、借鉴香港先进的城市规划管理经验，逐步建立起了以法定图则为核心、较为完善的规划编制体系及规划管理制度
5、。随着信息化建设工作的稳步推进，逐步建成了规划实施与管理的技术支撑平台，为深圳市高水平规划、高标准建设和高效能管理奠定了良好的基础。但是，现有的规划管理仍然存在着许多问题：一是部分规划成果相互冲突。据统计，1998年以来，深圳市共完成各类规划研究成果1278项，其中：综合性规划660项、专项规划249项、规划研究369项。规划成果类型、层次、版本太多，由于缺乏有效的技术手段和严格的审查协调机制，以致部分地区不同规划成果之间出现冲突，规划的权威性受到严重挑战。二是信息缺乏有效组织和动态维护。一方面，虽然规划管理部门信息系统功能很强大，数据种类非常多，信息量非常大。但是，由于缺乏有效组织，系统图层
6、过多(500多个)，面对海量信息，规划管理者无所适从。另一方面，大量规划成果“散落民间”，成果的有效性、完整性得不到保证。三是信息沟通渠道不畅。目前深圳市规划和国土资源委员会的信息系统主要面向规划管理部门，规划设计单位通常难以直接获取详实准确的基础资料和规划成果。信息不对称，直接影响了规划编制成果的质量。为进一步提高规划管理水平和工作效率，迫切需要加强信息化建设，建立有效机制，加强规划成果管理，提高规划编制质量和成果使用效率。2008年6月，深圳市正式启动城市规划“一张图”(以下简称“一张图”)研究工作，确定三年内实现全市“一张图”管理的战略目标。本文结合项目工作成果，简要介绍对“一张图”的认
7、识和体会。2 “一张图”理论探索2.1 法定图则是“一张图”的核心(1)“一张图”的定义。深圳城市规划“一张图”的探索与实践刘全波 刘晓明【作者简介】刘全波(1963-)，男，硕士，深圳市城市规划发展研究中心，主任规划师，高级城市规划师。刘晓明(1980-)，男，本科，深圳市城市规划发展研究中心，城市规划师。【收稿日期】2010-11-09【文章编号】1002-1329 (2011)06-0050-05【中图分类号】TU984【文献标识码】AEXPLORATION AND PRACTICE OF “ONE MAP” PLANNING SYSTEM IN SHENZHENLIU Quanbo;
8、LIU Xiaoming51深圳城市规划“一张图”的探索与实践 刘全波 刘晓明图1 深圳规划“一张图”总体框架Fig.1 Framework of “one map” planning system in Shenzhen图2 规划“一张图”管理体系Fig.2 “one map” planning administration system国内许多城市都在开展规划“一张图”工作，虽然名称不尽相同，但有异曲同工之妙。什么是规划“一张图”？根据曾经做过的问卷调查，答案多种多样。但有一点是共同的，那就是“一张图”并不是狭义的“一张图纸”。更多的人认为“一张图”应该是一种工作机制或制度，或者是一个工作
9、平台。在借鉴国内外兄弟城市“一张图”经验的基础上，结合深圳的实际情况，经过综合研究，提出深圳规划“一张图”的定义是：“以现状信息为基础，以法定图则为核心，系统整合各类规划成果，具备动态更新机制的规划管理工作平台”。空间上，“一张图”是基于统一地理坐标系的、空间连续的全市域规划信息集合，在信息系统中可进行叠合显示、分析和检索；时间上，是具备动态更新机制，能够及时、准确反映最新城市建设现状、地籍信息、审批信息以及基础地理信息的“现状图”；全面反映最新、有效规划成果的“规划图”。(2)“一张图”总体框架。深圳“一张图”包括三层一库，即核心层、管理层、基础层和规划成果库(图1)。.核心层：包括法定图则
10、、空间控制等规划信息。法定图则主要包括法定文件和图表，重点是规划土地用途、开发强度及其他控制要求。空间控制包括全市层面的各类控制线规划(基本生态控制线、基本农田保护区、黄线、蓝线、橙线、紫线、高压线等)和局部地区城市设计、详细蓝图空间控制总图。管理层：包括规划编制动态、规划审批、规划调整和规划整合等管理信息。规划编制动态信息主要指法定图则、城市更新专项规划、城市设计、详细蓝图、交通市政规划等各类规划的编制动态；规划调整信息指规划审批过程中涉及的对已批规划的调整信息以及在编规划范围内的最新规划审批信息；图则调整信息包含两方面内容：图则修编及个案修改信息；规划整合信息指以法定图则为核心，对已批准的
11、各类城市规划成果进行整合，所暴露的矛盾与问题的分类汇总信息。基础层：包括地籍、建设现状和基础地理等现状信息。规划成果库：包括综合性规划、专项规划等规划成果信息。2.2 机制建设是“一张图”的保障为保障“一张图”建设与管理，必须加强机制制度建设，建立完善的管理体系。“一张图”管理体系包括一个办法、一个平台和一本手册。一个办法指“一张图”管理办法，明确处室、管理局、发展研究中心以及信息中心等部门在“一张图”建设和管理工作中的职责分工、相关事项的处理协调机制；一个平台是指三层一库的“一张图”工作平台；一本手册是指“一张图”使用手册，包括一系列的标准规范和工作规程(图2)。 (1)制订工作机制。“一张
12、图”管理机制主要包括以下四个方面：一是规划编制协调机制。通过“一张图”平台，开展在编规划“一张图”审查，实行规划编制全过程技术管理，确保在编规划与已批规划以及审批项目之间相互协调，保障规划成果的质量。二是审批信息反馈机制。明确审批部门信息反馈职责，保障规划审批对法定图则等规划的调整内容能及时反馈到“一张图”平台。三是规划实施评估机制。通过“一张图”平台，对规划实施进行动态监测，及时协调规划编制与规划实施之间存在的矛盾，逐步实现规划编制和实施的一体化管理。四是动态更新维护机制。明确核心层、管理Planning Administration规划管理城市规划CITYPLANNING REVIEW20
13、11年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201152层、基础层和规划成果库动态更新内容、程序和部门职责，保障“一张图”能够及时动态更新。(2)建立技术标准深圳基本形成了以深圳市规划标准与准则和深圳市城市规划编制技术规定为主干，相关规划编制技术文件以及行政程序性规定为补充的技术标准体系。但是在规划成果管理以及对现状调查和基础资料应用等方面，仍然缺乏统一的技术标准。要实现“一张图”管理，必须从技术标准上加以改进和完善。通过“四大新城”试点，在总结经验基础上，制订了“一张图”规划梳理整合技术规程、现状信息调查与更新技术规程和城市规划成果数据格式及制图规范等一系列技术标准。未来还需
14、要制定各类规划成果审查、验收规则及标准；各类信息入库、出库审查、审核制度以及“一张图”动态维护操作规程等。2.3 规划整合是“一张图”的重点“一张图”不是简单地将规划成果拼合在一起，它是通过“一张图”的工作机制，梳理各层次不同规划成果，暴露其与法定图则的冲突和矛盾，按照规划整合原则和程序，解决矛盾，使之形成协调的统一整体。规划整合是“一张图”的重点，直接影响“一张图”成果的质量。(1)整合内容。按图则边界衔接、控制线、土地利用、公共配套设施、道路交通、市政工程、地名七个方面内容，对法定图则落实相关规划的主要控制性内容进行校核分析，暴露、发现矛盾，提出处理建议。(2)整合原则。已批法定图则是“一
15、张图”的核心，是实施规划管理的直接法律依据。通过深圳市规划和国土资源委员会技术会议、法定图则委员会审查的图则草案，作为实施规划管理的重要参考。法定图则应落实城市总体规划、组团分区规划的强制性内容，包括基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾用地。法定图则应落实已批基本农田保护区规划，以及基本生态控制线、紫线规划、橙线规划、蓝线规划、黄线规划等专项规划。法定图则与详细蓝图、控制性详细规划、城市设计不一致时，原则上以法定图则为依据。法定图则与城市更新规划不一致时，原则上以最新批准的规划为依据。公共服务设施、交通设施、市政设施的数量和
16、规模原则上以相关专项规划为依据，设施的具体用地位置原则上以法定图则为依据。需要修改法定图则的，按法定程序进行修改。2.4 信息系统是“一张图”的支撑地理信息系统是“一张图”的重要工作平台，是实现“一张图”管理目标的重要技术支撑。(1)信息系统建设。“一张图”管理信息系统是在现有信息系统框架基础上进行拓展和完善。它将拥有多种信息表现平台，包括GIS系统、CAD系统、WEB页面；针对不同应用，定制相应的基本信息配置；并且增加“一张图”反馈信息关联、计算机辅助校核、审查等功能。改变信息检索形式，包括：文件形式与空间数据库形式；目录、关键字搜索、空间索引等。在现有GIS平台基础上，改进信息组织结构，根
17、据不同部门的需求将相关图层组合为数据集(图3)。 (2)数据库结构。结合ArcGIS数据组织结构，对“一张图”空间数据按照“数据库子库专题(分类)层要素及属性”的层次框架构筑数据库，按分类分层原则组织数据。数据的组织调用采用树状结构(图4)。2.5 动态维护是“一张图”的生命必须建立“一张图”动态维护更新机制，才能够保证“一张图”信息的准确性、现势性，保证“一张图”工作的可持续发展，其动态维护工作主要包括以下几个方面： 基础地理、土地利用、建筑物现状、公共图3 “一张图”信息系统框架Fig.3 Framework of “one map” information system53配套设施及交通
18、市政设施现状信息必须“定期收集、定期更新维护”。法定图则个案修改，根据相关会议纪要，通过局部“打补丁”方式更新数据；整体修编的法定图则经审批后，在系统中用新批图则整体替换旧版图则。规划编制信息、日常业务审批数据，采取实时更新的方式动态维护。规划整合问题应分类录入相应图层，已经解决的问题，在整合问题图层中删除。严格执行城市规划成果数据格式及制图规范、验收规则及标准、各类信息入库、出库审查、审核制度，保证规划成果真实性、完整性。3 “一张图”建设实践3.1 建设时序2008-2011年为过渡阶段，由于法定图则尚未完全编制完成，该阶段主要以已批法定图则为核心进行规划整合，无图则地区用已批准的详细蓝图
19、或城市更新规划、控制性详细规划，无上述规划地区使用分区规划，形成全市“一张图”雏形。2011年以后为正式阶段，随着法定图则大会战结束，市域范围将实现法定图则全覆盖，实现真正意义上的全市“一张图”。根据图则修编及个案修改，进行动态更新与维护。 3.2 建设方法(1)三个环节。强调全过程“一张图”建设，包括“事前评估”、“事中协调”、“事后整合”三个环节。“事前评估”指未编图则地区，解读相关规划成果，开展前期研究；“事中协调”指在编图则地区，开展 “一张图”审查；“事后整合”指已批图则地区，开展以图则为核心的规划整合工作。(2)两个层面。第一层面为专项层面整合，以专项规划为基础，强调各专业的系统性
20、，重点在于设施的数量和规模，形成各专业整合工作图，为图则层面整合提供依据。第二层面为图则层面整合，以法定图则为核心，校核法定图则与各类相关规划是否存在矛盾、相邻图则之间衔接是否得当、控制要素与上层次规划衔接是否合理、法定图则成果格式是否符合规范要求、成果的文本与图表是否一致等。在编图则地区，主要涉及法定图则方案初审、草案公示稿校核以及成果归档的验收核查三个环节，“一张图”审查意见按照法定图则审查程序逐级报批。已批图则地区，对整合问题进行分类分析，提出问题处理方案或建议。依据是否需要修改法定图则以及问题的复杂程度分为四类(图5)：第一，不修改图则类。虽然法定图则与专项规划存在矛盾，经过分析研究，
21、认为应该以法定图则为准的，建议不修改图则。第二，技术性修正类。对于不涉及用地指标调整的简单问题，例如，图则边界衔接、路网衔接、市政管线、地名等，提出技术性修正方案。经主管处室审定后，进行技术修正。第三，图则修改类。涉及图则强制性内容修深圳城市规划“一张图”的探索与实践 刘全波 刘晓明图4 “一张图”空间数据库组织框架Fig.4 Organization framework of “one map” spatial database图5 规划整合问题处理流程Fig.5 Planning integration processPlanning Administration规划管理城市规划CITYP
22、LANNING REVIEW2011年 第35卷 第6期 VOL.35 NO.6 JUN. 201154以及土地利用总体规划的“一张图”审查工作，在图则审查过程中发挥了巨大作用。今后，深圳市规划和国土资源委员会计划将法定图则“一张图”审查经验推广应用到全委所有在编规划审查中，必将大大减少规划成果之间的冲突和矛盾。(3)“一张图”规划整合。目前已完成119项已批法定图则的规划整合，发现整合问题1594个，为解决规划编制成果之间矛盾、真正实现全市规划“一张图”提供了切实可行的途径和平台。2011年，随着法定图则大会战结束，深圳将实现市域范围内法定图则全覆盖，实现“一张图”管理的战略目标(图6)。4
23、 结语深圳市以法定图则为核心的规划“一张图”已初步建成，为实现城市规划精细化管理提供了较好的工作平台。长期以来一直困惑着规划管理的“多头规划”、“规划打架”问题正逐步得到解决。按照“一张图”理念改造的、全新的地理信息系统，已在深圳市规划国土委上线运行，该系统的运行提高了规划管理的行政效率，创造了可观的经济效益和社会效益。（本文是在城市规划“一张图”管理体系综合研究课题基础上的总结和提炼，在此对项目组所有成员表示衷心的感谢！）参考文献(References)1 张留昆.深圳市法定图则面临的困难及对策初探J. 城市规划,2000(8).2 孙骅声，周劲，陈宏军.深圳市法定图则的探索与实践J.城市规
24、划,1998(3).3 王富海,以WTO原则对法定图则制度进行再认识J.城市规划,2002(6).4 薛峰，周劲.城市规划体制改革探讨深圳市法定图则规划体制的建立J.城市规划汇刊,1999(5).5 张苏梅，顾朝林.深圳法定图则的几点思考J.城市规划,2000(8).6 成都市国土资源局.搭建“一张图”综合信息平台 推进统筹城乡土地管理制度创新J.国土资源信息化, 2009(6).7 黄萍，孟坚定.城市“规划一张图”总体设计方案研究J.江苏城市规划,2009(12).8 徐雁飞，陈宁华.略谈城市规划成果库的构建与应用J.浙江建筑,2000(4).9 熊伟.信息技术在城市规划中的应用以武汉规划信
25、息“一张图”为例J.规划师,2006(12).改的，必须按照图则审批程序，经市规划委员会批准后，方可进行修改。第四，专题研究类。对于法定图则与专项规划存在矛盾的复杂问题，难以判断是否需要修改图则的，需要进行专题研究。例如：用地性质、开发强度和建设规模与上位规划发生很大变化；交通、市政及公共服务设施数量或规模远低于专项规划；主干道以上道路等级、宽度及走向与专项规划不一致，铁路及轨道交通线位与专项规划不一致等。专题研究类问题，经委技术会议审议，认为应修改图则的，按图则修改程序进行修改。3.3 “一张图”成果(1)专项规划整合。在全面梳理各类专项规划成果的基础上，开展全市公共设施、道路交通、市政设施
26、专项规划整合。根据同一地区以新批准的规划为依据，旧版本规划为参考；专项规划为依据，综合性规划为参考；地区性规划为依据，总体规划调校的原则，结合各地区规划编制的实际情况，对公共设施、道路交通、市政设施专项规划进行梳理整合。完成22项道路交通规划、15项轨道交通规划、17项公共设施规划、81项市政设施规划的专项层面整合，形成全市专项规划整合工作图。(2)法定图则审查。在规划成果梳理和专项整合基础上，利用GIS技术，加强数据库建设，逐步建立、完善“一张图”审查平台。完成114项在编法定图则图6 深圳城市规划“一张图”管理平台Fig.6 Administration platform of “one map” planning in Shenzhen
