1、广 西 警 官 高 等 专 科 学 校 学 报 2005 年 第 1 期 (总 第 69 期 )关 于 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 的 探 讨朱 其 良(广 西 警 官 高 等 专 科 学 校 ,广 西 南 宁 530023)摘 要 :长 期 以 来 ,公 安 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 存 在 法 律 依 据 不 足 ,程 序 不 清 ,公 开 性 差 ,缺 乏 统 一 规定 等 问 题 ,严 重 影 响 公 安 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 的 合 法 性 ,损 害 行 政 相 对 人 的 合 法 权 益 。 本文 就 公 安 出 入 境 管
2、理 行 政 强 措 施 必 须 坚 持 法 定 原 则 、 程 序 化 原 则 和 政 救 济 原 则 等 问 题 进 行 探讨 。关 键 词 :出 入 境 ;行 政 ;强 制 措 施中 图 分 类 号 :D918 文 献 标 识 码 :A 文 章 编 号 :1008 - 9438 (2005) 01 - 0010 - 03收 稿 时 间 :2004 - 08 - 30作 者 简 介 :朱 其 良 (1958 ) ,男 ,广 西 博 白 县 人 ,广 西 警 官 高 等 专 科 学 校 ,教 授 。公 安 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 是 公 安 出 入 境管 理 部 门 (包
3、括 现 行 体 制 下 的 口 岸 边 防 检 查 部 门 )在 出 入 境 管 理 过 程 中 为 维 护 出 入 境 管 理 正 常 秩序 ,依 法 对 违 反 出 入 境 管 理 行 为 人 采 取 暂 时 限 制人 身 自 由 、 出 入 境 自 由 或 者 其 他 具 有 强 制 作 用 的各 种 方 法 ,它 适 用 于 在 出 入 境 活 动 中 有 违 法 行 为的 中 国 公 民 和 外 国 人 。 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施不 是 处 罚 ,但 可 以 作 为 处 罚 的 附 加 措 施 共 同 或 者交 替 使 用 。我 国 现 行 的 公 安 出 入 境
4、 管 理 行 政 强 制 法 律 制度 基 本 是 在 上 世 纪 80 年 代 中 后 期 确 立 的 ,从 近20 年 的 执 法 实 践 来 看 ,应 该 说 ,基 本 能 够 适 应 当时 中 国 的 社 会 和 经 济 发 展 状 况 ,为 维 护 国 家 的 主权 、 安 全 和 利 益 ,保 障 公 民 的 合 法 权 益 ,维 护 正 常的 出 入 境 秩 序 发 挥 了 积 极 的 作 用 。 但 是 进 入 21世 纪 后 ,特 别 是 加 入 WTO 以 来 ,原 有 的 出 入 境 管理 行 政 强 制 法 律 制 度 存 在 着 不 适 应 社 会 发 展 的 内容
5、,主 要 是 限 制 人 身 自 由 和 保 护 公 民 合 法 权 利 方面 的 平 衡 方 面 存 在 某 些 缺 陷 ,根 据 现 代 行 政 法 学理 论 ,应 当 重 新 审 视 我 国 现 行 的 公 安 出 入 境 管 理行 政 强 制 法 律 制 度 的 合 理 性 和 合 法 化 ,进 一 步 完善 我 国 公 安 出 入 境 管 理 法 律 体 系 ,以 提 高 公 安 出入 境 管 理 法 制 化 水 平 。 公 安 出 入 境 管 理 行 政 强 制法 律 制 度 需 要 解 决 好 以 下 三 个 主 要 问 题 :一 、 公 安 出 入 境 管 理 行 政 强 措
6、施 必 须 坚 持 法定 原 则我 国 于 1998 年 签 订 的 公 民 权 利 和 政 治 权 利国 际 公 约 第 9 条 规 定 :“ 除 非 依 照 法 律 所 规 定 的根 据 和 程 序 ,任 何 人 不 得 被 剥 夺 自 由 ” 。 与 其 他 行政 行 为 相 比 ,行 政 强 制 措 施 具 有 明 显 强 制 性 的 行政 手 段 ,行 政 强 措 施 的 结 果 是 直 接 导 致 行 政 相 对人 有 关 权 利 被 限 制 。 并 且 ,行 政 强 制 手 段 不 是 潜在 的 ,而 是 现 实 的 ,是 国 家 强 制 力 释 放 能 量 和 发 生作 用 的
7、 过 程 ,同 时 也 是 行 政 相 对 人 实 际 承 受 国 家强 制 力 的 过 程 ,行 政 强 制 措 施 的 这 种 特 殊 性 性 质决 定 了 法 律 必 须 对 其 进 行 更 加 严 格 的 控 制 和 规范 。 这 一 点 在 我 国 现 行 的 行 政 法 规 的 立 法 中 得 到了 承 认 和 肯 定 。 但 长 期 以 来 ,我 国 各 个 执 法 主 体根 据 各 自 的 行 政 规 章 或 者 内 部 规 范 性 文 件 设 立 各种 各 样 的 强 制 措 施 ,强 制 措 施 的 方 式 、 强 度 、 时 限与 现 行 的 行 政 法 规 不 统 一
8、、 不 协 调 ,甚 至 是 相 抵 触的 地 方 。 中 华 人 民 共 和 国 立 法 法 第 8 条 第 5 项规 定 :限 制 人 身 自 由 的 强 制 措 施 和 处 罚 只 能 制 定法 律 。 在 实 践 中 ,法 律 却 无 明 确 的 规 定 ,只 能 由 内部 法 规 范 性 文 件 代 替 法 律 。 例 如 ,扣 留 有 效 的 出入 境 证 件 是 限 制 人 身 自 由 的 一 项 强 制 措 施 ,但 这01一 强 制 措 施 是 由 规 范 性 文 件 来 设 定 ,显 然 与 强 制措 施 法 定 原 则 不 相 符 。 又 如 , 往 来 台 湾 管 理
9、办法 第 四 十 条 第 一 款 规 定 公 安 机 关 可 以 将 有 违 法犯 罪 行 为 的 台 湾 居 民 遣 送 出 境 ,按 照 主 管 部 门 的解 释 ,该 条 可 以 作 为 羁 押 待 遣 送 台 湾 居 民 出 境 的法 律 依 据 理 由 是 遣 送 前 的 羁 押 也 是 遣 送 工 作 不 可分 割 的 一 部 分 ,照 此 而 论 ,遣 送 出 境 就 是 一 项 限 制人 身 自 由 的 行 政 处 罚 ,根 据 行 政 处 罚 法 第 十 条规 定 ,限 制 人 身 自 由 的 处 罚 只 能 由 法 律 设 定 。 因此 ,这 一 解 释 违 背 了 行 政
10、 处 罚 法 。 其 实 ,行 政 强制 措 施 与 行 政 处 罚 是 两 个 不 同 的 独 立 的 具 体 行 政行 为 ,行 政 强 制 措 施 作 为 处 罚 的 附 加 手 段 共 同 或单 独 适 用 ,但 不 能 代 替 。现 代 行 政 强 制 的 通 行 理 论 认 为 ,行 政 强 制 制度 必 须 坚 持 法 定 原 则 。 根 据 这 一 原 则 ,应 当 通 过国 家 立 法 机 关 立 法 ,明 确 规 定 :出 入 境 行 政 强 制 的范 围 包 括 行 政 预 防 措 施 、 行 政 制 止 措 施 、 行 政 执 行措 施 ,按 照 强 制 对 象 的 人
11、 、 物 、 行 为 分 类 分 别 规 定具 体 的 强 制 设 定 权 ,强 制 的 范 围 和 名 称 以 及 审 批权 限 、 执 行 主 体 等 ,改 变 过 去 由 行 政 法 规 、 规 章 和内 部 规 范 性 文 件 设 定 限 制 人 身 自 由 的 强 制 措 施 ,从 根 本 上 消 除 公 安 出 入 境 管 理 部 门 依 据 内 部 文 件公 开 执 法 的 现 象 。值 得 一 提 的 是 ,我 国 法 律 授 予 行 政 机 关 的 行政 强 制 执 行 权 总 体 上 比 较 小 的 ,实 行 中 强 制 执 行的 领 域 和 事 项 十 分 有 限 ,在
12、大 多 数 情 况 下 ,行 政 机关 遇 到 相 对 人 拒 绝 履 行 法 定 义 务 时 ,只 能 申 请 人民 法 院 强 制 执 行 。 例 如 ,对 于 公 安 出 入 境 管 理 中较 大 数 额 罚 款 ,被 处 罚 相 对 人 既 不 申 请 复 议 ,也 不提 起 行 政 诉 讼 ,同 时 又 拒 不 履 行 义 务 的 ,在 出 入 境管 理 法 律 法 规 中 找 不 到 相 应 的 强 制 执 行 的 规 定 和程 序 ,一 般 是 行 政 机 关 向 人 民 法 院 提 出 申 请 ,由 人民 法 院 实 施 强 制 执 行 。 然 而 ,执 行 难 已 成 为 人
13、 民法 院 面 临 的 一 个 突 出 问 题 ,如 果 在 众 多 民 事 判 决都 难 以 执 行 的 情 况 下 ,将 大 量 行 政 决 定 交 给 人 民法 院 去 执 行 ,其 结 果 不 是 草 率 行 使 就 是 不 了 了 之 。即 使 人 民 法 院 认 真 对 待 行 政 执 行 案 件 ,最 后 使 行政 处 理 得 到 了 执 行 ,但 这 一 过 程 必 然 要 耗 费 相 当多 的 时 间 ,从 而 不 同 程 度 影 响 行 政 效 率 。笔 者 认 为 ,应 该 适 当 扩 大 行 政 强 制 执 行 的 授权 范 围 ,既 可 以 减 轻 人 民 法 院 的
14、 压 力 ,又 可 以 有 效地 保 障 行 政 效 率 。 这 里 所 说 的 “ 适 当 ” ,是 因 为 行政 强 制 权 对 相 对 人 的 权 利 影 响 极 大 ,对 其 范 围 做出 的 限 制 必 须 是 适 当 的 ,以 防 止 行 政 强 制 权 的 专横 ,保 护 相 对 人 的 合 法 权 益 。 限 制 行 政 强 制 执 行权 必 然 涉 及 行 政 机 关 的 强 制 权 与 人 民 法 院 对 行 政强 制 执 行 权 之 间 界 限 合 理 划 分 的 问 题 ,而 要 合 理解 决 这 个 问 题 ,就 必 须 要 确 定 统 一 的 和 科 学 的 权限
15、标 准 。 在 实 践 中 ,法 律 法 规 对 行 政 机 关 和 人 民法 院 的 行 政 强 制 执 行 的 授 权 存 在 比 较 混 乱 的 状况 ,相 同 性 质 的 强 制 执 行 权 ,有 的 由 人 民 法 院 行使 ,有 的 由 行 政 机 关 行 使 ,因 此 ,确 定 统 一 、 明 确 的行 政 强 制 执 行 权 的 授 权 标 准 ,是 行 政 强 制 立 法 的一 个 重 要 问 题 。 笔 者 认 为 ,可 以 根 据 执 行 标 的 的性 质 、 种 类 、 大 小 等 因 素 来 确 定 行 政 强 制 权 的 授 权标 准 ,例 如 ,对 财 产 的 强
16、 制 执 行 ,包 括 划 拨 、 冻 结 、扣 押 、 查 封 等 ,对 价 值 达 到 一 定 标 准 的 财 产 ,执 行前 ,按 照 法 律 规 定 的 程 序 ,实 施 强 制 执 行 审 查 制度 ,报 由 法 院 进 行 强 制 执 行 合 法 性 审 查 ,除 了 不 符合 法 定 要 件 或 者 明 显 的 错 误 不 批 准 外 ,经 过 批 准的 决 定 ,由 法 院 下 达 执 行 书 ,由 公 安 出 入 境 管 理 部门 执 行 ,承 担 相 应 的 法 律 责 任 ,而 一 般 案 件 强 制 执行 则 可 授 权 行 政 机 关 执 行 ,并 授 予 公 安 出
17、 入 境 管理 部 门 强 制 调 查 、 强 制 检 查 的 权 力 ,以 此 作 为 强 制执 行 的 配 套 措 施 。 又 如 ,近 年 来 ,在 我 国 一 些 周 边国 家 在 我 国 非 法 入 境 、 非 法 居 留 、 非 法 就 业 的 现 象比 较 突 出 ,但 在 遣 送 这 些 “ 三 非 ” 人 员 遇 到 羁 押 看管 的 问 题 ,可 以 在 立 法 上 专 门 设 置 一 种 针 对 外 国人 新 的 强 制 措 施 ,具 有 “ 收 容 遣 送 ” 或 者 “ 收 容 待遣 ” 的 功 能 ,作 为 预 防 性 行 政 强 制 措 施 之 一 。二 、 公
18、安 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 必 须 坚 持程 序 化 原 则行 政 强 制 程 序 是 行 政 主 体 实 施 行 政 行 为 时 应当 遵 循 的 方 式 、 步 骤 、 时 限 和 顺 序 的 总 和 ,程 序 是保 障 主 体 正 确 行 使 权 力 并 且 保 护 相 对 方 合 法 权 益而 设 置 的 ,行 政 强 制 程 序 的 作 用 就 在 于 使 行 政 相对 人 由 实 体 义 务 的 承 担 者 ,转 化 为 程 序 权 力 的 享有 者 ,行 政 主 体 则 由 实 体 权 力 的 享 受 者 ,变 成 程 序义 务 的 享 受 者 ,从 而 使
19、行 政 主 体 与 行 政 相 对 人 之间 ,在 权 势 与 实 力 等 方 面 的 不 平 等 性 恢 复 为 平 等性 ,实 现 以 权 利 制 约 权 力 ,防 止 行 政 机 关 行 政 专 横和 滥 用 职 权 ,减 少 行 政 争 议 的 有 效 途 径 。 任 何 行政 权 的 实 施 无 论 如 何 都 不 可 能 脱 离 由 一 定 的 方式 、 步 骤 和 时 限 所 构 成 的 一 个 时 空 范 围 ,因 此 ,没有 行 政 程 序 就 没 有 行 政 权 ,没 有 程 序 的 公 正 ,实 体法 所 能 体 现 的 或 实 现 的 仍 然 只 是 法 的 一 部 分
20、 。目 前 ,我 国 法 律 法 规 中 有 关 行 政 强 制 程 序 的规 定 还 不 多 ,绝 大 多 数 行 政 强 制 只 有 授 权 规 定 ,而11无 程 序 规 定 ,可 以 说 ,行 政 强 制 措 施 是 最 缺 乏 程 序规 定 的 领 域 之 一 ,从 我 国 现 行 的 出 入 境 管 理 行 政强 制 措 施 来 看 ,秉 承 了 中 国 法 学 理 论 “ 重 实 体 ,轻程 序 ” 的 传 统 。 实 践 中 ,出 入 境 强 制 措 施 程 序 一 般都 由 行 政 执 行 主 体 自 行 决 定 的 ,散 见 于 内 部 规 范性 文 件 中 ,内 容 相
21、对 单 一 ,缺 乏 统 一 性 ,总 体 上 还属 于 “ 行 政 自 由 裁 量 权 ” 的 范 畴 。 公 安 出 入 境 管 理行 政 强 制 措 施 主 要 有 三 大 类 :一 是 人 身 性 强 制 措施 ,包 括 拘 留 审 查 、 监 视 居 住 、 限 制 活 动 范 围 、 扣 留出 入 境 证 件 等 ;二 是 资 格 性 强 制 措 施 ,包 括 缩 短 停留 期 限 或 者 取 消 停 留 资 格 、 遣 送 出 境 等 ;三 是 行 为性 强 制 措 施 ,包 括 不 准 入 境 、 不 准 出 境 、 限 制 再 次申 请 期 限 等 。 这 些 强 制 措 施
22、 的 程 序 规 定 比 较 原则 ,它 作 出 一 般 只 经 过 内 部 审 批 的 程 序 ,在 具 体 实施 中 往 往 造 成 随 意 性 较 大 ,公 民 参 与 和 权 利 救 济被 忽 略 ,对 执 法 主 体 缺 乏 有 效 的 监 督 ,造 成 自 由 裁量 权 过 大 。 典 型 的 例 子 是 关 于 外 国 人 拘 留 审 查 一项 , 外 国 人 入 出 境 管 理 法 第 二 十 七 条 规 定 ,县 级以 上 公 安 机 关 对 非 法 入 境 、 非 法 居 留 的 外 国 人 可以 拘 留 审 查 ,但 审 查 的 期 限 、 审 批 的 程 序 等 则 未
23、 见下 文 ,公 安 机 关 只 好 按 照 内 部 文 件 和 规 定 自 行 决定 审 查 的 期 限 、 审 批 的 程 序 ,造 成 公 安 机 关 自 由 裁量 权 过 大 ,这 是 立 法 过 程 中 过 分 强 调 行 政 权 力 ,不重 视 程 序 的 表 现 。 虽 然 公 安 机 关 办 理 行 政 案 件程 序 规 定 规 定 了 拘 留 审 查 的 期 限 、 审 批 的 程 序 ,但 仅 仅 是 一 个 部 门 的 行 政 规 章 ,而 非 法 律 规 定 。行 政 强 制 程 序 是 行 政 行 为 在 时 间 和 空 间 上 的 表 现形 式 ,完 善 行 政 强
24、 制 程 序 的 国 家 权 力 机 关 立 法 是世 界 行 政 法 的 发 展 趋 势 ,这 不 但 有 利 于 规 范 行 政行 为 ,防 止 行 政 权 利 的 滥 用 ,而 且 有 利 于 提 高 行 政效 率 ,促 进 行 政 机 关 廉 政 勤 政 ,同 时 还 有 利 于 完 善行 政 责 任 和 行 政 救 济 制 度 。近 年 来 ,出 境 入 境 管 理 管 理 部 门 大 力 推 进 出入 境 的 规 范 化 建 设 ,制 定 和 颁 布 了 一 大 批 行 之 有效 的 行 政 规 章 ,在 实 践 中 取 得 显 著 的 效 果 ,如 关于 执 行 出 境 入 境
25、管 理 法 及 其 实 施 细 则 的 内 部 规定 、 关 于 出 入 境 处 罚 和 强 制 性 管 理 措 施 执 行 程序 、 关 于 依 法 处 理 涉 外 案 件 若 干 问 题 的 规 定 和 公 安 机 关 办 理 行 政 案 件 程 序 规 定 等 ,应 该 把 行之 有 效 的 经 验 和 做 法 上 升 到 法 律 ,吸 收 进 出 入 境管 理 法 中 。 笔 者 认 为 ,应 当 根 据 行 政 程 序 的 基 本原 则 ,从 立 法 上 规 定 出 入 境 管 理 行 政 强 制 措 施 遵循 的 法 律 程 序 ,彻 底 改 变 出 入 境 管 理 强 制 程 序
26、 主要 由 内 部 自 行 设 定 ,自 行 执 行 的 状 况 。 在 程 序 设定 上 ,把 行 政 强 制 措 施 的 一 般 程 序 和 特 殊 程 序 区分 开 来 ,分 别 加 以 设 立 ,规 定 具 体 程 序 ,包 括 告 知程 序 、 报 请 批 准 程 序 、 行 政 领 导 决 定 程 序 和 执 行 程序 以 及 行 政 强 制 过 程 中 的 适 用 情 形 、 强 制 的 限 度和 必 要 的 时 间 限 制 等 ,并 与 行 政 处 罚 法 、 行 政复 议 法 等 行 政 法 规 相 衔 接 ,保 证 法 律 的 统 一 。三 、 公 安 出 入 境 管 理
27、行 政 强 制 措 施 必 须 坚 持行 政 救 济 原 则现 代 法 制 国 家 在 行 使 限 制 人 身 自 由 权 力 时 设置 三 道 法 律 程 序 加 以 制 约 ,一 是 事 前 的 司 法 授 权 ,二 是 事 中 的 司 法 庭 审 ,三 是 事 后 的 司 法 救 济 。 行政 救 济 原 则 是 保 证 行 政 强 制 措 施 结 果 的 合 法 、 公正 的 事 后 补 救 措 施 ,救 济 的 实 质 是 确 定 公 民 的 讼权 。 当 公 安 机 关 出 入 境 管 理 部 门 的 工 作 人 员 在 出入 境 管 理 活 动 中 ,因 违 反 法 律 法 规
28、或 者 越 权 使 用强 制 措 施 ,造 成 中 外 公 民 或 者 法 人 、 组 织 合 法 权 益受 到 损 害 的 ,公 民 有 权 依 据 有 关 法 律 法 规 提 起 行政 诉 讼 ,要 求 出 入 境 管 理 部 门 承 担 赔 偿 损 失 和 承担 法 律 的 责 任 。 因 此 ,公 安 出 入 境 管 理 实 施 行 政强 制 措 施 时 ,在 坚 持 行 政 救 济 原 则 的 前 提 下 ,必 须要 充 分 考 虑 行 政 强 制 措 施 的 行 政 复 议 具 备 的 条 件和 可 诉 性 ,也 就 是 说 ,在 设 置 的 全 部 行 政 措 施 中 ,具 体
29、划 分 可 列 入 行 政 复 议 的 具 体 行 政 行 为 和 接 受司 法 审 查 的 范 围 ,以 及 行 政 终 局 裁 决 的 强 制 执 行措 施 ,至 于 行 政 强 制 措 施 哪 些 具 有 行 政 复 议 的 条件 ,哪 些 具 可 诉 性 ,哪 些 不 属 于 行 政 复 议 和 可 诉 性的 范 围 ,需 要 深 入 研 究 。 必 须 指 出 ,行 政 强 制 措 施的 可 诉 性 和 行 政 复 议 是 需 要 具 备 一 定 的 条 件 的 ,并 非 所 有 的 行 政 强 制 措 施 都 具 备 行 政 复 议 条 件 和具 有 可 诉 性 ,因 为 ,行 政
30、 强 制 措 施 的 行 政 复 议 性 和可 诉 性 必 须 是 作 为 一 个 独 立 完 整 的 具 体 的 行 政 行为 对 相 对 人 合 法 权 益 造 成 损 害 为 前 提 ,如 果 不 具备 独 立 完 整 的 具 体 的 行 政 行 为 ,或 者 是 抽 象 的 行政 行 为 ,也 就 不 具 备 行 政 复 议 性 和 可 诉 性 。 当 然 ,行 政 救 济 原 则 还 必 须 忠 于 行 政 复 议 法 、 行 政 诉讼 法 和 国 家 赔 偿 法 的 立 法 精 神 ,保 证 行 政 救 济的 程 序 与 这 些 法 律 相 一 致 。参 考 文 献 : 1 姚 锐 敏 依 法 行 政 的 理 论 与 实 践 M . 北京 . 法 律 出 版 社 ,2000.2 余 凌 云 公 安 机 关 办 理 行 政 案 件 程 序 规定 . 理 解 与 适 用 M . 北 京 . 群 众 出 版 社 ,2003.责 任 编 辑 :陆 钜 一21
