1、安全生产综合监管探讨,陈新江,目录,一、综合监管的职能二、安监部门自身管辖范围三、综合监管突出问题 四、综合监管工作的基本职责五、综合监管工作12项内容 六、综合监管5种类型七、综合监管的三个到位、三个不、四个转变 、八个促进八、综合监管应处理好的六个关系九、综合监管工作实现方式(5个制度)十、综合监管应把握的六个环节,一、综合监管的职能,法律依据:安全生产法第8、9条 1、安全生产法第八条 国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。,一、综合监管的职能,县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。,一
2、、综合监管的职能,怎么理解本条是关于各级人民政府在安全生产方面职责的原则规定。依照本条规定，各级人民政府在安全生产方面的法定职责主要是：,一、综合监管的职能,（1）国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导。安全生产工作是关系国家和人民群众的生命财产安全、关系经济发展和社会稳定的大事。加强对安全生产的监督管理，是政府应尽的职责。按照实行社会主义市场经济对转变政府职能的要求，政府不应再去干预企业内部的生产经营活动，这属于市场调节可以发挥作用的领域。,一、综合监管的职能,但企业的安全生产问题，则直接关系到劳动者的生命，也关系到社会公共安全，必须要由政府这只“看得见的手”来发挥监督管理的作
3、用。实行市场经济的各国无一例外地都对安全生产实施政府监督管理。,一、综合监管的职能,从2001年2月26日国家经贸委组建的国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)正式宣告成立，到2005年2月23日国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，充分表明了国务院对市场经济条件下政府职能的准确定位，表明了中央政府对安全生产工作领导的高度重视。,一、综合监管的职能,（2）各级人民政府应当支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。本条规定了各级人民政府负责安全生产监督管理的部门和其他依法负有安全生产监督管理职责的部门对安全生产的监督管理职责。县级以上各级人民政府对本级政府所属各有关
4、部门依法履行安全生产监督管理的职责，负有领导和督促的责任；包括乡、镇人民政府在内的各级地方政府对上级政府有关部门对安全生产的监督管理，应当给予支持、配合。,一、综合监管的职能,（3）县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题，应当及时予以协调、解决。安全生产监督管理中的一些重大问题，比如，关闭不符合安全生产条件的企业的问题，淘汰安全隐患较多的落后生产工艺、设备的问题，对重大安全事故的抢救组织工作及事故的调查处理问题等，仅靠安全生产监督管理部门或其他有关部门自身还难以解决，需要由有关政府出面，统筹协调，依法解决。这是县级以上政府应当履行的职责。,一、综合监管的职能,2、安全生产法第九条
5、国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。,一、综合监管的职能,国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。,一、综合监管的职能,怎么理解本条是关于安全生产监督管理体制的规定。（1）本条第1款规定的“国务院负责安全生产监督管理的部门”，按照现行的国务院机构设置，是指国家安全生产
6、监督管理总局（国家煤矿安全监察局）。 “县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门”，是指由地方各级政府依照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定确定的本级政府负责安全生产监督管理的部门。,一、综合监管的职能,依据本法规定，国务院负责安全生产监督管理的部门和县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门对安全生产实施综合监督管理职责主要包括：依照有关法律、法规的规定，对有关涉及安全生产的事项进行审批、验收；依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查；按照国务院规定的权限组织对重大事故的调查处理；对违反本法的行为依法给予行政处罚
7、等。,一、综合监管的职能,（2）本条第2款所说的“国务院有关部门”，是指除国家安全生产监督管理总局以外的依照有关法律、行政法规和国务院有关部门的“三定”方案的规定，对有关的安全生产事项负有监督管理职责的部门。“县级以上地方各级人民政府有关部门”，是指除本级政府负责安全生产监督管理部门以外的依照有关法律、行政法规、地方性法规和本级人民政府对其部门职责划分的规定，对安全生产负有监督管理职责的部门。,一、综合监管的职能,这一体制的主要内容是（二层涵义）： （1） 安全生产工作的综合监督管理安全生产事关人民群众的生命、财产安全和社会稳定的大局。同时，安全生产又涉及各行各业和社会的方方面面，从有利于加强
8、安全生产监督管理的原则考虑，需要有一个综合部门对各个领域、行业安全生产工作的监督管理全面负责，并行使必要的协调、公共服务等职能。因此，本条规定，国务院负责安全生产监督管理的部门对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理。这是我国第一次以基本法的形式规定安全生产工作的综合监督管理部门。,一、综合监管的职能,从上述规定看，安全生产工作的综合监督管理还体现出统一管理和分级管理相结合的原则。除国务院负责安全生产监督管理的部门对全国的安全生产工作实施综合监督管理外，考虑到我国地域辽阔、情况复杂这一现实，仅仅依靠国务院负责安全生产监督管理的部门对安全生产工作实施统一管
9、理是不够的，许多具体的安全生产监督管理职责仍然无法落实。,一、综合监管的职能,因此，从加强安全生产监督管理的原则出发，还必须充分发挥地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门的作用。至于具体哪个部门是负责安全生产监督管理的部门，法律中没有明确，而仅从职责的角度予以规定，主要是为了避免将来因政府机构改革，部门名称发生变化，影响法律的相对稳定性。这样规定，也便于国务院和地方各级人民政府根据机构设置和职能划分的实际情况，自主决定负责安全生产监督管理的部门。,一、综合监管的职能,（2） 有关部门对安全生产工作的监督管理由于安全生产涉及各行各业的生产经营单位，领域十分广泛，各行业的情况和特点又有很大的差
10、别，其安全生产监督管理也具有很强的专业性。因此，安全生产监督管理还必须充分发挥专门的行业安全生产管理部门的优势和作用。否则，很难体现专门行业安全生产管理的特点，安全生产监督管理的目标也是很难实现。,一、综合监管的职能,因此，本条明确规定：国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。,一、综合监管的职能,可以看出，本法规定的安全生产工作监督管理体制的一个重要特点是，综合管理与专门管理相结合，统一管理与分级管理相结合。统一管理与分级管理、综合管理与专门管理的关系是分工负责，各司其职，不能互相取代，但又互
11、相配合、互相协作，不能各行其是。无论是国务院部门还是地方人民政府的部门，无论是综合监督管理部门还是有关行业管理部门，都应当站在国家和人民利益的高度，本着对党和人民高度负责的精神，在工作中既要各负其责、各司其职，更要相互配合、相互协作，共同完成好法律赋予的神圣使命。,二、安监部门自身管辖范围,法律依据： 安全生产法第2条 、 安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定、 国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定 1、安全生产法第二条 在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安
12、全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。,二、安监部门自身管辖范围,言下之意，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全除外分别由消防、公安交警和交管局、铁路、港务监督机构（港务监督、港航监督和航政机关）等部门管辖。并分别由消防法、道路交通安全法、 铁路法、 海上交通安全法、航空法调整。,二、安监部门自身管辖范围,2、安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定【 2009.7.25，安监总局第24号令】第五条县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，指导协调和监督检查本级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理
13、职责；对本行政区域内没有其他行政主管部门负责安全生产监督管理的生产经营单位实施安全生产监督管理；对下级人民政府安全生产工作进行监督检查。,二、安监部门自身管辖范围,3、国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定【2008.7.11，国办发200891号】17项职责17项职责.doc，调整主要内容.doc,三、综合监管突出问题,对安全生产实施综合监督管理，是法律赋予各级安全生产监督管理部门的基本职责。安全生产法第九条明确规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内的安全
14、生产工作实施综合监督管理。”,三、综合监管突出问题,国家安全生产监督管理局组建，特别是调整为国务院直属机构以来，在党中央、国务院的正确领导下，国家局和地方各级人民政府的安全生产监管部门及各级煤矿安全监察机构认真履行法律法规、国务院及各级人民政府赋予的职责，坚持高举邓小平理论和“三个代表”重要思想的伟大旗帜并用其统领安全生产工作，坚持认真贯彻落实“安全第一，预防为主”的方针，,三、综合监管突出问题,中央领导同志的一系列重要讲话、指示和国务院关于进一步加强安全生产工作的决定以及安全生产方面的法律、法规和规章、标准，坚持发扬与时俱进和开拓创新精神，以推动全国安全生产状况总体稳定好转，保障最广大人民群
15、众的生命财产安全，保证和促进经济社会的持续、协调、快速、健康发展，维护改革发展和稳定的大局为己任，注重实践、注重探索、注重创新、注重升华；统筹谋划、周密部署、精心组织、真抓实干，,三、综合监管突出问题,较好地回答和解决了社会主义市场经济条件下安全生产工作中的一系列重大理论和实践问题，较系统地提出了以抓好“三项建设”、“三项行动 ”三项建设.doc - 建立“六个支撑体系”六个支撑体系.doc推进“五项创新”五项创新.doc以及“关口前移、重心下移、狠抓双基、深化整治、强化监管，促进全国安全生产状况稳定好转”为主要内容的总体思路，并按照这个思路，做了大量具有开创性的、卓有成效的工作。,三、综合监
16、管突出问题,但由于种种原因，整个安全生产工作还有许多不尽人意的地方。当前，全国的安全生产形势依然严峻,尤其是安全生产领域的一些深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，基础设施脆弱、基础管理薄弱、基层监管微弱的问题还十分突出。就安全生产综合监管工作而言，也还存在着一些亟待解决的问题：,三、综合监管突出问题,（一）带有普遍性的问题（5个方面）1、思想认识上有差距。主要是对搞好综合监管的重要性认识上有偏差，对综合监管职能的理解上有偏差，对摆正位置，发挥作用，搞好服务的理念确立上有偏差。 2、在正确履行职责上有差距。主要是对综合监管职能履行得不够好，一些地方不同程度地存在缺位、错位、越位等问题。,三、综合
17、监管突出问题,3、在理顺工作关系上有差距。主要是有些职责未完全划清，协调机制尚不完善，一些地方还存在着发挥各方面的积极性不够和扯皮、推诿、不协调以及联合执法工作不到位等问题。 4、队伍建设上有差距。主要是有些地方的安全生产监管部门人员的政治素质不够高，业务能力不够强，工作作风不够实。 体制理顺和机构强化方面有差距。许多地方特别是地(市)级以下还没有建立起完全独立的、政府直属的、规格较高的、权威较大的政府一级机构。作为安全生产工作的综合牵头部门，这种状况不利于综合协调和综合监管工作更好开展。,三、综合监管突出问题,（二）从理论与实践结合的角度分析，当前安全生产综合监管工作中面临的突出问题主要有以
18、下5个方面：,三、综合监管突出问题,1、法律规定不具体，安全生产综合监管工作缺乏可依据的基本规范。明确、具体的法律、法规规定是安全生产综合监管工作得以顺利开展的基本依据，安全生产法第九条规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理
19、。”,三、综合监管突出问题,除此之外，安全生产法中大量条款规定的则是“负有安全生产监督管理职责的部门”的职责，并没有对综合监督管理的内容作出明确的规定，也没有就负责安全生产监督管理的部门与负有安全生产监督管理职责的部门之间的关系进行必要的界定。安全生产综合监督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准，由此引发了4个方面的问题：,三、综合监管突出问题,一是安全生产综合监管工作无所适从，不知道综合监管怎么干，不敢大胆开展工作，不敢大胆创新，缩手缩脚，害怕出错，害怕承担责任，甚至连一些属于综合监管部门应该抓的工作也不敢抓，工作打不开局面。,三
20、、综合监管突出问题,二是安全生产综合监管工作上消极对待、被动应付，坐等领导指示、坐等上级部署、坐等别的部门上门，对安全生工作中一些需要加以认真研究、解决的问题不是主动协调、联系有关方面，采取有力措施加以解决或督促有关方面加以解决，而是遇到问题绕道走，碰到矛盾往上交，面对困难往外推。,三、综合监管突出问题,三是对安全生产综合监管工作内涵、内容说不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，对综合监管全局工作的把握不准，对自己的做法是否符合要求心里没数。,三、综合监管突出问题,四是在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出击，结果是“四面楚歌”，到处树敌，出力不讨好，部门
21、有意见，领导有看法，非常辛苦但效果很差。,三、综合监管突出问题,2、职责范围不明确，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边界”。从机构的定位看，安全生产监督管理部门履行的安全生产综合监督管理职责中的“综合”，主要应体现在2个方面。,三、综合监管突出问题,一是对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；,三、综合监管突出问题,二是对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行指导、协调、检查与监督。它与其他负有安全生产监督管理职责的部门在安全生产工作的职责层次上是有区别的，其职能运作的方式、手段及结果也是不同的。但安全生产法律法规并没有明确划定综合监管工作的职能范围，加之安全
22、生产工作所涉及的地区多、部门多、单位多、人员多、环节多，涵盖内容广，影响因素复杂多样与多变，工作任务繁重、压力与责任巨大，不下决心、不花力气、不费时间、不给投入是抓不好的，一些地方、部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推，虽然有“谁主管、谁负责”及“管生产(业务)必须管安全”等原则，但由于有些安全生产工作实际上很难非常清楚地界定和明确由某个具体的部门负责，作为安全生产综合监督管理部门，各级安全生产监督管理机构最后总是成为此类工作及其责任的承担与“兜底”者，综合监管工作实际上处于一种无“边界”、无界限的状况 。,三、综合监管突出问题,具体表现在4个方面：一是“安全生产综合监管是个筐”。
23、按照安全生产法的规定，安全生产监管部门负责处理、协调的应是生产经营单位安全生产方面的问题，自然灾害、社会治安、意外伤害及公共安全方面而引发的事故或事件并不属“安全生产”，应由相关的部门负责处理和解决，但在实践中，不少地方认为只要涉及人身伤亡的，都是“安全生产”问题，都应由安全生产监督管理部门负责处理或协调，实际上将安全生产综合监管变成个“筐”。工程运输车安全生产管理.doc,三、综合监管突出问题,二是“安全生产综合监管是把枪”，安全生产常常涉及有关地方政府、相关部门和单位的利益和责任，工作中少不了要得罪一些部门及有关人员，不少部门、地方为了不得罪有关部门及其有关人员，便通过领导将一些自已可以协
24、商解决的安全生产问题交由安全生产监督管理部门牵头协调，有的地方将一些不直接属于安全生产方面的问题如重大隐患整改资金的筹措等也交由安全生产监督管理部门协调，这一状况常常让安全生产监督管理部门陷入“左右为难”、“上下挤压”和“两头受气”的困境。,三、综合监管突出问题,三是“安全生产综合监管部门是个危险部门”。目前我国安全生产监管格局出现一个值得令人关注的新变化是，一些负有安全生产专项监管理职责的部门千方百计通过各种办法和途径，将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管责任大的职能交由安全生产监管部门承担，这很可能使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”，使安全生产监管部门逐步成为“危
25、险”部门及“责任”部门，这对于整个本来就十分薄弱的安全生产监管系统的稳定与发展是非常不利的，长此以往也必将使安全生产工作难以为继。,三、综合监管突出问题,四是“安全生产综合监管是机动部门”。由于安全生产综合监管范围不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比较重大的专项工作安排时，常要安全生产监管理部门参加或联合发文，安全生产监督管理部门承担了不少属于专项监管部门应承担的具体工作，成为有关专项监管部门开展工作的补充和预备力量，一些真正该抓的工作却没有时间考虑，如有的地方安监部门经常和有关部门上路检查道路交通及行车秩序等，“种了别人的田，荒了自己的地”。,三、综合监管突出问题,3、体制定
26、位不清晰，安全生产综合监管工作缺乏必要和有力的抓手。体现在四个方面。一是权力分散、职能交叉。当前体制仍然很难从根本上解决长期存在的权力分散、职能交叉问题。目前，中国安全生产监管格局涉及到安监、质检、卫生、劳动、公安、交通、铁道、民航、建设、旅游等诸多部门，权力分散不易集中行使，增大了部门间协调难度，降低了监管治理力度，增加了执法成本，削弱了执法效力。,三、综合监管突出问题,监管权力的分散化，也带来政出多门、职能交叉的现象。各安全监管部门都有各自的法律法规或部门规章，致使一些工作政出多门，令企业无所适从。一项工作，安监、煤监、质检、公安、卫生、消防等部门都在管，都在下发文件安排而又无法协调。同时
27、，多个部门负责使得工作上的扯皮和监管上的缺位在所难免，为部门之间推诿塞责留下了空间，进而出现了要么无人过问要么越位争权的现象，难以形成高效、统一的工作机制。,三、综合监管突出问题,二是安全生产综合监管部门难解地方保护瓶颈。一些地方政府为了GDP的增长、税收增长以及自己的政绩，认为安全监管过于严格会干扰地方经济的发展，就对安监工作直接进行干预，采取放松安全执法、消极对待违规生产的企业甚至倚重、保护这些企业的态度。在这样的环境下，安全生产监管工作势必偏离目标甚至失灵。对上级部门，一些地方政府报喜不报忧，重大、特大事故频繁发生而瞒报、少报。而地方各级安全监督管理机构，是地方各级政府履行安全管理职责的
28、代表机构，要服从于地方政府利益，其监管工作必然受到擎肘，处于一种被动和尴尬境地，难以施展手脚。,三、综合监管突出问题,三是地方安全生产监管机构建设与中央调整不能同步进行。在安全生产监管任务最为繁重的市、县两级，一部分地区的安全生产监管机构尚未组建。已建立的机构其管理形式、独立程度和内部机构设置也有很大差别。很多县一级的安监、煤监部门，都是一套人马二块牌子。有行政机构，也有事业单位；有直属机构，也有二级机构。全国还有近三分之一的省、自治区、直辖市，大部分市、县两级的安全生产监管机构还比同级政府的部门或单位低半格，很多还是政府部门管理的二级机构。,三、综合监管突出问题,四是基层分管领导和安全监管人
29、员的思想压力大。浙江安监系统职务犯罪深度调查.doc国家加大对政府分管领导和安监人员责任追究力度，致使基层分管领导和安监人员思想压力加大，政府领导多不愿分管安全工作，无奈中只好采取轮流分管安全工作的办法，否则一个领导会背太多的处分，亦为保护干部。 如2009年初湖南娄底48名安监员集体辞职之后，6月29日，重庆市綦江县石壕镇安监办主任马华雨和25名下属又向上级递交了辞职报告，理由是“责任大、待遇低”、“高压力和低收入不成比例”。,三、综合监管突出问题,4、权责运行不对称，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。安全生产综合监管工作从其立足点来说，主要体现为运用法律法规赋予的权力和适当的方式，对有
30、关政府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行的指导协调与监督检查，具有一定的强制性和权威性。由于安全生产综合监督管具有明显的复杂性，工作难度较大，因而从权力配置与运行的角度看，保证综合监管主体有效行使安全生产综合监管职能的基本前提是使其拥有相应及足够的权力，这一权力表现为其机构具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。而现实的情况是，全国安全生产监管系统自形成以来，权力配置与其所负责任不对称的问题就一直相当突出。具体体现在3个方面。,三、综合监管突出问题,一是安全生产综合监管机构相对较低的规格及地位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能之间的矛盾日
31、益凸显。,三、综合监管突出问题,二是安全生产监督管理部门责任范围相对较大与其职权相对较小之间的矛盾较为突出。目前，安全生产监督管理部门涉及的工作范围除了安全生产领域外，还有众多的公共安全领域，不管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事故与非生产安全事故，一些地方的领导都要求安全生产监督管理部门的有关负责人必须赶到事故或事件现场。全国还有不少地方在进行事故的责任追究时，不管什么类别的事故，安全生产监督管理部门的有关负责人都“榜上有名”，理由是安全生产监督管理部门负责安全生产的综合监管，出现了“谁管安全生产综合监管谁有责任、谁倒霉”的现象，使安全生产监督管理部门陷入权力小责任大、无权有
32、责或有限职权负无限责任的不合理状况。,三、综合监管突出问题,三是从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏低的矛盾，特别是随着烟花爆竹、危险化学品、职业场所卫生监督检查等危险性大、发生事故概率较高的职能逐步从其他部门移交安全生产监管部门后，以现有的综合监管工作条件，安全监督管理部门工作人员的履职风险非正常增加，大大高于其他部门，也高于全社会的平均水平，但待遇和工作条件却没有因其承担风险与责任的加大而相应有所提高和改善。,三、综合监管突出问题,5、力量配置不适应，安全生产综合监管工作缺少必要的支撑条件。安全生产监管系统形成以来，其力量虽逐步有所增加，但远远适应不了安全生产综合监管工作范围扩大和工作量增
33、加的需要，最为突出的表现在4个方面：,三、综合监管突出问题,一是人员数量不足的问题相当突出。从全国情况看，安全生产监督管理机构的人员配置自上而下呈倒三角形、逐级衰减的状况，在地(市)、县(市、区)两级安全生产监管机构力量十分薄弱，由于安全生产监督管理部门又直接承担矿山、危险化学品安全的直接监管，而这部分对于安监部门来说所承担的监管责任又较为直接和较大，必然要投入相对较多的力量加以保障，投入面上协调、直接从事综合监管工作的人员则少之又少，在一些地(市)从事综合监管的人员只有1-2人，县级安监机构中从事综合监管的人员还不到1人，人员的严重不足是直接导致一些综合监管工作难以及时到位和保持应有力度的主
34、要原因。,三、综合监管突出问题,二是人员总体结构亟待改善、总体素质有待提高。目前各级尤其是市、县两级安全生监督管理部门中相当部分没有独立的人事权，法律、建筑、化工、交通、矿山、机械及综合方面等急需的人才又不太大愿意到安全生产监督管理部门来工作，所配的人员有相当部分并不适应安全生监管工作的需要，相当部分人员对安全生产有关法律法规，对综合监管范围内行业或领域的基本情况及相关规定和相关知识、对进行综合监督管理工作应把握的角度、内容及方式，对组织事故调查处理的相关规定、程序及应有的技巧等还不够了解和熟悉，难以发挥综合监管工作应有的作用和效果，这也在一定程度上影响了安全生产综合监管工作的权威性。,三、综
35、合监管突出问题,三是安全生产综合监管的日常工作条件较差四是安全生产综合监管还缺乏有力的技术支撑和中介服务体系。安全生产监督管理部门现有所从事的工作中有相当部分诸如安全生产培训、技术服务、政策咨询、相关的检验检测及有关审核项目中的一些技术性、事务性内容，可以交由技术支撑机构或中介服务机构承担，但安全生产的技术支撑体系和中介服务体系建设刚刚处于起步阶段，尤其是中介机构数量不足、个别中介机构违规从业、垄断业务、收费过高、服务水平及质量低下等问题还较为突出，还无法真正成为安全生产综合监管工作的有力帮手和有效的支撑工具，在一定程度上分散了安全生产监督管理部门的时间和精力。,四、综合监管工作的基本职责,安
36、全生产综合监管，就是各级政府的安全生产监督管理部门依照法律法规所赋予的权限，对辖区范围内的安全全生产工作进行宏观管理和指导，代表政府履行督促指导、监督检查、综合协调、行政执法等方面的职责，从而保证党和国家的各项方针政策与安全生产法律法规在各地区、各部门、各行业、各领域、各单位得到全面的贯彻落实。,四、综合监管工作的基本职责,概括地说，综合监管就是较宏观的、高层次的、全局性的、全面性的、全方位的监管，其功能和内涵应当是（40个字）”运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣传培训、统计分析、通达反馈、调度综合”(中国安全生产报2004年7月13日第七版创新工作思路，认真履行职
37、责，切实做好安全生产综合监管工作)。这是近年来我国对安全生产综合监管这一范畴所做的级别最高，权威性最强，概括和表述最为完整、全面、准确的定义。,五、综合监管工作12项内容,安全生产综合监管工作应当包括以下12项内容：1、在“安全第一、预防为主”的总方针指导下，根据阶段性工作的需要，研究提出开展安全生产工作应当遵循的具体方针和原则； 2、按照科学发展观的要求，依据经济社会发展的总体规划，研究制定国家、地区和重点行业安全生产发展规划和主要目标，推动安全生产与经济、社会的同步发展；,五、综合监管工作12项内容,3、拟定安全生产法律法规，并依据国家有关法律法规，制定安全生产的规章、规程和标准； 4、综
38、合各地和各行业的安全生产情况，分析安全生产形势，针对薄弱环节，研究提出促进安全生产工作有力开展的政策、措施和建议；,五、综合监管工作12项内容,5、组织开展安全生产检查督察和作业场所职业危害的监督检查，采取有力措施，督促各级政府和有关部门及生产经营单位落实安全生产责任制，加强安全生产工作和职业危害防治工作； 6、按照中央关于整顿和规范社会主义市场经济秩序的统一部署，研究部署安全生产领域的专项整治，会同有关部门做好整治工作，督促加强对重大危险源的监控和重大隐患的整改治理；,五、综合监管工作12项内容,7、对公路、水运、铁路、民航、水利、建筑、军工、邮政、电信、旅游、林业、电力、消防等有关主管部门
39、的行业和领域的安全生产工作实施检查、指导、协调和综合监管； 8、组织开展“安全生产月”、“安全生产万里行”等全国性的安全生产宣传教育活动和培训工作，推进安全文化建设；,五、综合监管工作12项内容,9、传达上级党委、政府的工作部署，通报有关情况，做好信息传递和反馈工作； 10、指导、协调或组织指挥重特大事故的抢险救援； 11、按照有关法律法规赋予的职责权限，依法查处各类伤亡事故，追究事故责任人的责任，按照规定实施行政处罚； 12、推进安全监管体系建设，为搞好安全生产工作提供保证。,六、综合监管5种类型,从不同的层面看，安全生产综合监管可以分为以下5种类型： 一是对全国或地区全局性的综合监管。主要
40、是宏观思路的谋划、发展规划和工作计划的制定、重要工作的部署、重大活动的组织、政策法规的拟定、事故及伤亡情况的统计、各行各业特大和特别重大事故的调查处理、安全生产形势的分析预测、重要信息的传递和整体情况的综合等。,六、综合监管5种类型,二是局部性的，对一些行业和领域的安全生产实施综合监管。主要是安全生产监管部门对有行业主管部门的相关行业和领域的安全生产工作的综合监管。这方面具体的、直接的、日常的安全生产监管工作主要由各级负有安全生产监管职责的有关部门来做，安全生产监管部门负责对这些部门进行指导、协调和综合监管。,六、综合监管5种类型,三是上级政府的安全生产监管部门对下级政府的监督检查。主要是对下
41、级政府贯彻落实党和国家的安全生产方针、安全生产法律法规以及上级党委、政府的重要工作部署的情况以及其履行安全生产职责，落实安全生产责任制，开展安全生产工作等情况进行监督检查。,六、综合监管5种类型,四是上级安全生产监管部门对下级安全生产监管部门的指导、监督。主要是向他们下达工作计划，部署工作任务，传递重要信息，调度重要情况，指导其开展好工作，以及监督检查其履行职责，开展行政执法、综合监管、具体监管工作和上级工作部署的贯彻落实情况等。 五是对全国和当地其他各方面、层面涉及安全方面工作的综合管理。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,应摆正位置，正确履行职责并发挥好综合监管部门的
42、作用。大量的事实告诉我们，要搞好安全生产综合监管工作，关键是要正确把握和履行安全生产综合监管的基本职责，坚持“三个到位”和“三个不”；适应形势任务需要，努力实现“四个转变”，做到“八个促进”。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,（一）“三个到位”是指： 一是思想认识要到位。要充分认识安全生产工作的地位、作用以及做好安全生产综合监管工作的重大意义。要清醒地认识到，安全生产工作事关“三个代表”重要思想的落实，事关党同人民群众的血肉联系，事关广大人民群众的根本利益，事关科学发展观的落实和经济的持续、协调、健康、快速发展，事关社会政治稳定的大局。安全生产工作能不能搞上去，全国安全
43、生产状况能不能尽快实现稳定好转，综合监管很关键。我们肩负的责任重大，使命光荣，任务艰巨。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,二是履行职责要到位。凡是法律法规已经明确的和同级政府赋予的综合监管职责，都要通过我们的努力，逐项落实，不能有半点犹豫，不能有半点马虎，不能有丝毫放松和懈怠。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,三是工作措施要到位。要按照党中央、国务院和各级地方党委、各级政府的统一部署和工作要求，根据不同阶段、不同行业和不同领域安全生产工作的不同特点，有针对性地采取措施，或者提出对策、措施与建议，并通过强有力的组织、引导，推动和加强监督、检查、指导
44、、协调，促进各地区、各部门、各单位抓好落实。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,（二）“三个不”。1、不缺位，就是该管的事一定要管好、管细、管实、管出水平、管出成效。并要努力做到超前思维、超前谋划、超前动作、主动出击、有所作为，不依赖别人、不顺水推舟、不被动应付。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,2、不越位，就是决不能把我们不该管，实际上也管不了、管不好的事揽在手里，不能超越职能、权责做事。应真正做到“两放”，即：属于行业主管部门职责范围内的事，安全监管部门应该放手；属于下级部门该做的事，上级部门应该放权。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转
45、变 、八个促进,3、不错位，就是我们安全生产监管部门要与其他负有安全监管职责的政府有关部门各司其职，不能取代他们直接的、具体的、日常的、专业的监管工作；要把我们负责的、直接的、具体的监管行业和领域的安全监管工作做细、做深、做实，不推诿，不扯皮；要与生产经营单位分清职责，不能替代他们去抓其内部的安全管理。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,（三）“四个转变”。一是要转变观念。各级安全生产监管部门的同志，应增强人本观念，增强必胜信念，增强创新观念，增强服务观念，增强全局观念，增强责任观念，淡化权力观念，树立安全也是政绩，安全有利于发展，安全就是建设，安全也是大局，执法就是权力
46、，监管就是服务等正确的政绩观、发展观、安全观、全局观、权力观和服务观，坚定信心，努力工作，做到聚精会神搞建设，一心一意促发展，扎扎实实抓安全。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,二是要转变工作重心。安全生产综合监管要从过去重事后查处，转向重事先防范；从重治标转向重治本；从重眼前转向重长远；从重部署转向重落实；从重政府推动转向促企业自动上来，真正落实生产经营单位的安全生产主体责任，切实做到关口前移、重心下移。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,三是要转变工作方式和手段。要把监管方法和手段从一般性的组织开展安全生产大检查，结合依靠科技手段、提高综合监管的
47、科技含量上来；从过去行政型管理为主转向依法监管，主要依靠法律手段，来规范各方面的安全生产行为，把各行业和领域的安全生产纳入法制化轨道上来；从单纯依靠集中整治转向既抓集中整治又加强日常监管上来；从注重事后验收把关和监督检查转向注重事先控制，搞好安全生产许可，把住市场准入关口上来；从注重一般号召、平铺推动转向突出重点，培育典型，总结推广典型经验，以点带面，推动全局工作上来；从依靠高压看管转向建立长效机制上来。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,四是要转变工作作风。要发扬求真务实的工作作风，真正做到重实际、鼓实劲、做实功、办实事、求实效，深入基层、深入一线、深入实际，加强调查研
48、究，不断研究综合监管工作中出现的新情况、新矛盾、新问题，创出新思路、新方法、新措施，把综合监管工作抓细、抓实、抓好。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,（四）“八个促进”。一是促进党的安全生产方针、安全生产法律法规和决定以及党中央、国务院的各项工作部署、指示的全面贯彻实施，使各地区、各部门、各单位牢固树立起“安全第一”的思想，坚持依法做好安全生产工作，把党中央、国务院的各项要求和部署贯彻落实到位。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,二是促进安全生产控制指标体系和安全生产责任制的落实，真正把指标认真分解细化，层层落实下去，加强跟踪考核，搞好监督检查，建
49、立有效机制，以促进生产经营单位安全生产主体责任、有关部门的专业监管责任、各级政府的领导责任以及法人代表第一责任人的责任等，真正落到实处，采取切实措施，全面加强安全生产工作，确保指标的完成。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,三是促进部门安全监管工作的加强，把各有关部门、特别是负有安全监管职责的部门抓安全生产工作的积极性充分调动起来，认真负责地做好安全生产工作，搞好安全监管。 四是促进安全生产专项整治、企业安全状况的评估和安全质量标准化工作的深入开展，尤其要把各个重点行业和领域的专项整治工作及安全质量标准化建设不断推向深入，夯实安全生产的微观基础，提高事故的防御能力。,七、综合监管的三个到位、三个不、 四个转变 、八个促进,五是促进安全投入和科技进步力度的加大，提高本质安全程度，把安全生产真正建立在依靠科技进步和提高劳动者素质的基础上。六是促进“三项建设”“五项创新”工作的进一步强化和整个综合监管工作的持续改进和加强，全面提升安全生产综合监管水平。七是促进全社会安全氛围的形成，安全生产工作格局的建立，安全生产监管和撑体系的完善，形成全社会高度重视，上下各方齐抓共管的工作局面。八是促进安全生产长效机制的建立，各行各业和各个方面安全生产工作得到全面加强，重特大事故得到遏制，安全生产形势得到明显好转。,
